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一、新型城鎮化進程中土地利用的現狀
（一）征收集體土地，為城鎮化發展提供土地支持
我國實行土地國家和集體所有兩種制度，其歸屬狀態不能改變，城鎮建設必須使用國有土地。隨著城鎮化、工業化的快速發展，土地的需求逐年增加，導致城鎮建設用地嚴重緊缺。使用新增土地和利用城鎮原有的存量土地，是解決城鎮化發展土地瓶頸的兩種重要途徑，但城鎮存量土地的使用在實際執行中面臨很多阻力，涉及到規劃、拆遷安置、補償等，需要經過漫長的談判，牽涉面廣、代價高、難度大，容易引起糾紛；而使用新增土地即征收集體土地，是以政府的名義進行的，具有強制性，好規劃、成本低、難度小，易操作特點。故各地政府在解決建設用地不足時都將征收集體土地作為主要途徑，并一直依賴新增建設用地，頻頻征收集體土地甚至耕地，以緩和用地緊張的局面。
（二）占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤，緩解土地利用緊張的局面
土地是不可再生資源，土地供給總量有限。城鎮建設單純依靠征收集體土地、占用耕地擴張的方式難以為繼，且影響到糧食安全。為了解決13億人的吃飯問題，土地管理法第31條推出了耕地占補平衡政策，是針對非農建設占用耕地的補償措施，按照“占多少，墾多少”的原則，確保18億畝耕地紅線不被突破。實現耕地占補平衡的主要途徑是土地綜合整治，包括土地整理、土地復墾、土地開發等可以增加耕地面積的項目。通過土地整治得到的新增耕地可用于城鎮建設需要，有利于統籌城鎮化和耕地保護兩個目標。但在城鎮建設用地不斷增加的情況下，農村建設用地也在不斷增加，各地農村存在人均建設用地超標、空心村、村莊布局分散等粗放用地問題。城鎮和農村兩頭擠占耕地，造成農村和城鎮建設用地雙擴的局面。為了改善這一局面，推進農村建設用地整理，國土資源部在2004年推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，即“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”。該政策是城鄉土地統籌配置的制度創新，通過減少農村建設用地的規模，拓展城鎮發展的土地空間，在建設用地總量不顯著增加的前提下，既實現耕地保護的目標，又保障建設用地的供給。具體做法是根據土地利用總體規劃，將農村居民點、空心村、農村建設用地等進行土地整理復墾為耕地，復墾出耕地所產生的周轉指標可以用作城鎮建設用地，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，有效地優化城鄉建設用地布局，促進土地節約集約利用。
二、新型城鎮化進程中土地利用中存在的問題
上述措施的實施為新型城鎮化的發展提供土地支持，緩解了土地供需矛盾，但在土地利用方面存在諸多問題。
（一）缺乏科學的城鎮土地規劃，土地利用效率低
1.土地規劃意識淡薄，缺乏對土地利用的控制。
土地規劃是國家引導和控制用地的重要手段，但在城鎮化建設中規劃的引領作用并未發揮：首先是規劃之間不協調，城鎮化的發展缺乏應有的制約性，重建設、輕規劃是其一大弊端。土地利用規劃缺乏對土地利用的控制和管理，城鎮規劃不符合土地利用規劃和建設規劃所確定的用地規模，未貫徹實施土地用途管制制度和科學發展觀，導致建設規劃、土地利用規劃和社會經濟發展規劃互不銜接。城鎮建設用地規模與土地利用規劃嚴重脫節，加劇對土地的侵占行為。其次是缺乏科學的規劃體系，規劃的編制沒有經過科學論證，有些城鎮建設缺乏長遠規劃或沒有建設規劃，城鎮建設普遍貪大求全，城鎮的發展具有很大的盲目性和隨意性，既影響城鎮的科學發展，也不利于保護有限的耕地。
2.城鄉建設用地粗放利用，土地浪費嚴重。
