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2011年湖北省“十二五”規劃提出，推動文化產業成為全省支柱產業，文化產業增加值占生產總值的比重達到6％左右。動漫產業是最為重要的文化產業門類之一，從國內動漫產業發展總體態勢看，湖北動漫產業處于全國第二方陣，不僅落后于北京、浙江、廣東等發達省市，也不及同樣處于中部省份中的湖南。筆者擬就湖北在扶持動漫產業發展中相關問題加以探討。 一、動漫產業扶持的必要性與合法性 動漫產業的發展需要動漫業界自身的努力，但也離不開政府的扶持，政府的扶持是處于成長初期的動漫產業實現快速發展的必由之路。 （一）動漫產業扶持的必要性 第一，動漫產業自身特點決定其需要獲得更多的扶持。動漫產業不同于直接以生產工農業產品為目的的第一、第二產業，也有別于其他第三產業門類，突出表現在，動漫產業屬于創意性產業，其生產具有更大偶然性、不可預期性，是有著更高風險的產業，因此，初期完全市場化并不適合動漫產業，并且需要獲得更多的關愛。 第二，給予動漫產業扶持是湖北產業的現實需要。包括動漫產業在內的湖北文化產業正處于發展初期，僅占GDP的3％左右，文化產業要成為支柱性產業離不開扶持。歷史表明，新興產業興起并成長為主導產業的過程，也是政府社會給予理解、認同、扶持的過程，能扶持引導的國家和地區將獲得產業發展機遇，否則只能拱手讓出市場。 第三，動漫產業為其他產業提供了精神動力及智力支持，為整體國民經濟發展做出不可估量的貢獻，理應給予扶持。對動漫產業扶持也是國際社會通行做法，產業發達國家無不將政府的財政扶持作為動漫產業發展的基本制度，湖北的動漫產業還屬于弱勢產業，缺乏競爭力，更應當在激烈的國際、國內競爭中給予有效扶持。 （二）動漫產業扶持的合法性 首先，政府對動漫產業在內的文化產業采取扶持政策符合相關國際文化和人權條約的宗旨?！督洕⑸鐣臀幕瘷嗬s》第15條第2款強調：“本公約締約各國為充分實現這一權利而采取的步驟應包括為保存、發展和傳播科學和文化所必需的步驟。”由此可見，公約認為實現文化權的責任主體是國家，一國采取包括資助在內的必需步驟發展文化產業不但不是違背國際義務，相反，卻是在履行責任?！侗Ｗo和促進文化表現形式多樣性公約》第1條也明確“各國擁有在其領土上維持、采取和實施他們認為合適的保護和促進文化表現形式多樣性的政策和措施的主權”。這一規定在其第2條關于締約國行為原則的規定中再次重申，該條第2項規定“根據《聯合國憲章》和國際法原則，各國擁有在其境內采取保護和促進文化表現形式多樣性措施和政策的主權”。動漫產業作為文化產業重要門類，既蘊含著公民所需要的文化內涵，也是很好的文化表現形式工具，一國在實現公民文化權時應當大力支持發展動漫產業，一國也應當實施政策傾斜鼓勵發展動漫這一新型的文化表現形式。 其次，政府對動漫產業進行扶持也符合國家經濟主權原則。主權是國家與生俱來的，是其存在的基石。國家享有經濟主權，國家經濟主權是指國家在經濟上享有獨立自主的權利。1974年聯大通過的《各國經濟權利義務憲章》重申，“每個國家對其全部財富、自然資源和經濟活動享有充分的永久主權，包括擁有權、使用權和處置權在內，并得自由行使此項主權。”扶持產業是國家對其領域內經濟活動的管理和引導行為，屬于其主權范疇，原則上自由行使不受他國干涉。