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作者：陳嘯 儲常連 呂靜 單位：合肥學院 安徽省教育廳 淮北師范大學教育學院
當前，我國高等教育已進入了大眾化發展階段，這就使高等教育的分類管理成為現實需要．《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》對加快建立高校分類體系提出具體要求，即要求對高等教育實行分類管理，促進各高校在不同層次、不同領域辦出特色．因此，積極開展高等教育的分類研究，科學構建適合我國國情的高等教育體系，進而指導高校科學定位、提高質量、辦出特色，不僅成為迫切需要解決的問題，也是落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》的一個重要舉措．
1分類及高等教育分類的涵義和目的
1．1分類的涵義
社會學創始人之一涂爾干和莫斯認為，“所謂分類，是指人們把事物、事件以及有關世界的事實劃分成類和種，使之各有歸屬，并確定它們的包含關系或排斥關系的過程”［1］．由此看出“分類”的內涵:是以事物、事件和事實為分類對象;重在確定三者之間的包含關系或排斥關系;其目的是通過科學歸類，從而更好地認識、理解和把握其本質;同時，分類隨著社會的發展而變化，是一個動態發展、不斷完善的過程．涂爾干和莫斯還從理論和實踐兩個不同層面提出了“符號分類”和“技術分類”的不同概念:“符號分類”是一種邏輯分類(概念分類)，它受人們價值觀的制約和影響，它反映了人們對分類的對象，即事物、事件、事實的認識水平與價值期望，是從理論層面的劃分;“技術分類”是一種“操作分類”，是從實踐層面的劃分，它使分類能最大限度地減少人們受不同價值觀制約和影響所帶來的干擾，并且能夠建立起可以實際操作的分類指標體系，從而可以較直觀地反映出人們對事物、事件、事實的把握程度．因此，前者是人們通過對分類對象賦予一定的概念名稱，主觀上對事物、事件、事實結構緩慢分化加以區分，從而使人們更好地界定事物彼此之間的不同性質;后者是根據“符號分類”提供的分類模式或分類框架，建立相應的分類標準及指標體系，從而實現對事物的更加精確和科學地管理．［2］從涂爾干和莫斯關于“分類”的界定可以看出:從分類的層面看，分類可劃分為概念分類和操作分類;從分類的向度看，分類可分為橫向分類和縱向分層;同時，伴隨社會發展和人們認識深化，分類也是一個漸進發展的過程．［2］
1．2高等教育分類的涵義及目的
如上所述，“高等教育分類”是指人們為了更好地認識、研究和引導高等教育發展而將高等教育系統劃分成不同的類型和層次，從而確定高等教育系統中各子系統及各要素之間的相互關系(種屬關系、并列關系、層次關系)的過程．［2］科學的高等教育分類應把握好以下五個方面．第一，高等教育分類的目的是為了更好地認識、研究和引導高等教育發展，其可以作為一個工具幫助普通民眾(包括學生及其家長)選擇合適的高校;幫助有關學者、專家對高等教育的某個問題進行更加深入地分析;幫助決策者來選擇和設計高等教育改革發展的政策方案及評估高等教育政策效應;等等．第二，高等教育分類的對象是一個完整的系統，即高等教育自身及其實施機構———高等學校，如果越過高等教育而直接對高等學校進行分類，就很可能出現隨意性，導致高校不能準確定位，從而影響高校的有序發展．第三，高等教育分類的原則要兼顧整個國民教育的銜接和互通，即將高等教育作為一個統一的開放系統，不僅包括高等教育與中等教育之間、本科高等教育與高等職業教育之間相互溝通和銜接關系的設計，也包括高等教育服務于學習型社會需要，滿足各類不同繼續教育需求的分工，等等．第四，高等教育分類的任務是界定高等教育及其實施機構———高等學校各要素之間的相互關系，進行橫向分類和縱向分層;提出分類標準和分類指標體系．第五，高等教育分類是一個不斷修繕和優化的過程，從而使其以更加科學的結構最大限度地發揮自己的功能．［2］與此相應，高等教育分類的外延也可以從兩個維度去劃分;從分類的層面看，可分為高等教育邏輯分類和高等教育操作分類;從分類的向度看，可分為高等教育橫向分類和高等教育縱向分層．［2］
