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［提要］
經過60多年的改革和發展，我國的養老保險取得了一定成就，但也存在諸多問題。未來養老保險將在改革發展中不斷完善，養老保險制度逐漸統一，養老保險體系逐步完善，養老保險法制化逐步推進，養老基金投資渠道逐漸多元化，養老保險管理逐步加強，延遲退休制度逐漸推行。
關鍵詞：
養老保險；現狀；前景
養老保險是國家依法強制實施，用以解決勞動者退休后生存問題的一項經濟福利性制度，是我國社會保障體系中重要的組成部分。隨著人口老齡化的發展、城鄉一體化的快速推進以及轉型期城鄉社會風險趨于顯性化，對我國養老保險體系建設提出了新的更高的要求。因此，本文通過對我國養老保險發展的歷程、取得的成就和存在的問題進行分析，對我國養老保險發展的前景進行探討，具有重大的現實意義。
一、我國養老保險發展的成就及主要問題
（一）成就。
我國養老保險事業從無到有，從制度單一到多種制度并行，從小范圍到基本覆蓋，建立起了相對完善的養老保險體系。
1、城鎮養老保險不斷完善。在城市地區，自1951年建立企業職工基本養老保險制度以來，經過60多年的改革和發展，已經形成了“統賬結合”的制度模式，并且越來越完善，城鎮地區建立起了多層次的社會養老保險制度，即由基本養老保險、企業補充養老保險、職工個人儲蓄性的養老保險共同組成的養老保險體系。特別是2015年1月，國務院《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，養老金“并軌”成為現實，這意味著，機關事業單位人員告別了存在近20年的免繳個人養老保險費的待遇，將和企業職工一樣繳納個人養老保險費，并軌后機關事業單位人員與企業職工的養老繳費和發放都基本一致。養老保險并軌改革意義重大，解決了養老保險不公平問題，還為實現養老保險全覆蓋的改革任務奠定了基礎。
2、農村養老保險初見成效。1992年，民政部提出了建立農村養老保險制度，由于制度設計不合理、缺乏可操作性、資金不到位，導致農民參與積極性不高，實行效果不顯著，在之后很長一段時間里，我國農村的養老保險事業幾乎處于停滯狀態。直到2008年，國家提出要在農村建立新型農村養老保險制度，農村養老保險事業才得以發展。從2009年開始，新型農村養老保險的參保人數和領取養老金人數逐年增加，支付養老金和基金累計結存的數額逐年增大，參保覆蓋率和養老保障水平都有很大提升，這表明我國農村養老保險事業的發展初見成效。
3、農民工養老保險填補空白。隨著我國城鎮化的推進和經濟的不斷發展，農村人口不斷涌入城市，農民工群體的數量不斷增大，目前全國有2.6億農民工。2009年出臺了《農民工參加基本養老保險辦法》，標志著我國農民工的養老保險問題開始得到關注，并且初步建立起了一套管理體系?！掇r民工參加基本養老保險辦法》規定，農民工的養老保險費用由用人企業和農民工個人共同承擔，用人企業的繳費比例為12%，農民工個人的繳費比例為4%～8%。如果農民工達到可以領取養老金的年齡，并且養老保險的繳費年限達到15年以上（含15年）的，可以向他們的養老關系所在地區的社會保險經辦機構申請領取養老金。如果農民工達到可以領取養老金的年齡，但是養老保險的繳費年限未達到15年的，可以分為兩種情況對待：一是參加新型農村社會養老保險的農民工，可以將他們基本養老保險的權益記錄和資金全部轉入新型農村社會養老保險賬戶中，以享受養老保險待遇；二是沒有參加新型農村養老保險的農民工，可以按照城鎮地區同類人員的實行標準，一次性把個人賬戶里的養老金全部支取。另外，針對農民工流動性比較強的特點，對于農民工養老保險關系的轉移和接續問題，政策也做了規定，如果農民工到其他地區就業，只需向新就業地的社會保障經辦部門提交之前參加養老保險的繳費憑證，就可以辦理他們的養老保險關系的轉移和接續，并累計計算相關的養老保險權益。由此填補了農民工養老保險的制度空白。