當前，對動漫在內的文化產業國際規制體系并未建立，動漫產業的鼓勵、管理、監督仍主要表現為國別性。在沒有嚴格國際法規下，基于國家經濟主權原則，各國有權確定其扶持動漫產業的方式和力度。國家層面已經出臺了若干專門支持動漫產業發展的政策性文件，如國辦發［2008］114號、財稅〔2009〕31號、財稅［2009］34號、銀發〔2010〕94號等，湖北省政府理應在此指導下進一步加大對本省動漫產業扶持的力度。 二、國內外動漫產業政府扶持舉措介評 （一）國外動漫產業發達國家的政府扶持 第一，形成了有力的產業扶持體系。比如日本政府從政策、資金、組織、人才上都給予本國動漫產業支持與幫助，其陸續出臺了如《IT基本法》、《文化藝術振興基本法》、《知識財產基本法》等一系列與動漫產業有關的法律法規。韓國政府則給予本國動漫企業優惠的稅收政策，還成立了各種基金對動畫項目進行投資和支持，政府還制定了本土動漫產業的保護政策，例如規定大部分電視臺每周必須播放大約70分鐘的本土動漫節目。［1］韓國還把以中國、日本為重點的東亞地區作為登陸世界的臺階，對本國動漫企業承諾，如果能在中國拿到項目，政府將無償提供1／3資金。與此同時，韓國的文化產業振興院已于2004年攜千億韓元在北京成立辦事處，并于2009年在青島設立機構，42家韓國動漫公司在中國尋求卡通項目。 第二，建立了完善的版權保護機制。歐美韓日健全的版權保護體系有力地支持了動漫產業發展。在日本，版權轉讓業務一般由專門的版權中介服務部門進行，日本動漫企業非常重視版權的登記，據統計，日本動漫衍生品開發收益占到了動漫產業利潤的2／3以上。美國動漫巨頭迪斯尼公司并不直接參與相關產品的生產，只是出售人物的肖像權，即使如此，這些形象授權，也仍然為迪斯尼帶來了巨大的商業利潤。 第三，直接對動漫產業實施政府采購。如在日本，外務省還決定利用“政府開發援助”中的“文化無償援助”資金，從動漫制作商手中購買動漫片播放版權，并將這些購來的動漫片無償地提供給發展中國家的電視臺播放，使不能花巨資購買播放權的發展中國家也能夠播放日本的動漫片。日本外務省認為，這樣做不僅可以向海外推廣日本的動漫文化，支持本國動漫產業發展，還可以增大日本在外國青少年之間的影響，培養更多的知日派，一舉多得。［2］#p#分頁標題#e# 第四，鼓勵對動漫產業投融資。動漫產業是高風險的資金密集型產業，投融資難是動漫產業面臨的最大問題。歐美韓日等國在政府主導下形成了有效的動漫產業投融資機制，如2006年經歐盟批準，一個專為文化產業發展的投資基金成立，該基金是由財政資金為主要構成的投資性基金，主要向動漫企業在內的文化企業提供借貸業務，但必要時該基金也直接注入資本入股企業。法國文化信息部和財政部成立了文化企業融資擔保基金，該基金為所有包括動漫企業在內文化企業的任何發展階段的銀行借貸給予一定擔保。 （二）國內動漫第一陣營的兄弟省市政府扶持 國家對動漫產業的發展一直持支持態度，并采取若干措施積極扶持動漫產業。國家層面的動漫扶持手段主要表現為財政收入領域的稅收讓利和財政支出領域的給予專項資金。但是，國家扶持凸顯扶持主體有限、扶持力度偏弱、扶持方式偏少等不足，為增強地方產業國內競爭力，國內動漫一線陣營省市都加大了對動漫產業的地方扶持，并突出表現為扶持力度大、方式多等特點。 首先，政府扶持力度較大。產業扶持的力度直接影響扶持的效果，但依靠國家層面政策扶持，地方動漫顯然不能得到便利。