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摘要
隨著外匯管理體制改革的深入及外匯管理職能的轉變，外匯局積極探索審計方式轉型，并由常規審計向績效審計轉變。通過對外匯管理績效審計在變遷中的適應性現狀分析，探討適應性缺失的原因，從而提出適應性對策。
關鍵詞
外匯管理；績效審計；制度變遷適應性效率
績效審計起源于美國，在其他發達國家得到廣泛推廣，后來引入我國，并逐漸成為政府審計的重要內容。近年來，外匯局大力促進審計轉型，探索開展外匯管理績效審計，并取得了一定成效。但在審計變遷和審計實踐過程中還存在一些問題，績效審計是否適應外匯管理體制機制，如何適應外匯管理體制和外匯管理工作，值得我們進一步關注和研究。外匯管理績效審計適應性效率就是指外匯管理領域的績效審計促進和適應外匯管理工作，提升外匯管理價值的審計制度結構特征。外匯管理績效審計的適應性效率，不僅體現在采取這種新型的審計模式與以往的審計方式相比能夠更大地激發審計價值，節約成本，提高外匯管理水平，還體現在此種審計模式比以往的審計方式更能激發外匯管理部門工作人員進行創新的熱情，從而使外匯管理價值的可能性邊界向外擴張。
一、外匯管理績效審計的適應性現狀分析
外匯管理績效審計的適應性不僅表現為績效審計與制度環境的適應性，還表現為績效審計與非正式制度、實施機制等之間的適應性。
（一）外匯管理績效審計與制度環境的適應性
近年來，外匯局不斷深化外匯管理體制改革，促進外匯管理方式的“五個轉變”，著力推進主體監管、監測分析和事中事后管理，積極探索外匯管理宏觀審慎監管方式，使外匯管理工作職能定位發生了較大的改變。在這一體制環境下，傳統的合規性審計雖然對于監督和規范外匯局工作起到一定的作用，但缺少對外匯管理效率和效果的關注。而績效審計這種新的審計模式就是為了適應外匯管理體制改革的需要，在審計中得以應用，它圍繞外匯管理的目標和任務，對外匯管理工作進行全方位監督、分析、評價，提出合理化建議，促進外匯局科學、規范、有效履職。然而，外匯管理體制改革和轉型是一個系統、復雜、多元的過程，績效審計與制度環境之間還存在一些不適應的地方，績效審計規章制度和審計標準的建立可能還跟不上外匯管理轉型的步伐，審計中會出現一些新情況、新問題。因此，需要將績效審計高度嵌入制度環境，以進一步提高績效審計的適應性效率。
（二）外匯管理績效審計與非正式制度的適應性
非正式制度是習慣習俗、倫理道德、價值觀念、意識形態等非成文的規則系統，它對正式制度產生促進或阻礙作用。外匯局在推進內審內控方式轉型中，要受到審計人員和被審計單位人員的意識形態、思想觀念等因素的影響，這種影響決定了績效審計能否開展、能否達到預期效果。隨著外匯系統審計相關人員知識的增長和經驗的積累，對績效審計的認識不斷增強，成為推動績效審計在外匯領域運用的主力軍。當前，外匯系統大部分審計部門和審計人員能夠從思想上認識到績效審計對改進外匯管理方式、提高效率、降低成本、促進業務規范等方面的積極作用，并且已經轉變了審計思維方式，正在探索運用績效審計開展審計項目，并取得了一定的成效。由于制度變遷會產生路徑依賴，即制度一旦形成就會在一定時期內維持下去。對于基層外匯局來說，審計人員或者被審計單位還習慣于以往的審計模式，對常規審計存在依賴，致使思想觀念轉變難、人員素質不匹配等問題，使績效審計難以開展或者難以深入開展，績效審計效率和效果大打折扣。
（三）外匯管理績效審計與實施機制的適應性
實施機制是指對遵守或違反制度的人作出相應的獎懲，從而使這些約束得以有效實現的條件和手段的總稱。實施機制是提高績效審計適應性的關鍵點。外匯管理績效審計與實施機制之間的適應性主要表現為，績效審計能否在外匯系統全面推進，績效審計成果能否有效運用，審計發現的問題能否得到整改落實。外匯局內審部門，緊跟外匯管理改革方向且不斷加強制度建設，對績效審計進行了積極有益的探索，并編制了《貨物貿易外匯管理績效審計操作指南》、《外匯檢查全流程監督績效審計操作指南》等，各級外匯部門也在結合自身的業務實際在審計實踐中應用，不斷豐富審計方法和審計內容，提高內審內控工作的規范化水平。同時，審計部門也在積極探索審計成果運用的方式和途徑，通過情況通報、納入考核等措施力爭實現審計成果的有效轉化。但績效審計在實施中還存在一些問題，如績效審計在審計項目中的比例還不夠高，審計成果轉化率還比較低等。要改變這種不適應的狀況，需要進一步建立健全相關機制，以推動完善績效審計體系。
二、提高外匯管理績效審計適應性效率的對策
(一)建立健全內部審計制度框架，使外匯管理績效審計有規可循
健全的制度框架是開展績效審計的有效保障和執行依據，也是績效審計應遵循的原則。要提高外匯管理績效審計的適應性效率，建立新的體制機制，實現制度環境和制度安排的變革。應該在借鑒國內外績效審計經驗的基礎上，結合外匯局自身實際，進一步健全績效審計管理制度和審計操作規程，對績效審計的目的、內容、程序、標準作出明確的規定，形成一整套系統、完整的外匯管理績效審計框架，規范指導績效審計的有效開展。同時，應進一步健全績效審計的信息披露和審計成果共享機制，加大責任追究力度，提高審計成果轉化率。
（二）動態調整外匯管理績效審計指標，主動適應外匯管理中心工作
外匯管理績效審計要以服務外匯管理工作為目標。隨著管理體制改革的深入推進，外匯管理理念和方式不斷轉變，外匯管理中心工作也在進行階段性的調整。因此，審計部門和審計人員要適應外部環境的變化不斷創新調整審計內容和審計指標，以提高績效審計服務外匯管理工作目標的有效性。外匯管理績效審計內容不僅要包含資本、檢查、國際收支、科技等業務內容，還應該根據工作重心的轉移和工作實際不斷拓寬審計范圍，在指標設置上應及時動態調整，以適應外匯管理中心工作的需要，提高績效審計效率、效果。
（三）注重審計人員的教育培訓，提高審計人員隊伍素質
一方面，要通過績效審計理論與實務的教育培訓，宣傳績效審計對外匯局長遠發展的重要性，引導審計部門的領導和人員轉變審計觀念，樹立績效審計的意識和思維，使審計對象了解、支持、配合績效審計，提升績效審計在外匯管理中的價值。另一方面，強化審計人員對績效審計知識的持續學習，廣泛涉獵績效審計相關專業知識和基礎知識，不斷提高績效審計業務技能，打造一支經驗豐富、結構合理、素質較高的審計隊伍，為外匯管理績效審計提供強有力的人才支撐。
作者：徐如祥 單位：中國人民銀行西寧中心支行
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