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摘要:文章探析了小型農田水利設施各類產權主體及其責權的確定、不同類型設施改革模式的優選、所有權權能與產權形式的界定、產權客體條件的判斷等關鍵技術問題，為加快推進農田水利設施產權制度、農業水價等配套制度改革提供一定參考。
關鍵詞:農田水利;產權制度;關鍵技術;改革模式
0引言
為積極引導社會力量參與農田水利建設管理、理順管護主體及其職責必須加快產權制度改革。近年來，各地結合實際情況相繼開展了產權制度改革試點，對促進小型農田水利工程發展起到了積極作用［1－2］。同時，各地自行規定了相關權屬證書、權利主體確定方式和產權形式，全縣或全省統一的模式比較普遍，與產權證書國家統一監制、權利主體確定形式和產權形式全國統一的國土或林業等其它標的物不同，社會公眾對小型農田水利設施產權證書的認可度不高，缺乏法律嚴肅性，不利于產權流轉、產權融資以及在全國的推廣。因此，有必要深入探究產權制度改革所存在的關鍵問題，合理確定小型農田水利設施各類產權主體及其職責、科學優選不同類型設施改革模式、明確界定所有權權能與產權形式、準確判斷產權客體條件等，為規范農田水利工程建設管理、推進產權制度和農業水價等配套制度改革提供科學依據［3－7］。
1農田水利設施產權
農田水利設施是指為改善農業生產條件，防治農田鹽堿、旱澇災害而采取的排水、灌溉等工程設施。一般地，將除澇范圍2000hm2、渠道流量1m3/s、灌溉面積666.7hm2、庫容10萬m3以下的水利工程統稱為小型農田水利工程。小型農田水利涉及范圍較廣泛，小型水源工程、泵站、灌區、排澇工程、小型灌溉片和大中型灌區田間工程等均屬于其范疇［8］。
1.1產權客體的必要條件
稀缺性、可控性和有用性為產權客體必須滿足的必要條件:現階段，農田水利設施老化失修嚴重且總量較少，其稀缺性特征顯著;水利工程是能夠被人們利用、控制、擁有且客觀存在的，所以符合可控性要求;農田水利應具有使用價值，能夠為灌溉排水提供相應的服務功能，即滿足有用性要求。
1.2產權概念
1)產權理論中的概念。關于產權理論領域內的諸多學者開展了深入研究，從不同角度闡述了產權的概念，但普遍認為產權是一組能夠分割財產的權利，即排斥他人干涉并且社會認可的財產或擁有物的權利，具有安全性、明晰性、可轉讓性、可分割性和排他性等特點，財產權利的實質就是產權。直觀上，產權反映了人對物的干系，而實質上體現了人的關系。對于所有權與產權之間的關系學術界一直都有爭論，但所有權等于產權為現今的主流觀點。
2)法律規定的概念。對于產權及相關權利《擔保法》、《農村土地承包法》、》、《物權法》、《民法通則》等都有明確的規定。其中，《物權法》中規定的所有權是指人對自己的動產或不動產依法享有處分、收益、使用、占有的權利;物權是指對特定的物權利人依法享有擔保物權、用益物權、所有權等拍打和直接支配的權利。
3)農田水利產權的概念。農田水利設施產權應符合《物權法》的有關規定，其產權屬完全的所有權，財產所有權標的物為客觀存在的農田水利設施，對擁有的農田水利設施所有權人依法享有處分、收益、使用、占有的權利。
1.3所有權權能
農田水利設施所有權包含的四項權能(處分、收益、使用、占有的權利)有其具體的表現形式，這也是最重要、最完整的產權形式。肖晨光等將使用權與所有權分離并作為兩種權能設計、管理，經過詳細的論證認為符合物權理論，由此實現了分離設計與管理農田水利產權四項權能。
1)使用權。使用權是指按財產的用途、性質對其加以充分利用的權利，設立使用權的目的就是充分發揮物的使用價值。農田水利設施具有使用價值，擁有特定的使用方式、對向和對象，這也是設立產權的重要因素。為了能夠充分發揮設施既有功能，所有權人必須明確農田水利設施的使用權人及其相關義務范圍、權利，往往不界定公益性設施的使用權人。
