社區管理體制范例

一、我國城市社區管理體制面臨的主要問題

在當前我國社區建設與管理過程中，民間社會組織所起到的作用越來越重要，這些組織往往有比較高的效率以及使用較低的成本，同時將社區中一些比較困難的用戶當成是對象，繼而能在一定程度上促進社會的公平，滿足社區居民多元化的生活需求，提升整個社區在組織方面的效率以及水平，可是就當前我國社會管理過程中的現狀來說，民間社會組織所能夠起到的作用非常有限，其主要的原因在與：首先，社區居民對民間組織沒有足夠的清晰認識，往往靠政府來包辦所有事務，其次就是社區居民對這些民間組織缺少足夠的信任。所以說，當前我國社區民間社會組織還沒有足夠的能力與機會參與到社區管理以及服務中來。

二、我國城市社區管理體制改革策略與走向

至于城市社區管理體制的改革，本質就是要對政府的公共服務以及社會管理的相應職能進行完善，主要的目的就是要使得政府在行政管理以及相應的政府自身管理的過程實現兩者的有效結合。就以上所面臨的問題，應當從以下幾個方面做出相應的改革。

（一）促進民間組織的良好快速發展

對于我國社區建設以及管理來說，民間組織是一個比較重要的主體，同時也當管理體系中的重要組成部分，所以說應當加大力度對其進行扶持。首先，應當轉變認識，意識到民間社會組織在整個社區管理與建設過程中的重要性，其次，要對其加大培育力度以及扶持的力度，制定相關的優惠政策提供相應的保障條件等等，鼓勵其參與到社區的建設與管理工作中來，再次，要加強對社區民間組織的管理與監督工作，引導這些組織能夠進一步良好健康的發展，探討社區民間組織的備案管理制度，進一步引導這些組織進行規范化的運作，引導組織的自律建設，加強組織活動的監督力度。

（二）明晰社區居委會的職責

1城市社區管理體制存在的問題

1．1社區管理體制表現為壓力型管理體制

我國相關學者曾經將我國的社區管理體制概括為壓力型管理體制。對于壓力型管理來說，主要是將經濟發展以及社會服務都分解到社區，從政府到街道辦，上級傳達下層，最終分解到相應的居委會，從而來完成任務指標。但是這種管理方式給社區帶來了很大的壓力，政府領導將各項任務指標施加給社區，而社區則是無奈地接手各項任務，這在很大程度上影響了社區工作人員的工作積極性，影響了社區工作人員的工作效率。

1．2社區管理機制未能貫徹權責利一致原則

在人力資源的管理中，權責利統一是一項重要的原則。明確規范社區管理中各方權利、責任以及利益三者之間的關系，能夠保證社區的各項工作順利進行。但是根據目前社區的實際情況來看，很多社區工作人員的薪資待遇與其工作量不成正比，一些社區干部的薪資僅僅是高于當地的最低工資標準，尤其是在我國的一些西部城市地區，這種情況十分明顯。一般情況下，干部都是加班加點工作，這在很大程度上影響了社區工作人員的工作積極性，最終導致社區服務水平無法得到提升。

1．3社區管理體制制約了社區自治互助功能

社區主要是指能夠在固定的區域范圍中生活工作的一些群體以及社會組織，并且主要是根據一套制度進行生活的共同體。目前，在現行的城市社區壓力管理體制下，社區逐漸作為一個治理單元，行政化的色彩濃厚，社區居委會在強大壓力下，逐漸失去了自治的性質。長此以往，逐漸淡化了社區成員的歸屬感以及責任意識，導致社區無法形成平等互利的自治精神以及互助的特性。

一、我國農村社區管理體制的歷史演進

農村社區管理體制是指農村社區管理的組織體系及運行機制。它具體由農村社區組織的組織結構、職責劃分、管理方式、運行機制和工作制度等組成。農村社區管理體制是一個歷史性概念，其內涵和外延均隨著社會經濟條件的變化而變化。從封建專制時代延續到當代，在國家的政治統治和社會管理的制度變遷背景中，農村社區內外的關系格局不斷地進行調整和重組，衍生出不同的社區管理體制。