城鄉用地缺乏有效統籌，城鄉建設用地普遍粗放利用。城鎮化中盲目追求城鎮規模的擴大，導致城鎮用地增長速度大大高于人口增長速度，出現“空城”和“鬼城”，土地閑置現象普遍。一方面，出于政績的考慮，征收的土地多用來進行房地產開發、工業園區建設，以致住宅用地和工業用地占的比例過大，大量土地由于缺少資金得不到有效開發處于閑置狀態。而交通用地、園林綠化、基礎設施等公共設施用地所占比重較小，土地利用結構失衡。另一方面，城鎮用地的內部結構和布局不合理，商品房開發落后，城鎮的建筑密度低、容積率小。行政機關、高校、工業企業占據著城市的中心區和重要地段，布局散亂。城鎮容積率平均值小于0.3，人均用地超標。據統計，全國人均城鎮工礦用地在2000年為130平方米，到2010年則提高至142平方米，現有工業用地存在大量浪費情況。農村建設用地粗放浪費更為嚴重，農村村莊占地面積大，居民點布局分散“，一戶多宅”現象普遍，宅基地超標問題嚴重，進城農民“兩棲”占地。由于“一戶一宅”政策沒有配套措施，宅基地缺乏退出機制，導致大量的宅基地閑置、廢棄，難以盤活，出現農村人口減少，用地卻增加的現象。城鄉建設用地利用粗放浪費，導致建設用地閑置與緊張并存。截至2012年8月底，全國共有閑置土地95萬畝，閑置2年以上的占57.3%，土地浪費現象十分嚴重。
（二）土地的供給方式，侵害農民的土地利益
1.政府主導征地，農民沒有話語權，權益嚴重受損。
土地征收為城鎮化發展提供了廣闊的空間，也帶來諸多問題。隨著城鎮化規模的不斷擴大，大量的耕地被占用，導致失地農民的增加。法律雖然對土地征收條件和程序做了規定，但由于立法的缺陷和政府對土地財政的過度依賴，政府憑借手中的權力大肆征收土地，出現過度征收、強行征收和低價征收的現象，征地過程中違法違規的事件時有發生，導致征地范圍過廣、補償標準過低、安置方式單一、失地農民缺乏長遠生活保障等，造成農民失地又失業，生活得不到可靠保障。在低價征收和高價出讓之間，農民沒有享受城鎮化發展的成果，土地財產權難以實現，農民不滿安置補償導致的群體性事件和上訪事件逐漸突出，由征地引發的社會矛盾日益凸顯，給農村的發展和穩定留下了巨大隱患。
2.土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤，違背農民的意愿。
根據《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》的規定，要減少農村居民點，增加城鎮建設用地的供給。各地采取措施進行土地整治，推行城鄉建設用地增減掛鉤政策，緩解城鎮建設用地緊缺的局面，在實際執行中取得了一定的成效。但《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》對增減掛鉤事項僅做了原則性的規定，沒有具體的實施細則和操作辦法。在掛鉤政策推行過程中出現不少問題：其一，地方政府開展土地整理的主要目的是為城鎮發展提供土地指標，在政策推行中片面追求建設用地指標，以擴大城市建設規模，而非協調城鄉發展、支持農村建設，出現擅自開展增減掛鉤試點或盲目擴大試點范圍，背離了制度設計的初衷。其二，沒有建立合理的收益分配機制，缺乏完善的安置補償標準，土地整理的收益大多流向城鎮，在掛鉤政策實施的過程中常會由于資金的不足使農民得不到妥善安置，損害農民的利益。其三，地方政府組織實施動力不足，部門工作各自為政，質量難以保證。掛鉤政策推行過程中，公眾參與不足，相關部門尚未形成合力，項目重數量輕質量，以劣地換好地，違背農民意愿強拆強建，農民“被上樓”問題突出，一味做大村民聚住區，相關配套設施跟不上，違背了農民的意愿。
（三）城鎮建設盲目擴張，影響耕地的數量和糧食安全
1.城鎮化建設占用了大量優質耕地，沖擊了耕地紅線。
首先是土地征收影響耕地的數量。城鎮建設用地粗放式擴張，擴大的建成區中約50％-60％是耕地，大量的優質耕地被占用，耕地面積逐步減少，威脅耕地和糧食安全?！度珖恋乩每傮w規劃綱要（2006-2020）》要求嚴格控制建設用地，確保到2010年和2020年耕地保有量分別保持在18.18億畝和18.05億畝。雖然2013年12月第二次全國土地調查數據時稱2012年耕地數據是20.27億畝，但適宜穩定利用的耕地只有18億畝，已接近保護值。而到2020年要達到60%城鎮化率和70%工業化率的目標，還需要上億畝建設用地，建設用地需求和耕地保護矛盾突出，直接挑戰18億畝耕地紅線。目前我國人均耕地面積為1.38畝，僅為世界平均水平的40%。人均耕地下降迅速，人地矛盾突出。其次是耕地后備資源嚴重不足，數量匾乏。建設占用耕地的補充難度大、質量差，占補平衡中，普遍存在占水田補旱地、占優補劣的問題，整理的耕地與占用的耕地質量難以相平衡，新開發的都是較為貧瘠的耕地。從補充耕地的能力看，后備資源嚴重不足，上海、天津、海南、北京可供開墾的未利用土地接近枯竭，江蘇、安徽、浙江、貴州等省也都很有限，能開發為耕地的甚少。