2)所有權。所有權作為一切權利的核心與基礎對其他權利發揮著決定性作用，所有權派生其他所有權利。對享有的各項權利所有權人有權分割，也可讓渡部分或全部的權利。
3)占有權。占有權是指排斥他人占有且直接掌握、控制財產的權利，因其特殊性所有權人不單獨讓渡、分割占有權，而在讓渡、分割收益權和使用權時，可結合實際情況同時把占有權讓渡給受益權人或使用權人。所以，不單獨詳細討論占有權的表現形式。
4)收益權。一般地，將農田水利設施收益獲取的權利稱為收益權，按照是否為公益性的特點，收益權的表現形式有經營權、管理權兩種。其一，經營權:通過收取灌溉水費可以補償灌溉工程的運行成本，該過程中存在經營性收入的概率;農田水利設施所有權人要按照《農田水利條例》，貫徹落實工程管護經費保證農田水利的長效運行。因此，小型農田水利工程存在經營性收入的可能時，工程所有權人也可將部分或全部收益權讓渡給經營權人，在明確經營權人的基礎上讓渡相應的管護責任。此外，通過委托也可以將經營權人由使用權人代為。實踐工程中，部分地區實行了承包經營權的模式，即有效結合經營權與使用權的形式。
5)處分權。處分權是對產權消費、贈與、轉讓、出售甚至廢氣的權利，其具有一定的特殊性，能夠在法律或事實上決定財產的命運。除所有權轉讓的情況外，不對處分權單獨的轉讓與分割。所以，不單獨詳細討論處分權的表現形式。總體而言，可以利用圖1反映農田水利的產權形式和所有權權能。
2農田水利設施產權改革模式
一般地，將農田水利設施劃分成公益性和擁有經營性收入的兩種類型，不同類型設施的產權改革模式和產權形式存在明顯差異。文章結合工程實踐，分類總結了農田水利設施產權模式，在基礎上提出推薦的改革模式。
2.1經營性產權改革模式
通過購買第三方服務維護農田水利工程或者收取水費的小型灌溉設施等都有獲取一定經營性收入的可能，對于這類設施有承包經營權+所有權和經營權+使用權+所有權兩種改革模式。前者對經營權與使用權進行直接的打捆，而后者對使用權做了明確，并利用協議、合同的方式對經營權進行明確，該模式下經營權人與使用權人可不同或不同。通過對兩種形式的對比，前者將經營權利用產權證書的方式給予了明確，但由于未分離工程使用權，在使用者與經營者不同的情況下，對經營權人的確立產生不利因素，尤其是存在眾多使用者時不利于將經營權單獨用于融資。后者的優點在于分離了設施的經營權、使用權和所有權“三權”，有利于經營權的放活和使用權的保護，缺點在于未利用頒發產權證書的形式明確各地設施的經營權，不利于盤活水利資產和工程融資。統籌兼顧以上模式的優缺點，并結合現階段農村土地經營權、承包權、所有權“三權分置”的改革方向，提出最佳的產權模式為經營權+使用權+所有權，通過辦法三類產權證書明晰權屬主體及其權責。將改革重點放在設施經營權和使用權的界定上，農田水利建設及其產權制度改革的目的是為了灌溉使用、促進設施的長效運行以及強化管護。因此，設施經營權和使用權的界定應作為產權制度改革的重點。①在明晰農田水利服務范圍、對象的基礎上清晰界定其使用權人;②在明晰農田水利收益歸屬、經營范圍的情況下明確其經營權人，且工程的管護責任應由經營權人承擔;③要明確農田水利工程管護經費來源，如財政補貼、水費收入等渠道，促進設施的良性運行以及保證經營權人獲取相應的管護經費。針對所有權有爭議、投資結構不清楚的實施，在改革中要明確相關設施的經營權人和所有權人，對所有權人可以暫緩明確。
2.2公益性產權改革模式
對于公益性農田水利設施有管理權+所有權的產權模式，該模式明確了管理權人、設施的管護責任和權利，有利于促進設施管護及權責利的明晰，因此建議公益性農田水利工程采取該產權模式。將改革的重點放在設施管理權的界定上，農田水利設施管理權的明確應作為公益性農田水利設施產權改革的關鍵。通過對管理權人的明確有利于充分發揮管理職能和管護責任，為促使管理權人履行好管護職責可以采取考核、監督等手段。
3產權主體的確定與權責