回顧我國高等教育的歷史不難發現，新中國建立后，中央政府所制定的一系列高等教育政策無不體現了分類辦學的指導思想，極大地促進了我國大陸地區高等教育的迅速發展．隨著高等教育管理體制改革的深入和高等教育大眾化的推進，我國高等教育分類經歷了從政府主導向民間、社會積極參與的發展歷程，期間所進行的分類也主要是高等學校分類．
2．1新中國成立前高等教育的分類
19世紀60年代初，中國創辦的洋務學堂是中國近代最早一批高等?？茖W校．與西方高等教育迥然不同的是，它們是受西學東漸的影響而產生與發展起來的．西學東漸并不是簡單的文化傳輸過程，而是兩種異質、異域文化沖突和融合的過程．［3］中國近代興辦的新式教育是為了“師夷長技以制夷”．因此，所辦的學堂也大都從實用出發，大致可分為三類:第一類是方言學堂，如京師同文館、上海與廣州的廣方言館、湖北自強學堂等;第二類是技術學堂，如福建船政學堂、上海機器學堂等;第三類是軍事學堂，如天津和廣東的水師學堂、江南水師學堂，天津、湖北武備學堂，廣東陸師學堂與江南陸師學堂．［4］19世紀90年代后期創辦的天津中西學堂的頭等學堂和上海南洋公學的上院已具有中國近代最早新式大學的雛形．到了1898年，京師大學堂則是中國近代綜合性大學的開端．從第一所洋務學堂———京師同文館的創辦到京師大學堂的建立，是中國近代高等教育由萌芽走向成熟的一個發展過程，直到20世紀初頒行了我國第一個學制即“壬寅•癸卯學制”，才使中國近代高等教育從制度體系上得到確立．［5］到1949年中華人民共和國成立前夕，國民黨統治區有高等學校205所(臺灣省未計入分布)．此時的高等學校大致可作如下分類．橫向上主要從科類結構、管理權限、地域分布三個方面進行分類．第一類按科類結構分為綜合大學與單科性大學;第二類按管理權限分為公立大學與私立大學，公立包括國民黨政府國立和省、市辦的高校，私立主要是教會和個人興辦的高校;第三類按地域分布分類，205所高校共分布于6個區域，其中118所在沿海地區，87所在內陸地區．縱向上按辦學層次分為本科教育、?？平逃?、研究生教育．其中本科所占比例較大，研究生比例較少．舊中國高等教育的規模較小，分類也比較簡單．#p#分頁標題#e#
2．2新中國成立初期高等教育的分類
新中國成立后，中國共產黨和人民政府對高等學校進行了接管和徹底改造．1951年1月，政務院頒布的《關于改革學制的決定》明文規定:“大學、專門學院和?？茖W校”都是實施高等教育的學校，“大學和專門學院得設研究部”培養研究生．此后，教育部陸續頒布了《?？茖W校暫行規程》、《高等學校暫行規程》、《高等學校研究生培養暫行辦法》等文件，對我國高等教育每個層次分別提出了相應的具體要求:通常以四年制(少數五年制)大學或學院教育為基準，稱為本科;不足四年(2～3年)稱為?？?超過四年(少數五年)稱研究生階段．研究生階段又分為碩士和博士兩個小層次．從1952年下半年開始以蘇聯的高等教育模式為榜樣，在全國范圍內進行了大規模的院系調整．調整堅持優先發展師范教育和為國家建設培養急需人才的方針和原則，重點發展專門學院，整頓和加強綜合大學．具體來說，院系調整橫向上由工業院系發展到其他院系的調整;從重點地區、重點院校的調整發展到對高等學校的全面調整，縱向上從學院的調整發展到對科系的調整;另外，從1955年開始到1957年結束，還對高校進行了一次區域分布調整，將沿海地區一些高校的全部和部分遷至內地，同時以某些內遷的專業為基礎，新建或擴建了一部分學校．