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隨著海峽兩岸經濟合作框架協議（ECFA）于2010年9月12日的實施，兩岸關系步入了一個新的歷史時期，臺灣地區與祖國大陸之間的經濟交流與合作日益頻繁密切，臺灣居民來大陸就業呈現發展態勢，涉足大陸地區經濟、文化等各個領域，對大陸地區特別是沿海發達省市的勞動力市場產生了較大的影響．與臺灣人才“登陸熱”現象不相適應的是，大陸地區關于臺灣居民在內地就業的法律制度還存在一些不足與缺陷，需要我們加以發展和完善． 1大陸有關臺灣居民在內地就業法律制度之現狀 臺灣居民在大陸就業是指臺灣居民依法應聘受雇于大陸各種用人單位從事一定社會勞動并取得勞動報酬或經營收入的行為[1]71．隨著海峽兩岸人民之間往來的頻繁，臺灣新一代的年輕民眾對大陸的認識逐漸加深，越來越多的臺灣居民愿意來大陸就業．早在2001年9月，15萬臺灣求職者中有2.02萬人希望就業地點在大陸，占求職者比重的13.5%[2]．涉臺勞動關系不同于一般的勞動關系，具有如下特征． 第一，平等性． 我國《憲法》規定：“臺灣是中華人民共和國的神圣領土的一部分．”臺灣是中國領土不可分割的一部分，臺灣同胞同屬中國人．因此，臺灣居民在大陸就業應遵守祖國大陸的法律，依法享有權利并承擔義務．在處理涉臺勞動法律關系時，應力求公平公正．正如有的學者所指出的，兩岸當事人的民事法律地位和訴訟權利義務一律平等，不僅在實體上而且在程序上均應一視同仁[1]21．對此，2005年頒布的《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》第4條：“臺、港、澳人員在內地就業實行就業許可制度．經過許可并取得就業證的臺、港、澳人員在內地就業受法律保護．”第15條規定：“用人單位與聘雇的臺、港、澳人員之間發生勞動爭議，依照國家有關勞動爭議處理的規定處理．”這表明，現行立法要求發生涉臺勞動爭議時，根據我國有關勞動爭議的規定處理，對臺灣居民給予了同等的法律保護． 第二，特殊性． 臺灣居民在內地就業由于主體的涉臺因素，具有一定的特殊性．這類涉臺法律事務，絕不是國際法意義上的國家間的法律事務，而是中國國內特殊的法律事務．但它也區別于完全發生在大陸其它省、自治區、直轄市直至香港、澳門特別行政區及相互間的法律事務[1]6．首先，涉臺勞動關系受兩岸關系形勢的影響和制約．臺灣同胞與大陸同胞本同屬中華民族，血濃于水．雖然由于歷史的原因，兩岸曾出現過對抗甚至隔絕的態勢，但自1986年10月15日臺灣當局宣布開放兩岸人員往來起，兩岸同胞近38年的隔絕狀態被打破．近年來，兩岸關系的進一步緩和，為臺灣居民到大陸就業提供了更加便利的條件，大陸相關的法律規范也逐漸完善．從1994年2月21日頒布的《臺灣和香港、澳門居民在內地就業管理規定》到2005年10月1日起施行的《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》，以及各地方相繼出臺的有關涉臺勞動立法，內容得到了不斷的修改和完善．當發生涉臺勞動爭議時，由于關系到判決的送達與執行等方面，其爭議處理的程序及效果也因兩岸關系形勢尤其是政治狀況的不同和相互配合、協助意愿的高低大受影響[1]11．其次，這種特殊性還表現在對臺灣居民實行就業許可制度．臺灣居民在內地就業需由用人單位為其辦理就業證；用人單位變更的需重新辦理；勞動合同的終止需辦理注銷手續．用人單位若未辦理上述相關手續的將受到勞動保障行政管理部門的行政處罰． 針對臺灣居民來大陸就業的敏感性，祖國大陸適時制定了相關的法律規范加以調整．相關立法主要集中規定以下幾個方面的內容． 首先，臺灣居民在大陸就業須具備的條件．現行規定對臺灣居民作了幾項基本性的要求，如年齡范圍（18至60周歲），身體健康，有效證件及從事國家規定特殊工種職業資格證明等，而不再要求其“具有從事本專業實際工作經歷”．這意味著沒有就業經歷的臺灣青年從大陸高校畢業后可直接在大陸就業，其他臺灣居民只要符合用人單位的要求，也可以同內地居民一樣平等就業． 