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1．1外匯管理績效審計概念的提出
外匯局作為政府外匯管理職能部門，承擔著維護外匯市場秩序，促進國際收支平衡的重要職責，其成效更多體現在“社會效應”上。因此，外匯管理績效審計不能僅僅停留在經費預算支出的經濟性和合規性，更重要的是要考察外匯管理依法履職的效率性和效果性。筆者認為，外匯管理績效審計可以定義為：內審部門根據一定的標準，對外匯管理部門依法履職活動的合規性、經濟性、效率性和效果性進行監督、評價和提出改進意見的審計行為。
1．2開展外匯管理績效審計工作的必要性
（1）有利于規范外匯管理制度建設，提高外匯管理工作成效。
開展外匯管理績效審計，能夠了解和掌握外匯管理政策法規的執行情況和執行效果，分析制度缺陷和存在的問題，從而有針對性地加以改進和完善。同時，還能夠客觀評價外匯局的工作效率與效果，促進外匯管理部門不斷創新，合理配置和利用有限的資源，降低行政成本，提高工作成效。
（2）有利于促進管理觀念和方式更新，實現外匯管理部門職能的轉變。
按照“五個轉變”的工作要求，外匯管理由管理型向服務型轉變的任務更加明確和迫切。通過績效審計，可以校驗轉變成果，促進外匯管理人員更新觀念，提升外匯管理和服務水平。
（3）有利于提高外匯管理工作透明度，樹立外匯管理部門良好的社會形象。
通過績效審計，可以有效控制和防范履職過程中所面臨的法律和聲譽風險，提高工作質量和效率，更好地接受社會公眾對外匯管理工作的監督，有助于外匯管理部門樹立依法、公正、高效、廉潔的社會形象。
（4）是推動貿易投資便利化和加強風險管理的必然要求。
當前，外匯管理部門防風險和推改革的任務相當艱巨，便利放開的同時必然伴隨著跨境資金流動帶來的沖擊。通過績效審計，綜合評估外匯管理改革的效率、效果和相應的風險水平，提示外匯管理的風險點和薄弱環節，在防風險和促便利兩者之間找到一個平衡點，有利于在風險可控的前提下，穩妥有序地推進外匯管理重點領域改革，提高貿易投資便利化和監管的有效性。
2外匯管理績效審計的實踐選擇
2．1外匯管理績效審計的職能定位
根據外匯管理履職目標和工作特點，筆者認為，當前外匯管理績效審計的職能定位應圍繞外匯局貫徹執行外匯管理政策、維護外匯市場秩序，促進國際收支平衡、提供優質外匯服務等方面進行評價。通過對國際收支、經常項目管理、資本項目管理、外匯檢查等業務活動開展經濟性、效率性和效果性審計，揭示和反映履職過程中的薄弱環節和風險問題，提出審計意見和建議，促進外匯管理部門降低行政成本，提高行政效率，更好地履行服務與監管職能。
2．2外匯管理績效審計的主要內容
外匯管理績效審計實踐目前還處在探索階段，其評價標準、審計內容和審計方式還沒有可借鑒的模式，但參照國際通用的績效審計3E標準，參考平衡記分卡指標評價方法，筆者認為外匯管理績效審計的具體內容應該圍繞綜合管理的科學性、內部控制的有效性、資源利用的經濟性、業務履職的效果性四個方面來進行，重點在業務履職的效果性方面。
（1）綜合管理的科學性。
主要包括是否按照國家法律法規、方針政策和上級要求制定工作計劃和貫徹落實措施；是否建立了明確的議事規則和決策程序，重大事項是否集體研究決策；對重大事項做出的決定是否符合法律、法規的有關規定等。
（2）內部控制的有效性。
主要包括是否建立健全了各項業務管理制度、實施細則、操作規程；崗位設置、職責分工、權限管理是否明確和符合內控管理要求；各項業務是否按照規章制度的要求合規辦理；應急預案演練和培訓是否按規定進行，突發事件應對措施是否對重要業務系統運行保障有力等。
（3）資源利用的經濟性。
主要包括資金財產使用是否合規節約；公用經費、專項經費支出是否合理，是否存在違規及浪費現象；各項預算編制計劃是否科學，預算能否得到有效執行；人員配置是否合理，能否做到物盡其用、人盡其才等。
（4）業務履職的效果性。
指國際收支、經常項目管理、資本項目管理、外匯檢查等各項業務工作履職的質量、效率和效果。主要包括是否堅持監管與服務并重，當地政府、外匯指定銀行、涉匯企業以及社會公眾對外匯管理和服務工作的滿意度；是否落實貿易投資便利化政策措施，支持當地涉外經濟發展的效果；是否加強外匯監管和外匯政策宣傳，當地外匯市場環境和市場秩序是否良好有序等。
2．3外匯管理績效審計指標設計原則
在審計實踐中，要根據外匯管理各項業務履職要求對上述四個方面內容細化分解成績效評價指標體系，設置合理的指標權重，指標的設定要體現以下原則：一是科學性，指標體系必須突出外匯管理相關業務的重點，貼近外匯管理工作實際，指標權重設計科學合理。二是全面性，指標體系要涵蓋外匯管理各項業務的方方面面，對被審計對象實施全面完整的評價。三是可操作性，指標體系結構脈絡清晰，各項評價內容具體明了，評價證據易于取得，便于量化操作。四是開放性，指標的設立要能夠根據情況變化不斷修正、補充和完善，并根據不同時期的管理重點適時調整。