不同產權形式的小型農田水利設施其產權主體存在明顯差異，對此提出不同產權主體的責任、權利及其確定方式。
3.1所有權
1)所有權人的確定。對所有權歸屬已明晰的小型農田水利設施維持其現有所有權歸屬關系，對有爭議的所有權歸屬要暫緩明確;新建設施以及所有權歸屬未明確但無爭議的，為保證投資者權益要遵循誰投資、誰所有的原則，將設施所有權歸屬依法確定。對投資者投資建成的資產按投資者意愿確定所有權歸屬或歸投資者所有，集體投資建成的資產歸集體成員共同所有，即歸集體所有，企業或個人投資建成的資產歸企業或個人私有，由多個投資主體共同投資的按投資額份由投資主體共有產權。
2)責任與權利。所有權人必須承擔農田水利設施的管護職責，并依法享有完全的財產權利。所有權人能夠讓渡與分割設施的管理權、經營權或使用權，該過程中也可將管護責任同時讓渡。
3)所有權人為國家的相關水平。若其他投資主體與國家共有或國家完全擁有所有權，國家以所有權人的角色可將所有權依法讓渡給實際收益主體。對于讓渡的方式、接受讓渡的收益體及讓渡的形式等內容，國家要給予明確。建議農村集體經濟組織、農民用水合作組織、補助農戶形成的農田水利設施，可向補貼對象直接讓渡所有權，可視情況確定到底是讓渡為保證國有資產安全不包括處分權在內的所有權還是讓渡完全的所有權。
3.2使用權
1)使用權人的確定。除公益性農田水利工程外，所有權人應明確設施使用的邊界范圍、使用權人及其應承擔的責任，將使用權歸屬按照實際服務對象確定，對使用權人逐一的明確。
2)責任與權利。根據約定使用權人有權獲取相應的使用價值，但要按照約定履行繳納水費、愛護設施、遵守用水秩序等責任。在土地流轉后使用權人可以向實際使用人過渡使用權，但對設施的使用方式、范圍、對象等無權變更。
3)使用權人為國家所有的相關說明。對于國家補助或投資建設的設施，國家要明確其使用權的讓渡辦法和使用權人的確定方式，應合理銜接土地承包經營年限與讓渡年限。
3.3經營權
1)經營權人的確定。設施所有權人可以委托使用權人或自己確定經營權人，使用權人有優先成為經營權人的權利;若使用權人愿意則無論第三方是否愿意成為經營權人，經營權都應歸使用權人所有;若使用權人較多且未成立灌水組織，可以采取競爭、協商的方式將經營權歸部分使用權人所有;若所有權人一致同意可將經營權歸更加專業的第三方所有，使用權人在沒有第三方愿意經營時必須承擔起設施的經營，并履行管護職責、承諾合理使用以保證農田水利的長效運行。
2)責任與權利。經營權人承擔著設施的管護責任，同時享有相應的收益權。對于取得收入能力較弱且有一定經營性收入可能的灌溉設施等，在明確經營權人的基礎上要明確工程管護的經費來源，如財政補貼、水費收繳等，以保證經營權人獲得相應的管護經費。在使用權人與經營權人不同的情況下，應以使用權為基礎形式設施的經營權，并且經營性行為，如小水塘養魚等承包，要以不對灌溉供水產生影響為條件。通過協議可以將經營權轉讓，經營權轉讓時經營權人要掙得使用權人、所有權人的同意。
3.4管理權
1)管理權人為實際管理單位。管理權是為明確管理單位權責以及實現公益性農田水利良好運行而設立的權利，該產權形式具有中國特色。設施所有權人具有明確公益性農田水利管理權人的權利，管理權人一般為水管單位。
2)責任與權利。管理權人承擔著設施的管護責任，同時擁有相應的管理權利。通過購買服務的方式設施所有權人，應對按規定履行義務和持有管理權的單位、個人付費。同時，也可按照約定所有權人考核設施的管理服務效果。
4結論
小型農田水利工程是與農民生活、農業生產密切相關的公共產品，仍需不斷探索與討論其產權制度改革。對于農田水利設施我國各地因地制宜的開展了產權制度改革，對此要加快全國范圍的推廣，從國家層面出臺有效的政策性文件，為加快推進農業水價配套制度、落實改革經費保障以及規范水利事業發展提供保障，通過加強宣傳切實提高受益體參與度和支持度。
作者：王磊 單位：朝陽縣水務局重點田建設辦公室