［6］經歷兩次院校調整以后，高校收歸國有，實行政府辦學的單一體制．高等學校主要分為兩大類:一類是文理結合的綜合大學，直屬中央或地方領導;另一類是單科性學院，主要由中央主管業務部門和地方相關業務部門領導．這次調整初步改善了我國高校地區分布不合理的狀況，擴大了高等教育的總體規模，為國家培養了大批的專門人才．同時，也暴露出一些問題:首先是未能充分發揮綜合大學歷史積累形成的辦學優勢，忽視了大學多學科、綜合性的內在要求，特別是將某些重要的學科和系科調整出去后，使得本來實力雄厚、學科門類齊全的綜合大學變成了學科門類單一的大學和學院，削弱了學校的國際競爭力，也不利于培養具有綜合素質的人才;其次，對待私立學校采取了“一刀切”的辦法全部改為公有，事實上，“適當的保留不僅可以調動社會力量的辦學積極性，減輕國家負擔，也可以使高校各具特色，使學校類型更為多樣”［6］;第三是教育行政部門與行業主管部門條塊分割的多頭高等教育管理方式，不僅使管理成本高，資源重復設置造成浪費，也使高校之間的溝通受到限制，一些專業重復設置，等等;造成了長期以來高校的各自為政和封閉發展．
2．3“”結束恢復“高考”后高等教育的分類
1966年開始并且經歷長達十年之久的，使中國高等教育發展受到一定影響．1977年“”結束后恢復了高考，中國高等教育再次進入了快速發展時期．在這一階段，職工大學、函授大學、夜大學、廣播電視大學、高等教育自學考試機構和民辦高校也得到快速發展，使得高校的類型朝著多元化發展．這一過程一直持續到20世紀90年代中后期．1986年3月，國家教育行政主管部門以人才培養目標為標準明確把高校分為三種類型:一是除了培養本科生外，還要培養碩士生和博士生等高層次人才為主的學校，并逐步形成教育和科研中心;二是以本科教育為主，同時圍繞教學開展科研和學術活動的學校;三是足夠數量以教學為主的?？圃盒＃?］這是分類辦學思想的首次政策化表達．1986年12月國務院的《普通高等學校設置暫行條例》，對不同層次院校的設置基準進行了規定，把高等學校分成全日制大學、獨立設置的學院、高等專科學校和高等職業學校四大類．1992年以后，隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，高等教育體制改革也隨之進入新階段．1993年《中國教育改革和發展綱要》及其實施意見指出:“高等教育的發展，要堅持走內涵發展為主的道路，努力提高辦學效益．要區別不同地區、科類和學校，確定發展目標和重點．要制定高校分類標準和相應的政策措施，使各種類型的學校合理分工，在各自的層次上辦出特色．”［3］《中國教育改革和發展綱要》對高等教育分類有了明確的要求———制定分類標準和相應政策，高校實行特色辦學，同時，政府對高校分類辦學的引導由原來的直接管理向市場調控轉變．1995年，國家決定實施高校建設的“211工程”，1997年批準101所高校成為國家重點建設的大學．1998年，中央政府進一步決定設專項資金重點支持國內著名的重點大學，開始以“2+X”模式實施“985工程”．即把北京大學、清華大學建設成世界一流大學，同時重點支持一部分高校，使之成為高水平大學．［3］這是將高校分類辦學的指導思想滲透到高校建設的目標中，真正將分層辦學的思路納入高校發展的實踐中去．根據國家建設重點，確立全國重點高校這種分類方法雖然使某些高校得到國家的重點支持，滿足了國家在特定時期重點建設的需要，帶動了全國高等教育的發展，但在重點與非重點高校的人才培養模式、教學方法手段等方面并沒有提出明顯的差異性，其院校分工亦不十分明確;另一方面，重點與非重點之分也從某種程度上挫傷了非重點高校的辦學積極性，不利于高校之間的公平競爭，影響了教育資源的合理利用．