2.耕地面積逐年減少，嚴重威脅國家糧食安全。
據預測到2030年，滿足95%的糧食自給率需要保有耕地面積18.50億畝；滿足90%的糧食自給率需要耕地面積17.52億畝，而我國目前的耕地面積已逼近這一臨界值，糧食需求壓力加大。一方面，大量的耕地由于使用過量化肥、農藥而受到污染，工業污水的肆意排放更讓其雪上加霜，嚴重影響到土地的自我更新能力，農地質量的下降影響了我國糧食安全。另一方面，隨著人口的增長和社會的發展，城鎮外延式擴張難以為繼，在土地總供給有限的條件下，建設用地的增加就意味著耕地和未利用地的減少，直接威脅糧食安全和生態安全。
三、新型城鎮化建設中土地合理利用的對策
新型城鎮化發展對建設用地需求巨大，我國還有3億多人要城鎮化，土地總量有限，要做到既為城鎮化發展提供土地需求，又能守住18億畝耕地紅線，不能簡單地依靠擴大城市范圍來增加城市土地，而要轉變城鎮化中土地利用方式，做好城鎮規劃，盤活存量土地，推動土地高效配置，防止城鎮低水平擴張，探索農村建設用地市場建立，緩解土地供需矛盾。
（一）堅持規劃引領作用，科學制定并嚴格執行土地利用規劃
1.完善土地利用規劃，確保規劃方案的科學可行。
黨的十八大對城鎮化發展戰略做了新的部署，應加快規劃的修改調整，科學合理地編制土地利用規劃，認真落實《國務院關于促進節約集約用地的通知》，加強規劃的科學性和可操作性，加大政府宏觀調控力度。做好土地利用總體規劃與經濟社會發展規劃、土地利用年度計劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃的銜接，讓各類規劃適應當前城鎮化建設需要。發揮規劃對城鎮土地利用的管制與引導的作用，合理布局農用地、城鄉建設用地和生態用地，確保城鎮空間資源的有效配置和城鎮土地合理利用，促進城鎮土地利用格局的優化，引導城鎮化協調有序發展。在規劃的編制中要改變現有政府績效考核體系，將任期內城市土地節約集約利用變化情況納入績效考核體系，規范地方政府用地行為，打破政府恣意占用耕地的情形，以平衡吃飯與建設問題。
2.加強對土地利用規劃管理，確保土地利用規劃的實施。
經批準的土地利用規劃具有法定效力，任何單位和個人不得違反。首先是宣傳學習。將編制好的土地利用規劃及時公示，組織學習、解讀，讓全社會了解規劃，提高規劃工作地位，以加強對土地利用規劃的監管。其次是嚴格建設用地審批。建設項目一律控制在土地利用規劃范圍內，禁止擅自調整和修改報批建設用地。確需調整土地利用規劃的，要按照法定程序，重新報批。對不符合規劃的建設項目，不得批準用地。再次是加強監督管理，強化規劃的執行效力。建立違反城鎮規劃的責任追究制度，防止隨意調整規劃，使規劃落到實處。加大執法力度，國土督察局在監督檢查中，要加強對土地利用規劃實施情況的監督，發現問題要及時提出督察意見并向上級報告，對違反土地利用規劃的行為要依法嚴肅查處，并依法追究責任人的責任，確保規劃順利實施。
（二）清理城鎮閑置土地，有效增加土地供給
日益增長的人口對耕地保護和糧食安全提出了很高的要求。為了保護有限的耕地資源，保證國家糧食安全，在城鎮建設用地的供給上應優先使用存量土地和閑置土地，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。
1.積極挖掘城鎮內部潛力，清理閑置土地。
盤活各類閑置未用的土地，加快消化批而未供、供而未用的土地，緩解城鎮化建設用地壓力。首先是嚴肅查處閑置土地。運用衛片和航拍等手段清查閑置土地，摸清存量建設用地的數量和利用現狀。綜合運用政策、經濟、法律等手段，依法嚴肅查處并立即清理。其次是依法盤活閑置土地，堅決打擊囤積土地行為，探索盤活各類存量建設用地的市場運作機制，推進舊城改造，最大限度地再利用已收回的閑置土地。確定各宗閑置土地的處置方式，或收回或延期開發或限期完善。把閑置土地轉變為有效土地供應，減少閑置浪費現象。再次是加大監督力度。建立閑置土地防治長效機制，完善閑置土地政策法規，加強對建設用地全程批后監管的管理，防止部分房地產開發企業“圈占”土地的行為，切實預防出現新的閑置土地。