其次，臺灣居民在大陸就業的崗位選擇．雖然舊的規定要求“聘雇的臺灣居民從事的崗位是用人單位有特殊需要，且大陸暫缺適當人選”，但現行法律將此內容刪除，僅原則性規定了“用人單位聘雇或接受被派遣臺、港、澳人員，應當遵守國家的法律、法規”．新的立法擴大了臺灣居民在大陸的就業空間，使其有了更多的崗位選擇．當然，對于從事國家規定的職業（技術工作）的，應當按照國家有關規定，具有相應資格證明． 再次，就業證管理辦法．由于臺灣居民在大陸就業實行就業許可制度，其就業證的辦理與更換等也是立法需要規制的內容．現行法律規定由用人單位為臺灣居民辦理申請、變更及注銷就業證手續；若用人單位未履行上述義務，勞動保障部門有權責令其改正，甚至可以給予罰款． 2大陸有關臺灣居民在內地就業制度存在的問題及其原因分析 有關臺灣居民在大陸就業的立法，保障了臺灣來大陸就業的勞動者的合法權益，有效地促進了海峽兩岸人才的雙向流動，促進了兩岸的和平與發展，其制度價值不言自明．目前大陸的相關立法，存在以下問題，有待改進． 2.1有關臺灣居民在內地就業制度存在的問題 2.1.1相關立法數量較少 涉臺立法包括中央涉臺立法和地方涉臺立法．中央涉臺立法是由中央國家機關包括全國人大及其常委會、國務院、國務院有關部門針對臺灣事務制定或通過的法律規范，主要指涉臺法律、行政法規、部門規章的制定．地方涉臺立法是指省、自治區、直轄市，省、自治區、直轄市人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市及國務院批準的較大的市的人大及其常委會，省、自治區、直轄市和較大的市人民政府所通過的或制定的涉及臺灣事務的法律法規，主要是涉臺地方性法規、地方性政府規章[3]．#p#分頁標題#e# 目前，國家層面涉及臺灣居民在大陸就業方面的立法僅有勞動和社會保障部2005年頒布的《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》一部部門規章．其數量少，位階也不高．這與整個涉臺立法的滯后現狀一致，并不是臺灣居民就業方面立法單方面存在的問題①．同樣地，地方有關涉臺就業方面的法律規范也存在數量少的問題．以福建省為例，雖然制定了《福建省臺灣同胞投資企業登記管理辦法》（1990年7月3日施行）、《福建省臺灣船舶停泊點管理辦法》（1994年7月19日施行）等多項專項涉臺地方性法規，號稱是全國涉臺立法起步最早、立法數量最多的省份，但相關規定很少有涉及到保護在閩的臺灣居民勞動就業方面的內容，僅有新的《臺灣居民在福州申辦個體工商戶登記管理的若干意見(試行)》略具有創新性．而其他地區多以工作指導意見來規范涉臺就業法律關系，并未以正式的立法對此類問題做出具體的規制，如《廣東省勞動和社會保障廳貫徹執行〈臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定〉的通知》．可見，無論是中央層面還是地方層面，關于臺灣居民在大陸就業方面的立法存在數量少的問題． 相較之下，關于臺胞到大陸投資方面的立法走在所有涉臺立法的前列．從1988年國務院《關于鼓勵臺灣同胞投資的規定》到1994年的《臺灣同胞投資保護法》，再到1999年的《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法實施細則》，它們逐漸為臺灣同胞在大陸投資奠定了堅實的法律基礎．與此同時，福建、四川、湖北、廣東等三十多個省、市、自治區等出臺了實施《臺灣同胞投資保護法》的具體辦法，內容涵蓋了保護臺商利益的各個方面，值得涉臺就業立法的研究和借鑒． 2.1.2相關立法內容不完備 大陸有關臺灣居民在內地就業的立法數量較少，這決定了其在內容上必然存在一定的缺失與不足． 第一、臺灣居民來大陸就業的條件規定不明確．2005年《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》第6條規定：“用人單位擬聘雇或者接受被派遣的臺、港、澳人員，應具備下列條件，（一）年齡18至60周歲（直接參與經營的投資者和內地急需的專業技術人員可超過60周歲）．”