（一）鄉紳治理：一種原生型治理邏輯

在漫長的傳統社會中，我國是一個幅員遼闊、人口眾多、小農經濟為主的大國。由于有限的財政資源和低效率的信息溝通，我國古代治理呈現空間性的斷裂：一方面，實行高度的中央集權統治，擁有龐大的官僚集團和體系，卻難以直接統治鄉村，即“皇權不下縣”；另一方面，鄉村公共事務不受當權者重視，造成“從縣衙到每戶的家門口之間國家管理的真空地帶”。國家與農民之間只有賦稅徭役的關聯。我國傳統的鄉村治理表現為一種基于血緣關系或榮譽傳統的原生型治理邏輯，儒家文化的教化促使這種邏輯內化為鄉民的倫理道德，因此有名望的鄉紳自然成為治理主體，在熟人社會按照固有社會原則治理，這造就了我國精英政治傳統以及政治參與積極性低的特征，為村民自治的實施埋下不成熟的民主基因。

（二）“經紀人”管理：一種掠奪性治理傾向

從清末到新中國成立之前，地方出現軍閥割據的局面，中央未形成統一的權威。為了增收賦稅和勞役，國家權力強制性地從縣一級下沉到鄉一級，試圖實現政治權力對鄉村社會的滲透。原有的鄉村精英不堪日益加重的稅費攤派任務，不愿與民為敵。因此在民國很長一段時期，鄉村地痞、流氓和土豪劣紳迅速與保甲勢力相融合，履行稅收和公共管理職能，成為農村社區的實際統治者，形成“經紀人”管理。這些土豪劣紳既以國家政權的名義向鄉民征收超額賦稅和勞役，又巧取豪奪、中飽私囊，隨意壓迫鄉民，造成國家政權的“內卷化”和鄉村社會矛盾的激化，最終蛻變為“贏利型經紀”。在此階段，國家對鄉村資源的掠奪，不僅使國家治理成本急劇擴大，又使鄉村社會利益主體之間的沖突越來越激烈，沒有實現農村社區發展和資源提取的目的。

（三）隊社體制：一種建構型治理體系

一、城市社區管理體制創新的幾個原則

1、系統化原則

環境系統化理論意即組織系統外在的系統，組織系統同外在環境之間相互影響，兩者之間始終保持互動關系，外在環境能夠促進組織系統的成長和發展.城市社區作為基層一級自治組織，但是在目前的社會背景下，城市社區工作人員的工資、福利、各種活動等方面所需的經費依然對上級政府主管部門有著很大的依賴性，兩者之間存在著無法分割的內在聯系。所以，如果要創新城市社區的管理體制，首先需要徹底改變之前孤立、靜態的管理觀念，以系統、全面的原則去發展當前的城市社區管理體制，同時還要對社會自治組織的外部影響因素和內部影響因素進行深入研究，這樣才能夠把握城市社區管理體制改革的整體方向。

2、社會化原則

社會化原則在市場經濟大背景下對政府提出了新的更嚴格的要求，要求政府不斷對自身的職能和管理形式進行轉變，而政府主導下的公共行政其發展方向就只能是政府只能與公民治理的社會變革。社會原則則要求政府部門在發展過程中樹立起小政府大社會的發展思路，支持民間中介機構發展，制定出宏觀調控政策，并在其中發揮好市場運作，如采用委托、合同等形式，由民間的中介組織或社區機構來執行一部分服務職能，精簡社區行政工作，使其從瑣碎的行政工作中走出來，實現其功能本位回歸。

3、責權利一致性原則

城市社區管理體制創新最重要的核心就是要處理好社區工作中的權責利一致問題，此問題如果處理不好就會直接影響到社區管理體制改革的成功。而要將社區組織工作中的權責利問題處理好，就必須全面認識到城市社區中人事權和財權二者之間的關系、社區自治及社區自治能力的管理、政府定位和政府職能之間的關系。確保社區管理在新的框架體制內部可以在實現社區自治的基礎上還能順利完成政府下派的各項工作。