4、城鄉居民養老保險制度初步建立。2014年年初，國務院意見，提出將新型農村社會養老保險制度與城鎮居民基本養老保險制度合并，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。該制度在制度名稱、政策標準、管理服務、信息系統上實現“四個統一”，養老保險基金的籌集方式繼續實行由個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，賬戶模式由基礎養老金賬戶和個人養老金賬戶組成。隨后，人力資源和社會保障部會同財政部暫行辦法，解決城鄉居民基本養老保險與城鎮職工基本養老保險的銜接問題。至此，我國覆蓋城鄉居民的社會養老保障體系基本建立，填補了農村居民和城鎮非就業居民養老保險長期以來的制度空白，人人享有養老保險成為現實，這是我國社會保障事業發展重要的里程碑。
（二）主要問題。
由于社會養老保險是一個復雜的系統工程，加上我國養老保險事業起步晚，仍然存在許多缺陷和不足。
1、養老保險立法滯后。我國社會保障事業迅速發展，但相關部門的立法工作明顯滯后，迄今為止，我國社會保障工作所依據的大多是行政法規和規章，而且很大一部分都以試行辦法、暫行規定、意見、通知等形式的低層級規范性法律文件出現，這種狀況持續了幾十年，不僅對我國社會保障法律制度的權威性和穩定性造成了極大的傷害，而且使我國社會保障結構呈現出混亂的局面。而我國的養老保險制度發展至今，唯一涉及養老保險的法律是2011年7月1日開始實行的《中華人民共和國社會保險法》，它的出臺彌補了我國社會保障史上的法律空白，為我國養老保險制度的發展指明了方向，但《社會保險法》規定的都是大方向、原則性的東西，其部分規定形式大于內容，較為原則和宏觀，缺乏操作性。對具體的養老保險而言，立法缺乏系統性和完整性，立法層次低、結構混亂。
2、養老保險金缺口巨大。養老保險金缺口巨大是我國養老保險制度必須面對的嚴峻挑戰之一。一是養老保險制度轉軌形成的歷史隱性債務。按照現行的制度中社會統籌和個人賬戶相結合的原則，已退休的人員和在此制度之前參加工作的職工沒有建立起自己的個人賬戶，沒有為自己的養老金進行積累，從而形成了養老金的“缺口”或“隱形債務”；二是“個人賬戶”空賬運行的缺口。新養老制度實施后，由于社會統籌部分的基金不足以支付養老保險支出，各地陸續將“個人賬戶”的基金用于填補養老保險支出，形成所謂“個人賬戶”的空賬運行。目前，為職工建立個人賬戶只是一種標記手段，記錄保險費繳費，加上政府確定利率下的應得利息，其實賬戶中沒有累計的資金，只是“名義賬戶”，個人賬戶繳費中的大部分都被轉移支付給已退休職工作為退休金了。我國社會養老保險制度的兩次轉制成本及歷史欠賬仍無法精確估算：一是1997年城鎮職工基本養老保險全國推行時，有大約2，000萬“老人”和6，000萬“中人”，他們的工齡全部被視為“繳費工齡”，這既是轉制成本，也是歷史欠賬；二是2014年機關及事業單位5，000萬職工轉入城鎮職工基本養老保險制度，他們的工齡全部視作“繳費工齡”，這又是一個巨大的轉制成本或歷史欠賬，正是這一巨大的歷史欠賬，導致個人賬戶空賬運行、無法做實。根據不完全統計，我國目前的空賬規模大概在4～5萬億元左右。隨著人口老齡化的步伐加快，我國養老保險的這種“空賬”問題會越來越嚴重，“空賬”規模會越來越大；三是養老保險制度本身運行所形成的收支缺口。目前，人口老齡化的加速，使得養老保險基金的支付日益增長，養老保險資金缺口擴大。