2．4大眾化高等教育時期的分類
2．4．1精英教育向大眾化高等教育過渡期1998年和2000年經歷兩次大規模的管理體制和布局結構調整，高校爭相向綜合型大學的方向發展:不論是文理綜合大學還是單科性大學都紛紛增設學科;兩所或兩所以上高校合并組建成新的綜合性或多科性大學;單科性大學由單科型向多科型發展;等等．特別是2000年以后，全國一大批師專、高專和其他類型的高等教育機構合并組建升格為新建本科學院，進一步改變了我國高等教育的類型結構，為我國的高等教育大眾化奠定了基礎．但這一時期眾多高等學校追求的仍然是單一化的發展目標，而人才市場需要的則是多層次多規格的專門人才，二者的矛盾，成為這一時期高等教育事業發展中突出的問題．［3］
2．4．2大眾化高等教育時期1999年擴招后，我國高校在校生規模急劇擴大．按照馬丁•特羅的“三階段論”，自2002年起，我國高等教育毛入學率突破15%，歷史性地跨入了大眾化發展階段．高等教育大眾化在外表現為高等教育規模的擴大;在內表現為高等教育系統結構的多元發展．這一時期，多樣化的高等教育和社會需求與單一化的發展目標的矛盾日益突出．2005年以來，應用型人才培養的新類型逐步提了出來．隨著教育改革的深入，國家開始重視高等教育的分類問題，在2010年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》中對加快建立高校分類體系提出要求:第一、指導高校合理定位，實行分類管理，促進各高校在不同層次、不同領域辦出特色，形成各自的辦學理念和風格，爭創一流;第二、優化學科專業結構，重點擴大應用型、復合型、技能型人才培養規模．這是中央政府首次明確提出應用型人才概念．概括來說，就是讓高校既能在學科專業建設方面苦練內功，又能面向現代化建設需求辦出特色．［4］#p#分頁標題#e#
3我國大陸地區高等教育分類的問題剖析
雖然每一個歷史時期的分類都適應了當時的高等教育發展，但隨著形勢發展，也逐漸暴露出明顯的不足．
3．1高等教育分類的主體單一在我國，只有官方做出的分類才最具權威性，政府成為當然的分類主體．雖然我國的民間組織、各種大學排行和學者們都提出了不同的分類理論和方法，但是因其力量薄弱，沒有權威性，影響力很弱．從我國占主導地位的幾種分類方式———按管理權限或隸屬關系劃分方式、按投資主體劃分方式、按學歷層次劃分方式等等可以看出，都帶有明顯的行政主導性色彩．當然，這種分類也有其合理的一面:能夠根據國家建設的需要，及時調整高校的設置，有助于資源的優化配置．但是同時也存在一些問題:首先，高等學校的分類不是自發的，忽視了高等教育系統發展的內在規律;其次，以政府為主導，忽視了市場需求，從而導致我國高等學校辦學模式單一，許多院校辦學定位趨同;等等．
3．2高等教育分類的對象片面目前我國高等教育分類的對象主要是普通高等院校，忽略了其他科研院所、培訓服務承擔高等教育任務的機構．更重要的是，長期以來，我國都是越過高等教育分類直接對高等學校進行分類，這明顯違反了系統論的基本原則:忽視整體而只看局部，很難準確反映系統整體的性質和規律．高等教育分類的對象是高等教育的完整系統，這個系統至少應該包括高等教育及其實施機構———高等學校，如果沒有對高等教育進行分類就直接對高等學校進行分類，那么，后者的分類就可能出現隨意性，在分類框架及分類標準上也很難達成共識，導致高等學校定位的混亂．［5］