一、城市治理現代化必須積極推進社區管理體制改革

國家治理體系是國家治理能力的基礎和保障。只有完善的國家治理體系，才能真正提高國家的治理能力。從政治學的角度來講，國家治理體系是一系列規范行政行為、市場行為和社會行為的制度和程序的總和，包括國家的行政體制、經濟體制和社會體制，目標就是要規范社會權力的運行和維護公共秩序?，F代國家治理體系是一個有機、協調、動態和整體的制度運行系統，涉及政府治理、市場治理和社會治理等三個次級體系，而城市治理現代化則是社會治理現代化的重要組成部分。國家治理現代化的核心就是要處理好國家與市場、國家與社會的關系。而在城市治理現代化方面，也應該首先理順好政府與社區、政府與民眾的關系，使政府在職能上歸位，實現社區居民的自治，達到政府治理與居民自治之間的良性互動。而要做到這一點，除了政府要首先轉變觀念之外，還必須有健全的制度保障，建立適應城市治理現代化要求的社區組織體系。必須看到，實現城市治理的現代化，重心在基層，基礎在社區。因此，推進社區管理體制機制的變革，建立新型的社區管理組織體系，既是提升城市品質、改善人居環境的必然要求，也是實現城市治理現代化的重要前提條件。

二、鹽田改革社區管理體制的實踐探索

深圳市鹽田區委、區政府在多年的城市管理實踐中，雖然無法一開始就將其提升到城市治理現代化的理論高度，但是在社區管理體制改革方面，仍然有不少做法符合國家治理現代化的基本原則。2002年初，鹽田區委、區政府出臺了《關于在全區推進城市社區建設的意見》，要求將居委會改為社區居委會，并以此為中心建立新型的社區組織體系，承擔起城市社區管理體制改革的重任。并且，明確指出新的社區組織體系的任務是“以加強社區黨的建設和社區自治建設為重點，以創新社區管理體制和改革城市基層管理體制為基礎，以發展社區服務為龍頭，以提高社區文化建設水平、提高居民生活質量、提高人的素質和社區文明程度為宗旨”。很明顯，這樣的改革指導思想符合城市治理現代化的要求，它可以有效地調動基層黨組織、政府組織、社會組織和社區居民等各方面的積極性，形成社區治理的合力，創建現代化的文明社區。2002年開始建立的新型社區組織體系，包括兩個重要的組成部分：一是社區居民委員會。社區居委會由居民選舉產生，主要職能和任務是建立社區服務網絡，完成社區服務任務以及以社區服務為龍頭的社區建設的各項任務。居委會有自治權、協管權和監督權。二是社區居民會議。社區居民會議是社區的權利機構，是社區居民表達自己意愿的組織形式，其主要職責是選舉社區居委會，負責審議居委會年度工作計劃和工作報告，研究決定社區內涉及居民利益的重大事項。雖然社區黨支部仍然是社區各項工作的領導核心，但這種新型的社區組織體系開始體現出政府和社區的職能、權責的分離，實現了居委會從“議行合一”的舊體制向“議行分設”的新體制的過渡，最重要的是使居委會開始具有“自我管理、自我服務、自我監督、自我教育”的性質，起到了“還權于社區、還利于社區、還位于社區”的作用。2005年，鹽田區委、區政府出臺一系列文件，對社區組織體系又進行了新的改革，將社區工作站從居委會中分離出來，作為區政府設在社區的唯一的承接政府下達的各類行政事物的工作平臺。社區工作站的設立，將居委會原先承擔的政府職能徹底剝離出來，然后由政府通過社區工作站的雇員為居民提供專業優質的服務。同時對居委會的委員實行直接選舉，這樣既激發了居民參與政治的熱情，又使居民對自己選出來的委員和主任有信任感。對于民主選舉產生的社區居委會，區委和各街道黨委還注重發揮其協調矛盾、民主自治、依法監督的功能，創造各種條件使居委會能通過多種途徑來協助政府做好基層社會工作，起到正確引導群眾的思想情緒，調解民間糾紛，維護社區的治安環境，保持基層社會和諧穩定的作用，居委會也就真正成為居民自我管理、自我教育、自我監督、自我服務的自治組織。2011年5月18日，鹽田制定下發了《鹽田區創建全國和諧社區建設示范單位工作方案》，再一次提出了加強基層民主政治建設、健全社區管理體制和保障機制、完善社區管理服務功能的任務，要求做到黨建有力、居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環境優美、文明祥和，全面實現爭創“全國和諧社區建設示范區”的工作目標。這個工作方案的最大特點就是目標明確，任務具體，而且責任到位。該工作方案的出臺，鞏固了前一階段社區管理體制改革的成果，完善了社區管理機制，產生了積極的效果。黨的十八大之后，為了進一步深化社區管理體制改革，解決基層社區負擔過重、考核過多的問題，2014年8月鹽田區正式出臺實施“1+2+1”社區管理體制改革相關文件。其目的就是通過理順基層各類組織關系，強化綜合黨委核心領導地位，減輕社區工作站負擔以及提升基層工作人員待遇等方式，著力構建一核多元、共融共治的社區管理新體制。這次改革主要涵蓋四個方面：一是要理順社區各類組織的關系，進一步明確社區綜合黨委在基層社區的核心領導地位；二是明確社區黨組織發揮領導作用的方式；三是為社區工作站“減負”，提升政府服務基層群眾的質量；四是增加基層工作人員工資福利待遇，讓愿意扎根基層者拿到體面的工資。而改革的最大亮點，就是系統地梳理并制訂了社區工作站工作目錄和考核目錄。根據這兩份目錄，鹽田基層社區工作站承擔的工作事項被壓縮為30項，考核事項從原來的70多個壓縮成2個。這樣就有效地解決了基層社區的三難：“婆婆”多，任務重，各種考核泛濫。