3、養老基金的保值增值面臨挑戰。近年來，我國養老保險實現了制度上的全覆蓋，養老保險基金規?？焖僭鲩L，年均增長30%以上，但是養老基金的保值增值面臨挑戰。一方面由于養老保險基金監管體系不完善，造成養老保險基金被私自侵吞挪用的現象屢見不鮮，主要原因是養老基金的運營和監管都是同一部門，這種制度很容易產生腐??；另一方面目前我國社會保險基金的保值增值采取的求穩定、低收益的傳統投資方式，主要是存銀行、買國債，很難實現養老保險基金大幅度的增值，甚至遭遇“隱形縮水”。養老保險基金年收益率近十年來不足2%，低于同期年通貨膨脹率。而采取相對市場化投資運營模式的企業年金和全國社會保障基金的收益率要高得多，近十年來全國社會保障基金年均投資收益率為9.17%，企業年金年均收益率約為6%。
4、基本養老保險統籌層次低。在我國，社會養老保險目前仍有許多地區為縣（市）統籌，統籌層次低是我國養老保險制度的一個重要缺陷。一是影響到基金的統一使用，無法做到調劑余缺，養老金的投資方式改革更無從談起。目前，全國有2，000多個社保統籌單位，很難集中管理運營；二是形成了我國養老保險管理體制“條塊結合，以塊為主”的模式。在現實養老保險體制運行中，養老保險管理及政策制定權力分散到了各地方政府，不斷逐級細化，不斷制定新政策，各省之間、各市之間、各縣之間的差異越來越大。在這種管理體制下，各自為政，加劇了我國社會保障制度的碎片化，碎片化制度導致了社會的不公平。
5、養老保險三大層次缺乏協調發展。當前，我國已經基本建立了三層次的養老保險體系，即基本養老金、補充養老金（企業年金或職業年金）、個人養老金（儲蓄、商業養老保險），稱為養老保險的三支柱。建立多層次的養老保險體系，可以降低單一養老保險層次的風險。但整個體系還很不完善，企業年金發展緩慢，覆蓋率低。世界上絕大多數實行企業年金制度的國家，其覆蓋率都在50%以上。同時，商業養老保險在整個體系中的作用還沒有充分發揮。我國現行的養老保險體系主要是由政府責任下的社會保險與社會救助來支撐的，雇主責任下的補充養老金沒有完全到位，個人養老金（商業養老保險）發展滯后，這是我國社會養老保障的短板之一。
6、養老保險制度“碎片化”明顯。所謂“碎片化”就是缺乏統一性，即存在不同群體、區域以及城鄉之間政策不一致，各政策覆蓋對象交叉重疊，管理分散化等現象。“碎片化”養老保險制度和“大一統”養老保險制度是完全對立的模式，“大一統”基本養老保險制度是打破城鄉界限和職業界限，跨越戶籍制度的樊籬，建立基于國民身份的基本養老保險制度。我國現行的養老保險制度是按養老保險的不同對象分部門、分行業、分區域進行的，政策不協調現象極為嚴重，養老保險資金分散，在制度準入、繳費標準、待遇享受等方面存在著巨大差異。目前，社會成員由于身份和職業的不同，養老金水平相差甚至可達數十倍。“碎片化”狀態既無法保障公平，亦缺乏效率，直接影響到制度的持續運行與經濟社會的長遠發展。
二、我國養老保險發展前景分析
養老保險的改革與發展，是一個復雜的系統工程。目前，我國養老保險改革進入了深水區，養老金隱性債務日益顯現、個人賬戶做實的壓力日益巨大、城鄉一體化養老保險的要求日益迫切、健全養老保險的法律和政策環境的呼聲日益高漲、養老基金保值增值的難度日益加大。針對我國城鄉養老保險制度的現狀及存在的問題，借鑒發達國家養老保險的相關經驗，我國未來的養老保險會在改革發展中不斷完善。
（一）養老保險制度逐漸統一，消除“碎片化”效應。