3．3高等教育分類的標準“重學輕術”在“重學輕術”思想的驅使下，我國一直偏重按照學術指標作為劃分高等教育機構類型的標準．比如按照學位等級、授予學位數量、科研水平、等等，并因此而作為教育資源調配的依據．因此，不論是否具備條件，幾乎所有學校都在追求向高層次發展，大學希望成為學術性研究型大學，學院希望升格為大學，等等．這種思想導致高等教育分類重縱向分層，輕橫向分類，這在客觀上使分層的意義得到了強化，并成為政府、高校、公眾價值判斷的依據;這也使得高校將辦學精力集中在提高學校的學術水平和追求提高辦學層次上，而沒有考慮社會對人才的多元需求，不僅難以形成高校自身的辦學特色，也難以有效的滿足社會需求．
3．4高等教育分類的功能狹窄我國高等教育分類的功能還有待于進一步豐富．對于政府而言，最初對高等學校的分類是一種純粹的規劃手段，它所設定的功能有兩個:其一是為了對有限資源進行高效地配置;其二是給國家產業結構調整提供知識和人力儲備．這在一定時期發揮了積極作用，但也使得高等教育分類的其他功能被削弱．高等教育分類應該包含多元的價值取向，分類的功能除了對高校的發展起導向、激勵和影響資源配置等方面的作用外，還應該為高等教育界和所有關心高等教育的人們提供精確、明晰的信息;［7］更為重要的是，分類應適應高等教育大眾化的需求、有助于形成多元質量標準，其根本目的是提高高等教育質量．
3．5高等教育系統協調模式單調美國伯頓•克拉克教授認為，高等教育系統的協調模式大致可分為三種:國家協調體制、市場協調體制和學術協調體制．［8］從這個意義上說，我國的高等學校協調模式主要采取國家協調模式．這種模式在一定時期發揮了積極作用，比如集中力量辦了一批高水平高質量的大學．但其對高等教育分類也產生了一些不利的影響，主要體現在:第一，國家協調模式中最重要的協調方式是行政管理，政府直接干預高校的運行過程，不利于高等學校的獨立健康發展;第二，公立高校占統治地位，近幾年雖然出現了各種新的辦學形式，但大都處于探索階段，有待于高等教育機制和大眾的接納，缺乏與公立高校競爭的平等機會，還沒有形成一個平等的競爭環境;第三，在國家協調模式下，以學術研究為主導的資源配置也主要向少數高層次大學傾斜，不僅挫傷了其他高校的辦學積極性，更主要的是引導所有高校都不斷盲目攀高，辦學的趨同化傾向難以有效克服，等等．
4解決我國高等教育分類問題的對策
高等教育分類涉及政府、高校、社會等多方利益主體．科學的高等教育分類如同科學構建高等教育系統的“骨架”，對于高等教育系統的平衡發展具有基礎性的作用．筆者從高等教育分類的主體、對象、標準、功能、協調機制五個層面闡述如何解決我國高等教育分類中存在的問題．
4．1依法確立多元、平等的分類主體第一，分類不應作為純粹的官方行為而存在，應該充分重視學者和民間組織的理論研究，并結合我國國情，對高等教育系統進行更為科學的分類．分類重點應體現出高等教育內外部關系規律并且兼顧國家的建設需要．第二，高等學校既是高等教育分類的對象，又是高等教育分類的價值主體，［9］高等教育管理部門應依法賦予高等學校辦學自主權．1998年我國出臺的《高等教育法》第32～38條明確了高等學校7項辦學自主權(招生、學科專業設置、教學、科研開發和社會服務、國際交流合作、機構設置和人事、財產管理和使用)．高校依法行使這些辦學自主權，而政府依法對高校進行宏觀管理．只有這樣，才能確保高等學?？茖W地選擇和把握自身的類型，辦出自己的特色．第三，建立與高等教育相應的競爭機制，打破傳統的“大鍋飯”體制，增強高校辦學活力和競爭力．另外，在賦權的同時還應建立相應的監督機制，以規范高校行使權利．