此處“內地急需的專業技術人員”的認定標準是什么？《規定》未作具體說明，也無相關實施辦法對此作出補充說明．因此，在實踐中很難對此進行認定和操作，不利于用人單位的具體掌握． 第二、保護范圍不全面．《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》第4條規定：“經過許可并取得就業證的臺、港、澳人員在內地就業受法律保護．”根據該條，未取得就業證的臺灣居民在內地就業是否受法律保護？對于受雇于用人單位的臺灣勞動者，立法將辦理就業證規定為用人單位的一方義務，實踐中出現的未辦理就業證情形多由于企業企圖逃避義務及疏于辦理等原因．雖然企業的該行為將由行政機關責令改正或被處以罰款，但將其建立的勞動關系視為不合法并不予保護的后果對臺灣勞動者十分不利．同時，該《規定》第3條，即“在內地就業的臺、港、澳人員，是指（二）在內地從事個體經營的香港、澳門人員．”未將臺灣居民在內地從事個體經營行為納入法律的保護范圍． 第三、企業合同解釋責任的缺失．臺灣居民雖與內地血脈相承，但由于各地特有的文化背景及生活習慣，其對大陸地區相關法律，特別是有關勞動保護方面的法律不太熟悉，也不太能理解．然而，目前并沒有相關立法明確規定用人單位對于涉臺勞動合同的特殊解釋責任，很有可能出現因為某一特定詞語含義及表達方式的不同引起勞資雙方對勞動合同條款解釋不同的爭議，這直接影響了臺灣居民維護自身合法權益的效果． 第四、勞動者責任的缺失．《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》規定了用人單位的法律責任，如“用人單位聘雇或者接受被派遣臺、港、澳人員，未為其辦理就業證或備案手續的，由勞動行政部門責令其限期改正，并可以處以1000元罰款”等．但規定未提及對在內地就業的臺灣居民違法就業的相關規制內容．若出現臺灣勞動者虛開健康證明，偽造相關國家職業資格證明等，將損害用人單位的合法權益，因此也有必要明確加以規制． 2.1.3地方立法的創新性不足 已有的地方涉臺勞動保護立法不僅存在數量少的問題，而且還存在創新性不足的根本性缺陷．地方涉臺就業立法多以執行性為內容，是對中央已有規定的實施性規定．由于涉臺立法具有高度的政治敏感性和許多不確定的因素，出于對立法成本的考慮和政治風險的顧忌，地方對創新性的涉臺專項立法普遍缺乏動力[3]．各地方相關立法及相關政策均是處于實施層面的規定，僅有2006年5月福州市的《臺灣居民在福州申辦個體工商戶登記管理的若干意見（試行）》尚具有創新性，其在《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》未對臺灣居民在大陸從事個體經營做出相關立法規定情形下，率先對此做出相應規定． 2.2大陸有關臺灣居民在內地就業制度存在問題的原因分析 2.2.1涉臺問題的敏感性 正如前文所述，兩岸關系經歷了從隔絕到緩和的發展過程，但目前兩岸關系總體仍未定型，交往中始終存在著政治斗爭．因此兩岸在商談事務性問題時總是盡力回避敏感政治問題，例如避免討論臺灣地區“司法管轄權”或“法律管轄權”這類問題，而是通過?；鶗c海協會、兩岸民間團體等協商機制來解決兩岸交往中的問題．因此，關于臺灣居民在內地就業的法律制度發展也因涉臺問題總體的敏感性而步伐緩慢． 2.2.2涉臺立法不受重視 大陸人口基數大，勞動力供過于求，對外來就業人員持可有可無的態度，不像引進臺資那么心切，致使大陸對臺就業人員的立法更多的是出于政治上的考量，僅是作出的一個姿態而已，難免存在不全面、不規范的問題．一部法律、法規、辦法得以出臺，主要是體現各級立法機關意愿和社會的熱點問題，大陸正在實行城鎮化，需要更多的就業崗位，臺灣居民來大陸就業，或許并不是立法機關鼓勵和引導的方向，因此，出臺的相關法律、法規層次不高，約束力不強．