以財稅［2009］65號規定的稅收優惠為例，其僅適用于符合文市發［2008］51號《動漫企業認定管理辦法》（施行）文件的動漫企業，該文件對動漫企業的認定設置了8條標準，顯然不符合我國正處于發展初期的動漫產業實際，該標準將絕大多數的動漫企業排除在外。目前已通過認定能切實獲得稅收優惠的企業，文化部僅認定了一般動漫企業269家，重點企業18家。此外，國家層面的專項資金數目不大，也僅惠及極少數動漫企業。國家層面的扶持政策，采取的是扶優扶強的策略，地方動漫企業要獲得先機和比較優勢必須有相應的地方配套措施。以杭州為例，從2010年起，杭州市每年都拿出7000萬元專項資金，用于動漫游戲產業重點項目扶持、優秀產品獎勵以及貼息優惠。此外，杭州下屬各區也從財政資金中拿出一定份額支持動漫，如杭州高新區自2008年始就出臺相關政府文件。 其次，政府扶持方式多樣。地方性的扶持手段通常更具創新，表現為優越的動漫人才引進機制、地稅減免、貼息貸款以及極具吸引力的土地政策等。如北京的優秀創意人才優先進京、政府優先采購創意產品、企業申請專利政府買單等制度；杭州對急需引進的動漫游戲方面的人才準予購買經濟適用房并在其子女教育方面給予優先照顧；杭州市還對生產原創動漫產品向銀行借款的，政府按貸款利息的50％給予貼息；杭州市對經該市認定的動漫游戲企業，三年內需購地建工業廠房的，土地價格在現行基準地價基礎上下浮20％。地方層面的扶持措施能夠吸引更多社會資金、優秀動漫企業和動漫技術管理人才快速集聚，從而在全國性的產業競爭中取得先機。［3］ 三、吸收國內外的先進經驗，實施湖北動漫產業跨越式發展 （一）湖北動漫產業政府扶持中存在的問題 歷史表明，在新興產業興起并成長為主導產業的過程中，只有抓住產業更替機遇并給予政策扶持引導的國家才能在國際競爭中占據優勢地位。地方層面的扶持措施能夠吸引更多社會資金、優秀動漫企業和動漫技術管理人才快速集聚于本地區，形成區域性優勢，從而在全國性的產業競爭中取得先機，湖北省政府在動漫產業的引導時間和力度上存在一定的不足。 首先，湖北在產業引導的時間上晚于國內兄弟省市。目前湖北扶持動漫產業的主要依據為：《湖北省政府辦公廳轉發省文化廳等部門關于推動我省動漫產業發展意見的通知》（鄂政辦發［2009］86號），《湖北省扶持動漫產業發展專項資金管理辦法（試行）》（湖北省財政廳、文化廳2010年5月印發）。盡管湖北提出發展動漫產業的政府文件可以追溯到2006年甚至更早，但湖北省政府出臺政策利用財政引導支持動漫產業發展則始于2009年左右，遠遠落后于杭州、北京、廣州等地。浙江杭州早在2005年就制定地方文件支持動漫產業發展，即《關于鼓勵和扶持動漫游戲產業發展的若干意見（試行）》（杭政辦〔2005〕18號）。先行對動漫產業實施財政支持引導的地方有利于快速形成產業上先發優勢，搶占產業制高點，湖北對動漫產業的扶持在起步上就已經落后于浙粵京等地區。 其次，湖北在對動漫產業支持的力度、廣度也需要加強。中國動漫產業是幼稚發展中的產業，政府的大力支持對動漫產業的發展至關重要。然而，湖北省給予動漫產業支持遠不及兄弟省市，主要表現為支持的方式有限，支持的力度不大。目前，湖北扶持動漫產業主要體現在優惠部分地方稅和給予部分專項資金補貼。相形之下，杭州、北京等地對動漫產業的支持則更為有效。