4．2深刻認識雙重分類對象的邏輯內涵高等教育分類的對象應從高校系統層面拓展為高等教育系統層面．科學合理的高等教育分類模式和框架應該遵循如下邏輯結構:高等教育類型分類—高等教育層次分類—高等學校類型分類—高等學校層次分類．即在橫向分類的前提下，做到橫向分類與縱向分層兩個維度的相互結合．［2］橫向上，依據高等教育的人才培養類型，將高等教育分為學術性高等教育和應用性高等教育;將高等學校分為學術型、應用型兩種類型．［5］其中，一類是少量的學術型大學，提供高質量的本科教育和研究生教育，滿足社會對高層次基礎研究人才和研究成果的需要;另一類是大量的應用型的大學或學院，兼顧教學和科研兩大功能的合理發揮，選擇多樣化的發展戰略．它的研究生教育是專業學位教育，本科教育則契合了社會對各種應用型高級人才的需要，培養有一定理論基礎的應用型高級專門人才．在應用型大學里，還有一類特殊的高職院校，主要面向地方，為區域社會經濟發展服務，培養生產、管理、服務第一線的技能型人才．縱向分層體現在辦學層次(專科教育、本科教育、研究生教育)上的貫通，通過一定方式(如考試、考查等)，學生完成低層次的教育之后可以繼續深造，接受高一層次的教育．每所高等學校都可以根據自己的主客觀條件在類和型組成的結構中找到自己所在的“點”，從而在各自的層次和類型中辦出特色，爭創一流．［9］此外，高等教育系統內各高校都有其存在的合理性，他們并非是完全獨立的，猶如生物系統中的生物鏈，相互依賴、補充和轉化．在對高等教育系統進行分類的同時還應有效破除高等學校之間的壁壘，實現各類型、各層次高等教育機構之間的互相銜接和溝通．只有實現了這種溝通與銜接，不同類型和層次的高等學校才會按各自的功能和使命有側重地發展，而不是盲目攀比，爭相模仿，從而促進教育資源的合理配置及各類型高等學校的可持續發展．［6］#p#分頁標題#e#
4．3堅持體現選擇性與互動性并存的多元分類標準對高等教育進行分類，分類指標體系的確立是關鍵問題，高等教育分類的指標體系包括分類維度的選取和具體指標的設計．分類指標體系的設計是高校分類研究中最重要、最困難的環節，也是一個最重要的方法論問題．筆者認為建立科學的分類體系應做到兩點．第一，采用多元的高等教育分類標準．高等教育系統具有多樣性，高等教育分類應重視滿足社會多元化需求的發展，從多個維度對高等教育分類．一個分類體系中有著多維的不同分類標準，這些不同的維度就可以統和在一起，更為全面地反映出高等學校的類型特征，使人們對每一類型乃至每一具體的高校的特色有更清晰的全面認識，保證高等學校的多樣化發展．第二，高等教育分類指標體系應體現選擇性和互動性．這個觀點借鑒于2005年版卡內基高校分類體系所嘗試建立的一個針對高等學校與社會(當地、州、國家、全球)的結合程度的分類．其最大的創新之處是該分類并不囊括全部高校，而由高校自主選擇是否參與，實行高校自愿參加的辦法，由高校填寫統一的自述報告，一個全國性的評審委員會負責審查這些報告．因此，高等教育分類體系同時也相應的分為綜合性分類體系和選擇性分類體系兩個部分．［10］
4．4重視發揮高等教育分類的多重功能高等教育分類的功能已經由個體的認識工具發展為群體的認識、統計、分析和管理工具，分類的應用已經由政策的制定者擴大為從事高等教育研究的學者、專家、高校管理者和社會大眾、等等．分類的功能有效期也從臨時性演變為階段性，甚至長期性．因此，在對高等教育進行分類時，不僅應重視其可以配置資源和提供人力儲備的功能，還應該充實發揮如下的功能:其一，作為一種有效的交流工具，為研究者提供富有啟發性的觀念和材料;其二，為教育主管部門提供決策的參考依據;其三，為高等教育的消費者提供準確可靠的信息;其四，為各類高等學校提供參照體系．［6］
4．5綜合運用多種協調模式，促進不同類型高等教育又好又快發展伴隨著高等教育“大眾化”和“普及化”，高等教育分類已經由單一的政府需求，擴展到社會和大眾等多個價值主體的利益需求．高校的類型、層次和地位已經逐步演變為由國家法規、政策和學術市場競爭共同決定．具體而言，一方面我國應建立圍繞學術市場進行競爭的機制;另一方面，國家應強化通過政策、法規等手段對高等學校進行宏觀上的分類引導，而放棄對學校內部事務的直接干預，進而促進高等教育系統的分化和高校之間的合理分工．［11］