#p#分頁標題#e# 2.2.3社會關注度不夠 一方面，臺灣來大陸就業人員人數不多，其數量相對大陸人口微不足道，其權益是否能夠得到保護，對大陸的就業秩序和就業環境影響不大，也不會損害國際形象；另一方面，臺灣來大陸就業的人員一般文化程度較高，所就業的企業管理規范，各種福利、收入優于其他企業，發生勞動糾紛可能性?。C上所述，臺灣居民來大陸就業不為社會所關注，進而缺少社會的監督，這對中央及地方的盡快立法缺少一定的推動力． 3完善大陸有關涉臺就業法律制度的建議 3.1對臺灣居民來大陸的就業條件做出補充性解釋 針對《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》未對“內地急需的專業技術人員”作出具體規定的問題，各地方立法可以根據該地區的勞動力市場及各產業的實際狀況，制定出不同的認定標準．這一方面有助于吸引更多專業化的臺灣人才應聘到內地急需的各技術性崗位，為內地的經濟發展作出更大的貢獻；另一方面也是臺灣人才與內地崗位的一個互選過程．各類內地急需的專業技術崗位因其市場需要的原因往往報酬比一般的崗位要高，各地可以鼓勵有專業技能的臺灣人才在眾多崗位中選擇最適合自己發展的崗位就業，實現勞資雙方的共贏．此外，可適當放寬臺灣勞動者的年齡限制，可以將來內地就業的臺灣居民年齡范圍有條件地擴大或是作出補充規定，降低文藝、體育等特種公益性質的勞動者的就業年齡，與《勞動法》的規定一致． 3.2擴大就業范圍 《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》規定，“在大陸就業的臺灣居民若從事國家規定的職業（技術工種）的，應當按照國家有關規定，具有相應的資格證明．”隨著兩岸交流交往的增加，大陸向臺灣居民開放了多種專業技術人員資格考試項目，如注冊建筑師、經濟師、會計師、拍賣師、執業藥師等等，這類國家職業資格證書對于規范在內地就業的臺灣居民具有重要的意義．但是，目前仍然有很多領域沒有對臺灣居民開放，特別是在教育文化領域還有很多的限制．因此，可以適當允許臺灣居民從事部分教育文化領域的工作，比如，某些學科的教師從業資格、某些領域的廣播電視節目等[4]．此外，兩岸可以簽訂職業資格證書的互認協議．效仿廣東省和香港地區于2011年研究推行的“一試三證”的兩地互認合作，香港居民只需通過一次考試，就可得到內地、香港乃至國際認可，這可以作為大陸某些地方與臺灣地區簽署類似協議的參考． 3.3進一步明確合同解釋和法律責任的規定 如前所述，目前立法關于用人單位對涉臺合同解釋和臺灣居民違法就業的法律責任未作具體規定，這方面的立法缺失不利于保護合法的臺灣勞動者，也不利于內地勞動力市場的穩定和諧．因此，立法應作出相關補充，規定要求用人單位在對待涉臺勞動合同時必須作出特殊處理，向勞動者作出具體詳細的說明與告知，避免因海峽兩岸用語涵義理解的不同而引起誤解．針對勞動者開具虛假健康證明等行為，明確由勞動行政部門處以罰款或限制其在內地就業等其他法律責任． 考慮到兩岸關系的復雜性以及臺灣居民來大陸就業尚處于發展當中的態勢，涉臺就業立法應著重發揮地方的先行先試優勢．第一，地方性立法具有靈活性和針對性的特點．臺灣居民來內地是一個局部較熱的區域性問題，他們往往選擇經濟較發達或地理位置較便利的大陸地區，像新疆、西藏這樣自身人口稀少、勞動資源少的地方，臺灣勞動者數量甚少．因此，尚無必要制定全國性的立法規制這種不具有普遍性的問題．相形之下，地方應積極努力探索并大膽創新，去解決這些新事物、新問題，而且地方立法的制定或修改程序相對簡單，所需時間較短，可以相機而動[5]．第二，地方立法是對未來中央立法的探索．地方立法可以為中央涉臺立法提供探索經驗，如關于臺灣同胞投資的立法問題，就是先有地方性立法而后再由中央立法的①． 4結語 臺灣居民來大陸就業是兩岸關系和平發展的結果，同時又進一步促進了海峽兩岸的交流與合作．現階段，大陸地區相關涉臺立法尚不完善，未形成體系．我們應在分析現有涉臺立法不足的基礎上，鼓勵地方積極探索，發揮地方立法的優勢，逐步將相關法律法規予以完善和發展，以便臺灣居民在大陸就業更加便利的同時能更充分地受到法律的保護．
