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[摘要]簽署跨界環境治理合作協議，進行區域環境治理已成為環境保護的一種重要方式。本文對跨界環境治理合作協議進行定量評估分析，認為我國跨界環境治理合作協議指導性和約束性不強，實施能力有待提高，糾紛解決以行政協調方式為主，多元化的解決途徑有待建立，而且糾紛解決程序性規定不足。在結果分析基礎上，本文從完善協議內容、優化協議文本以及推進協議有效實施三個層面提出了對策。
[關鍵詞]跨界;環境治理;合作協議;評估;對策
進入21世紀以來，我國地方政府間共同簽署環境治理合作協議進行環境治理成為一種重要方式，取得了一定成績，但也存在一定問題。本文選取我國具有一定代表性的環境治理領域合作協議文本，對我國跨界環境治理合作協議進行評析、發現其存在的問題并提出優化策略。
一、跨界環境治理合作協議文本的遴選
本文選出五份協議進行文本分析，分別為：2015年由京津冀三地環保部門簽署的《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》（在以下各評價表中命名為：協議Ⅰ）；2009年由泛珠三角各省區市環境保護局簽署的《泛珠三角區域跨界環境污染糾紛行政處理辦法》（在以下各評價表中命名為：協議II）；2011年由重慶市秀山縣、湖南省花垣縣、貴州省松桃縣三縣政府簽署的《“錳三角”區域環境聯合治理合作框架協議》（在以下各評價表中命名為：協議III）；2002年江蘇省蘇州市和浙江省嘉興市兩地政府簽署的《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水污染聯合防治方案》（在以下各評價表中命名為：協議Ⅳ）；2013年川滇黔三省環保廳簽署的《川黔滇三省交界區域環境聯合執法協議》（在以下各評價表中命名為：協議V）。選取的這五份協議內容都是關于區域環境治理的專項性事務，既有雙邊協議也有多邊協議，但為了使研究更切合主題，選取的協議以跨省際的多邊合作協議為主。
二、跨界環境治理合作協議評估指標體系構建
本文主要運用層次分析法構建跨界環境治理協議的評價指標體系，該指標體系主要從跨界環境治理協議的強制執行力、實施能力與糾紛解決機制的健全性三個方面構建一級指標，然后對每個一級指標再進行分解，構建14條標準作為二級指標，從而得到跨界環境治理協議評估指標體系表（見表1）。
三、跨界環境治理合作協議評估結果分析
本文對五份跨界環境治理協議進行考察，主要從強制執行力、實施能力、糾紛解決機制三個一級指標以及具體的14個二級指標進行了評價，并對各項二級指標進行賦值評分。
我國跨界環境治理合作協議不論從文本制定還是實施方面都有一定的成功之處，積累了一定經驗。就協議文本本身來看：我國跨界環境治理合作協議有了一定規范性，條款規定在某些方面還比較明確和細化；也具有一定的執行力、強制性約束力和實施能力；規定了一定的糾紛解決機構和途徑，為環境問題糾紛提供了一定的解決渠道?？梢哉f，從成文法的基本屬性來看，我國跨界環境治理合作協議具有了一定的契約屬性，能在一定程度上發揮對實踐的指導作用。從實踐指導來看：跨界環境治理合作協議對區域環境治理實踐發揮了一定作用，展現出一定實踐指導能力，成為區域環境爭端治理的重要法律性文本和區域環境治理的重要規范、指導和約束文本。可以說，以該五份協議為代表的跨界環境治理協議，試圖調解環境污染問題的跨界性與屬地管理原則的內在矛盾，打破行政區劃壁壘，以問題解決為導向，通過制度創新，形成共識、匯集資源，在跨區域環境治理中大量運行并得到一定實施，助力美麗中國建設。
（二）跨界環境治理合作協議制定及其實施存在的主要問題
首先，從評估的總分值分布來看：根據賦分規則，合作協議的及格值為16.8分，滿分值為28分。而五份合作協議評估得分分值最高分為14分，最低分為7分，與28分的滿分都還有一定差距。其中：協議II《泛珠三角區域跨界環境污染糾紛行政處理辦法》和協議V《川黔滇三省交界區域環境聯合執法協議》的評估得分最高，為14分；協議III《“錳三角”區域環境聯合治理合作框架協議》的評估得分為11分；協議Ⅰ《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》和協議Ⅳ《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水污染聯合防治方案》的評估得分為7分。這種總分值說明雖然我國嘗試在跨界環境治理中引入合作協議這一制度設計，在文本的具體條款制定上做了諸多努力，但總體上看協議更多停留在框架協議階段，方向性為主，指導性不足，協議內容不全面和完整，協議完備性不夠，協議的實質性條款仍相當不足，導致協議可操作性較弱。其次，具體到各二級指標：就協議執行力的二級指標情況來看，所有協議都有較為明確的實施機構，而在仲裁與司法途徑、法律約束力與責任條款、實施時間方面都明顯缺乏，這說明我國跨界環境治理合作協議的指導性和約束性不足，強制執行力匱乏。就實施能力的二級指標情況來看，五份協議的內容都規定了信息披露與共享，四份協議的內容規定了應急預案，三份協議沒有對區域內重大環境污染問題解決進行明確的分工安排，而沒有一份協議約定明確的獎懲規定，可見，協議的總體實施能力一般，協議的鞭策性和激勵性還欠缺。