如北京針對文化創意人才規定可優先落戶，杭州對急需引進的動漫游戲方面的人才準予購買經濟適用房并在其子女教育方面給予優先照顧；杭州市還對生產原創動漫產品向銀行借款的，政府按貸款利息的50％給予貼息；杭州市對經該市認定的動漫游戲企業，三年內需購地建工業廠房的，土地價格在現行基準地價基礎上下浮20％。 （二）完善湖北動漫政府扶持的相關建議 第一，加強對省內動漫產業稅收扶持。湖北省給予動漫企業的稅收扶持主要有：動漫企業境外提供勞務所得的境外收入不征營業稅、源于境外的應稅所得已交稅額準予抵免，以及酌情減免征房產稅和城鎮土地使用稅、進一步擴大營業稅免征范圍、進一步擴大企業所得稅的減免征優惠力度等。調研顯示，現有大多數動漫企業多屬于初創期的成長型企業，鮮有境外業務，而關于酌情減免動漫企業房產稅和城鎮土地使用稅則屬于任意性規定且并沒有出臺相應細則，這導致湖北大多動漫企業實際享受的僅是因具備鄂政辦發［2009］86號文中的小型微利動漫企業身份而減少征納企業所得稅的好處，但因小型企業的利潤幾乎可以忽略，故湖北現有的地方性稅收優惠效果十分有限。［4］對此，未來湖北省有關部門應加大對省內動漫產業稅收扶持的力度與廣度。從稅收扶持面上講，不僅應當對大中型動漫企業實施稅收優惠，更應當考慮對小型動漫企業進行扶持；從優惠的稅種上來說，應在國家稅法允許的范圍內，削減向動漫企業及其從業人員征收的所有地方稅；從稅收優惠的幅度上看，應進一步加大優惠力度，直至免于向動漫企業征收部分稅種。#p#分頁標題#e# 第二，加大對省內動漫產業的專項資金扶持。根據鄂政辦發［2009］86號文件規定，從2010年起連續3年，湖北省財政每年安排2000萬元，作為專項資金用于湖北省優秀原創動漫產品創作、研發、制作、播出、出版等方面的補助、貼息、獎勵；在技術扶持上，從2010年起連續3年，湖北省發改委每年安排1000萬元，支持動漫產業公共技術和信息服務平臺的建設。從概率上看，湖北動漫企業獲得的省專項資金的幾率要高于獲得國家專項，但地方性專項資金不僅數額較小而且使用效率極其低下，多數動漫企業并未能切實受益。如受到地方性專項資金支持的武漢動漫公共技術和信息服務平臺，因其較低的服務質量和較高的服務費用幾乎很少有動漫企業真正使用過。［4］對此，未來湖北省有關部門應進一步加大對省內動漫企業專項資金投入使用的規模和效率。從資金面上而言，省財政應倍增專項資金的投放量；從資金使用程序上看，應簡化申請程序，使動漫企業盡快感受到政府的支持；從資金使用效率上看，應引入監督競爭透明機制，保證財政資金用到實處。 第三，加大對省內動漫產業投融資鼓勵引導。動漫產業是知識和資金密集型的重要產業，充足的資金是所有動漫企業持續發展的基礎和保障。融資難已經成為制約湖北動漫企業發展的瓶頸。通過對武漢洪山CBI動漫基地企業調研發現，當前湖北多數動漫企業具有融資需求大，需求周期長的客觀需要，但實踐中動漫企業尤其是中小企業融資渠道單一，且融資成功率極低。因此，必須建立有效的適合動漫產業的投融資機制，在此過程中離不開政府的引導。未來湖北省有關部門應打造適當的投融資體系幫助省內動漫企業解決融資難的發展瓶頸，應當從以下方面入手：成立由政府主導的動漫企業投資基金，政府應當利用財政資金引導組建由其控制的動漫產業投資基金，直接投資動漫；成立由政府主導的動漫企業融資擔?；穑源蛳y行顧慮，促使銀行順利放貸；放寬對動漫企業上市融資的限制，促使更多的動漫企業在主板市場、中小板、創業市場實現上市融資。