2.優化城鎮布局，提高容積率，充分利用低效土地。
充分利用現有空間，盤活各類低效利用的土地，緩解城鎮化建設用地壓力。首先是積極盤活低效利用的工業用地，這是城鎮化發展的希望。在符合土地利用規劃的前提下，優化布局，提高容積率，建造多層或高層式建筑，合理安排產業用地空間布局，引導產業布局向園區集中，提高園區土地使用綜合效益，改變粗放利用的局面。其次是對舊城區和企事業單位利用低效的土地進行改造，增加建筑密度和居住人口密度，提高單位面積的土地使用效率，達到擴大土地供給的目的。破除對中心城區的建筑容積率的過度管制，中心城區一律建高層或小高層，提高城鎮土地的有效利用率，積極引導城鎮建設節約用地。再次是優化土地利用空間布局和結構，減少住宅用地和工業用地比重，增加公園、綠地和公共設施的比率，促進產業轉型和城市可持續發展，努力提高建設用地利用率。
（三）改革建設用地使用制度，打破政府壟斷局面
改變由政府主導土地資源配置的現狀，實現建設用地的市場化供給。根據《中國統計年鑒2010》的數據顯示，2009年全國鄉村人均居住面積為33.58平方米。2013年總理在政府工作報告稱到2012年底，中國農村人均住房面積已達37.1平方米，農民人均宅基地的面積呈不斷增加的趨勢。要集約和節約利用農村宅基地，加快對農村宅基地整理，提高農村建設用地的利用效率，促進“四化”協調發展。制定農村宅基地處置辦法，弱化宅基地的社會保障功能，在堅持一戶一宅和標準控制的前提下，建立宅基地有償退出制度和補償機制以及具體操作程序，推動專門立法，以正確引導和合理規范集體建設用地使用權流轉行為，推動農村集體建設用地的流轉。在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地與國有建設用地以平等的地位進入市場，享有相同的權能，建立城鄉統一的建設用地市場，打破政府對土地一級市場的壟斷，增加土地供應量，釋放城市發展空間。深圳允許原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地申請入市流通，為農村集體所有的工業土地的入市提供了路徑。讓農民直接參與土地增值收益分配，共享城市化、工業化發展成果，既提高了原土地所有者的積極性，又盤活農村集體建設用地，實現城鄉統籌發展。
（四）完善耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤政策，為城鎮化發展提供土地支持
耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤是國土部門統籌解決城鎮化發展過程中土地緊缺問題而出臺的一項重要政策，有利于緩解城鄉土地矛盾，提高土地利用效率。但在執行中遇到一些問題，需要進一步完善：首先是強化政府領導，注重部門合作，吸收公眾參與，及時完善《增減掛鉤試點辦法》，制定詳細的實施細則，研究增減掛鉤空間布局，優化用地結構，杜絕擅自開展增減掛鉤試點或擴大試點范圍的現象，確保增減掛鉤沿著正確方向有序地推進。其次是建立合理的收益分配機制，增加市場在土地配置中的作用。嚴格規范土地整治指標交易與收益分配，土地的收益主要流向農村，妥善安置農民。再次是應切實維護農民的主體地位。在建新選址時，多占未利用地，少占耕地，杜絕大撤大建，遷建農村居民點和撤并村莊必須尊重農民意愿，不強制農民搬遷和上樓居住，真正實現黨的十八大提出的城鎮化質量明顯提高的目標。在城鄉建設用地總量不增加的前提下，把農村節約的建設用地指標，調劑到產業集聚區和城鎮建設使用，從而使建設項目用地難題得以破解。
四、結語
隨著城鎮化水平日益提高，大量的農用地被侵占，嚴重影響耕地和糧食安全。土地不可再生，土地資源的稀缺性決定了在城鎮化過程中必須處理好耕地保護和城鎮化發展的關系，積極穩妥地推動城鎮化健康發展是新一屆政府的重要政策選項。盲目發展擴充不是辦法，節約利用方是途徑，集約利用才是出路。做好土地利用規劃、挖掘城鎮內部潛力，加大力度處置閑置土地，重視低效土地的再開發，提高土地利用效率，為城鎮化建設和產業轉型升級拓展用地空間，實現城鎮化發展中土地的可持續利用。
作者：孔令仙 單位：安徽經濟管理干部學院社會與公共管理系