2．4外匯管理績效審計方法運用
2．4．1審計證據搜集方法
根據審計內容和目標的不同，可以采取查閱、隨機抽樣、函證、詢問、訪談、問卷調查、對比分析等方法，對與績效審計相關的事項進行調查，取得審計證據。
2．4．2績效評價方法
（1）目標評價法。
通過工作績效與工作目標、先進標準對比，確定被審部門是否實現預期的要求或目標，以及實現預期要求或目標的程度。
（2）比較分析法。
通過與參照單位或本單位歷史先進水平進行分析比較，評價被審單位的目標完成情況及工作效果和效率。
（3）因素分析法。
通過分析影響目標實現的各種因素，對目標實現情況進行評價，找出差距和不足并加以改進。
3外匯管理績效審計面臨的困難和對策建議
3．1主要困難
（1）審計評價內容不規范。
實踐中外匯管理績效審計的指標體系的建立仍然存在較大分歧，不同的審計部門對審計內容的理解和側重不同，開展績效審計的依據也存在較大差異，大多數依據的是上級部門下發的文件、制度及對口業務年終考評項目。由于沒有一套規范的審計評價內容和指標體系，績效審計往往類同于合規性審計、業務考評。
（2）缺少統一的評價標準。
外匯管理績效審計缺少一套科學權威的、具有可操作性的績效評價標準，主要依據審計人員的量化打分和主觀判斷，實際審計過程中重程序、輕效果，重評分、輕管理等問題不同程度存在，導致績效審計的科學性下降。
（3）評價結果運用存在局限。
外匯管理成果更多體現在社會效應上，難以進行量化，績效審計更側重于回答“好不好”或“能不能更好”的問題，其評估效益難以權衡，評價結果的準確性、可靠性受到束縛。同時，沒有建立相應配套的激勵約束機制也成為外匯管理績效審計難以深入的原因。
（4）人員素質難以適應工作要求。
目前，基層外匯局審計工作人員受傳統“查錯糾弊”審計思維和方法的束縛，視野相對較窄，在知識結構、素質、工作能力等方面與績效審計的要求存在差距，影響績效審計的效率和質量。
3．2對策建議
（1）規范評價內容，優化指標體系。
按照“防控風險、優化管理、提升績效、促進發展”的要求，緊緊圍繞外匯管理有效履職著手，從綜合管理的科學性、內部控制的有效性、資源利用的經濟性、業務履職的效果性等方面分解構成和影響因素，建立并完善統一、科學的評價指標體系。在選擇量化評價指標時，引入歷史數據、同業數據、行業標準等作為評價參考指標，確保評價的客觀公正。
（2）推動成果利用，創新激勵機制。
一是突出績效審計成果的轉化，分析描述風險隱患產生的原因及風險的危害程度，提示管理者和操作人員防范和改進措施。二是創新激勵考核機制，制定違規問責辦法等，加強對違規操作責任人的追究，達到通過績效審計促使工作人員進一步增強工作責任心、提升制度執行力，增強業務創新與風險防控能力的最終目標。
（3）加強審計培訓，提高人員素質。
一是“走出去、引進來”，根據需要調整和優化審計人員結構，吸收具有現代審計理論知識的人才充實外匯局內審隊伍，以新帶老，提高績效審計成效；二是加快審計隊伍尤其是基層審計人員的培訓，加快人才培養和工作轉型，提高審計人員的整體素質。
4外匯管理績效審計需重點關注的幾個問題
（1）外匯管理績效審計應建立在傳統合規性審計的基礎上。
雖然績效審計具有自己獨特的特點，與傳統審計工作差別較大，但外匯管理工作的實際情況決定了目前的績效審計必須以合規性審計為前提，沒有了依法合規，績效無從談起。如，在審計實踐中，發現個別基層外匯局在未召開案審會前就擬好了行政處罰告知書，該行為看似節省了制作文書時間、提高了工作效率，但實則違反了檢查辦案程序，增加了行政訴訟風險，反而降低了工作的效率和效果。因此，外匯管理績效審計的基石應該是合規性審計，前提是風險可控。
（2）外匯管理績效審計的關鍵在評價指標的設計。
外匯管理績效審計結果是否客觀公正，關鍵取決于評價指標設計是否科學合理。而在實踐中，外匯管理績效指標設計往往面臨兩難選擇。如，立案數、罰沒款收繳金額是外匯檢查業務年度考核的一項重要評價指標，但將其納入績效審計內容則存在兩面性，評價會出現兩種截然相反的矛盾結論：立案數、罰沒款收繳的越多，一方面反映該地區外匯檢查工作打擊震懾外匯違法違規行為成效顯著；同時，另一方面也顯示該地區外匯違法違規行為較多，外匯市場環境和秩序不夠良好。
（3）外匯管理績效審計應立足實際、循序漸進、量力而行。
目前，外匯管理績效審計尚處于探索階段，需要量力而行，事無巨細、面面俱到反而抓不住要領。外匯管理各部門職能不同、特點各異，管理的公共資源廣泛，開展績效審計需要由淺入深、先易后難，對每項績效審計的目標和范圍作出恰當劃分。可以選擇當前外匯管理工作的某項業務、某個方面或某個環節進行專項績效審計，也可以在經濟型、效率性和效果性的某一方面有所側重。在績效審計的探索中，反映的問題寧可少一點，但要有說服力，評價的面寧可窄一點，但要經得起檢驗，只有立足實際、循序漸進、量力而行，才能充分發揮績效審計的功效，才能使外匯管理績效審計在探索中走得更遠。
作者：吳濤 單位：中國人民銀行武漢分行