三、鹽田新型社區管理體制的主要特點及其啟示

鹽田區的社區管理體制改革已經走過了十幾個年頭。通過一系列卓有成效的改革，鹽田社區的管理體制和機制都發生了重大變化，表現出四個方面的明顯特點：

1.基層黨組織在社區治理中的領導核心作用得到較好發揮。

1影響農村社區教育開展的因素分析

1.1農村社區教育管理體制的混亂

任何一項措施的制定和實施都離不開政府主管部門的宏觀規劃和統籌指導。盡管農村社區教育早已有了相配套的社區教育管理體制和運行體制，但是，在地廣人多的農村，管理體制在實際操作過程中的不完善嚴重影響了農村社區教育開展的成效。比如，在經濟較發達的地區雖然已經建立了市（縣、區）、鎮（鄉、街道）、村（居委會、社區）三級管理體制，但這種管理僅是同一系統的下屬單位，且僅僅限于業務指導方面，并沒有對下級單位形成行政考核權，要真正推進農村社區教育也比較困難。而在管理系統外的單位，由于脫離了實際的指導，導致社區教育各自為政，資源嚴重浪費。另外，在某些經濟欠發達地區，甚至連基本的三級管理體制都沒有形成?；蛘呒词褂腥壒芾眢w制，但是缺乏統籌性和整體性，農村社區教育的操作非常困難，實施效果也不盡如人意，要么被動應付，要么單打獨斗。

1.2農村社區教育師資的匱乏

師資隊伍是教育發展和強大的基本保障。農村社區教育的發展也離不開高素質的師資隊伍。然而，在一項關于農村社區教育滿意度的問卷調查中，對農村社區教育狀況不滿意的占65%，認為農村社區教育師資不足的占85%。由此可見，師資問題已經成為影響農村社區教育可持續發展的重要因素。據相關數據統計顯示，農村社區教育的師資隊伍中，大專以上學歷的人員僅占不到15%，絕大多數只有中專學歷。且受教育人群中，擁有農村社區教育相關專業背景的教師更是寥寥無幾。農村社區教育師資的匱乏及整體素質的低下成為制約農村社區教育發展的桎梏。