就協議的糾紛解決機制的二級指標情況來看，五份協議都規定了協調機構，四份協議規定了當發生重要爭議時可以召開成員會議和規定了糾紛解決機構和途徑，但協議的糾紛請求程序和決策程序規定還不是很完善，這說明我國跨界環境治理協議的糾紛解決從協調機構、成員會議和解決機構與途徑方面做出了較明確的規定，但糾紛發生后，糾紛解決的程序性規定不足。總的看來，我國跨界環境治理合作協議指導性和約束性不強；具體如何落實不清晰，實施能力有待提高；糾紛解決方面的規定以行政協調方式為主，沒有構建多元化的解決途徑，而且糾紛解決程序性規定不足。再次，環境治理合作協議的有效實施還存在較多問題。我國近年來簽署了大量區域性環境治理合作協議，雖然在實踐中發揮了一定作用，但其預期效益并不明顯，區域性環境問題還很嚴重，我國環境污染形勢依然嚴峻。這一方面在于我國跨界環境治理協議在實踐中運行時間還不是很長，從第一份跨界環境治理協議《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水污染聯合防治方案》2002年簽訂至今還只有15個年頭，作為一種新的環境治理制度設計，跨界環境治理協議仍處于發展初期，需要在實踐中不斷總結經驗，吸取教訓，才能使環境協議治理模式走向成熟和完善。更為重要的方面在于協議各方秉持自身利益選擇性遵守或者根本就不遵守協議，區域內各地方政府以各自利益為重，沒有從整體利益出發考慮問題，各方展開以利益為核心的博弈，難免產生沖突和矛盾，甚至搞地方保護主義，以鄰為壑，協議成為擺設或者選擇對自身有利的條款遵守，協議實質性內容難以實現。還有，協議的約束力有限，缺乏強有力的協議實施保障組織、機制、制度和法律，地方政府治理環境的合作意識不強制約了協議的合力實施，等等，這些都成為協議有效實施的障礙。
四、跨界環境治理合作協議文本優化及有效實施的對策
隨著美麗中國建設目標的提出，跨界環境治理問題已成為一項重要的區域公共問題被提上國家治理的政策議程，作為環境治理領域的專項性協議，跨界環境治理合作協議已作為區域環境治理的重要工具和方式而被廣泛應用。但正如對五份代表性跨界環境治理協議的評析結果，我國跨界環境治理合作協議的制定及實施取得了一定成效，但還存在諸多問題，需要進行從文本制定到實施的改進。第一，立足評估結果分析，完善跨界環境治理合作協議內容，建立協議完備性審查機制。保證協議條款相對完整、規范和明晰，實踐中更具操作性、執行力和實施能力，是完善跨界環境治理協議的重要目標。應基于跨界環境治理協議評估問題分析，完善協議內容條款，盡量消除協議不完全性。應充分調研并從中國實際出發，從完整的法律規范的意義進行主要條款設計，使協議具有較好的全面性、權利與義務條款清晰明確、執法機構切實可行、違約責任和糾紛解決條款具體。為保證協議的必備條款完整、具體和可行，可建立協議完備性審查機制對協議內容的主要條款進行審查，保證協議的完備性、可行性和合法性。第二，優化跨界環境治理合作協議文本，提升協議文本質量。作為跨界環境治理的頂層設計，跨界環境治理合作協議與實踐探索之間的互動仍不夠及時與充分，應立足我國跨行政區環境治理實踐，總結經驗，吸納和積累各方面知識，提升協議文本質量。一方面，應積極發揮權威主體和官方的頂層設計作用，尤其是重大的跨區域環境治理合作協議在縱向權力方面應引入中央政府的力量介入，充分發揮其協調力和指導作用；另一方面，在協議制定中應吸納熟悉本土生態、掌握本地知識的基層組織、民間團體和民眾參與，重視其協商潛能、建言獻策及實施能力。提升文本質量還應把握充分信息，避免信息不對稱帶來負外部性，應積極搭建電子政務平臺，構建區域環境信息交互機制。第三，跨界環境治理合作協議有效實施的具體突破對策。首先，建設府際信任社會資本，具體可從以下方面努力：發展聲譽、契約、責任、互惠等行為規范，使之成為官方到民間自發的行為指南，為協議治理累積互信；加強區域文化建設，形成文化認同，通過文化增強凝聚力；區域內各政府間應樹立重復博弈思想，通過重復博弈逐漸建立信任資本；重視慣例、準則等非正式約束的影響力，發展關系性契約精神，引入互聯的關系型契約治理，能極大輔助正式的協議實施。其次，建立協議實施績效的科學評估機制、協議執行的追蹤落實制度、監督制度和問責制度，以及協議實施的機構和協商平臺。再次，完善我國包括跨界環境治理協議在內的區域合作協議的憲法和法律基礎：在協議的憲法基礎方面，可借鑒美國州際協議治理的成功經驗，在憲法中增加地方政府間協議條款，賦予其憲法地位；制定專門的《行政協議法》或者《政府間關系法》等規范地方政府間協議的法律，使地方政府間包括環境治理方面的合作都有法可依。最后，在協議爭端治理方面，構建多元化的協議糾紛解決機制，可考慮發展府際契約訴訟法律制度，建立跨行政區劃大區法院、最高人民法院區域巡回法庭，解決包括環境污染在內的重大區域公共問題案件。
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作者:王友云 朱宇華 張婷 單位:銅仁學院 廣州科技職業技術學院 中共廈門市委黨校