1.3農村社區教育經費的嚴重短缺

農村社區教育的發展離不開政府的支持和投入。在發達國家，政府的投入一般占農村社區教育經費的60%以上。然而，在我國，政府在農村社區教育中的經費投入比例卻是偏低的，這直接導致我國農村社區教育基礎設施建設薄弱。由于經費的嚴重短缺，教育基礎設施功能老化、損壞嚴重、更新緩慢等現象層出不窮。“工欲善其事，必先利其器”，缺乏基礎設施的投入，必然導致農村社區教育發展的后勁不足，其效果也可想而知。

一、矛盾凸顯的我國城市社區管理體制

（一）社區管理中政府的角色定位

1.社區自治管理中政府干預角色定位的矛盾

街道辦事處作為政府的派出機構，在與基層社區組織的交往中，就容易造成政府與居民委員會關系不清的情況。政府與居委會之間角色不清，指導與被指導，協助與被協助的關系沒有定位清楚，有時變成似乎是行政隸屬關系。可是，政府對居委會有很多行政干預，長期以來，政府干預與社區自治管理有著很深的矛盾，居委會缺少自主權，成為政府事實上的“附庸”，有著嚴重的行政化傾向。法律明確表示居委會承擔一定政府工作托付和轉移的程序性和有限性。但是現實是，居委會的財源主要靠政府，社區沒有自治的經濟來源。街道居委會的主要財源掌握在街道辦事處及上級政府手中，有些居委會自創的收入也受到上級政府的制約和監管。工資津貼、獎金等收入都由上級政府決定和頒發。上級政府撥下的經費也常被街道辦截留。所以政府也習慣性把居委會看做是下屬的行政性單位，對其工作進行干預，布置各種各樣的工作，使得居委會的自治名存實亡。

2.行政權力體系之間的矛盾

行政權力有兩個體系，即行政權力的縱向體系和橫向體系。這兩個體系適用于政府的社區管理,管理以縱向體系為主、以橫向體系為輔。但在傳統的計劃經濟體制下,這二者存在著不那么突出的矛盾。之所以不那么突出,是因為街道和居委會的管理權力有限。雖然我們經濟體制在不斷改革，但這種矛盾一直存在并無法有效解決。因為基層的管理權力和能力，特別是組織協調能力會不斷提高，但管理職能和權力仍然有限。

3.社區繁重的任務與政府對社區有限的投入之間的矛盾

一、臺灣社區教育的成功經驗

（一）社區教育經費來源的多樣化對于從事社區教育活動的公立機構，社區教育的經費主要來源于三個方面：

1.社會各界的資助和各種民間團體的投入；

2.鄉鎮政府的財政撥款；

3.教育行政部門的撥款。對于各種從事社區教育活動的民間機構，要想獲得官方資助，他們必須在年末向教育行政部門提供下一年度的工作計劃和經費資助申請，待教育部門審核后，會投入一定的經費支持符合行政當局社區教育發展目標的教育項目，并在教育項目實施過程中進行必要的督導和檢查。臺灣教育行政部門通過投入資金等手段為社區教育的發展提供了經費保障，推動了社區教育的發展。

（二）健全的管理體制臺灣社區教育的管理體制比較健全，臺灣在教育行政部門設立了社會教育司，又在其下設立了五個科室，用來分管不同的社會教育工作。第一科室主要負責研究和制定有關終身教育與成人教育的法規、政策等，并積極推動構建終身教育與成人教育體系，此科室還對各種類型的業余學習、短期教育進行行政管理，還負責開展遠程教育等；第二科室主要負責制定有關家庭教育的法規、政策和計劃，并對家庭教育進行督導，此外，該科室還負責指導開展民族教育、婦女教育和老齡教育等；第三科室主要負責制定有關社會教育活動計劃、督導和考核，此外，該科室還負責社會教育機構的設立和社會教育經費的分配等；第四科室主要負責教育財團法人的設立、變更及撤消等；第五科室主要負責社會文化藝術教育等。此外，臺灣各縣、市，鄉、鎮也相應設立了社會教育管理機構，這些管理機構能夠協助五個科室促進社區教育快速有效地發展。

（三）從事社區教育機構的多元化