逐步建立以權利公平、機會公平和規則公平為主要內容的養老保險體系和以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成制度統一、覆蓋城鄉居民的社會養老保險體系。構建一個公平統一的養老保險制度，不僅有利于消除我國城鄉二元、地區差異等結構性問題，還有利于構建一個公平統一的勞動力市場，優化勞動力資源配置，更有利于經濟社會的穩定發展。全民覆蓋、城鄉統一的養老保險制度包括：第一，規范個體工商戶和其他靈活就業人員的養老保險體系，從立法上將企業員工和其他就業人員納入養老保險體系；第二，要對農民工與其他企業員工一樣享有同樣的養老保險，農民工的養老保險在不同地域能夠順利轉續；第三，全面完成機關事業單位的養老保險改革。盡管國務院《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，正式廢除了養老金雙軌制，然而目前只是實現了制度并軌，待遇并未并軌，目前機關工作人員的退休收入替代率超80%～90%，而企業的養老金替代率卻呈現逐漸走低的趨勢；第四，要把大量在農村生活的農民納入全國基本養老保險范圍內。新型農村養老保險制度雖然規定年滿60歲的農民每月可以向政府領取70元的養老金，但這微不足道的養老金不能滿足農民的基本生活需要，其替代率不及農民收入的10%。在改革的具體路徑上，從短期來看，要加快實現城鎮企業職工養老保險基礎養老金全國統籌，逐步做實個人賬戶，為養老保險中長期改革打下堅實基礎。從中期來看，實施新老劃斷政策，對新參保人員實施全國統籌新政策，通過政策優惠，鼓勵單位為職工建立企業年金或職業年金，鼓勵和引導商業保險以及個人養老儲蓄等補充養老保險的發展，逐步實現個人、企業與政府在養老保險責任上的再平衡。從長期來看，要建立由國民基礎養老金與個人賬戶養老金共同構成的基本養老保險制度。其中，國民基礎養老金由企業繳費形成，不足部分財政補助，向達到法定年齡的退休人員支付，所有參保人員享受同等待遇水平，實現人人享有。個人賬戶養老金要合理體現繳費多少與時間長短的差別，將個人待遇與繳費緊密聯系，以強化制度的個人激勵。
（二）養老保險體系逐步完善，建立多層次養老保險體系。
美國人的養老保險體系被形象地比喻為“三條腿的板凳”，第一條腿是政府責任下的社會保險與社會救助；第二條腿是雇主責任下的補充養老金；第三條腿則是家庭責任下的個人儲蓄與投資。這一多元化的、多支柱的養老保險體系極大地分散了風險，而且具有較高的效率。我國到2012年，城鄉居民社會養老保險基本實現全覆蓋，但由于社保保障原則是“低水平、廣覆蓋”，只能滿足人們最基本的養老保障需求，而隨著生活條件的改善，人們對養老保障的需求不斷提高；社會化養老使得養老成本日趨上升；通脹壓力使得人們退休以后面臨更大的生活壓力，因此建立并完善多層次的養老保險體系是大勢所趨。一是基本養老保險全覆蓋?；A養老金的設計要以保障居民的基本生活為立足點，同時覆蓋城鄉所有公民，由財政負擔，政府進行統籌發放，目的在于充分發揮社會保障的再分配作用，基本養老保險是養老保險的第一支柱。目前，重點要提高靈活就業人員、農民工、廣大農民養老保險的參與率，提高養老保險的參與率能夠有效擴大養老基金的來源，保障養老保險制度的可持續性；二是完善企業年金和職業年金制度。企業年金或職業年金，又稱職工補充養老保險，是養老保險的第二大支柱。它可以彌補基本養老金替代率不足、提高職工退休生活保障水平。我國機關事業單位自2014年10月1日起開始實施職業年金制度，職業年金的功能和企業年金基本一致，不僅是勞動者退休生活保障的重要補充形式，也是調動職工積極性、吸引和留住高素質人才、穩定職工隊伍、提高競爭力和凝聚力的重要手段，在相當程度上提高職工退休后的養老金待遇水平；三是鼓勵個人儲蓄性養老保險。不同于基本養老保險和企業（職業）年金由國家立法規范，強制執行，個人儲蓄性養老保險可以由居民自愿選擇參加。途徑主要有購買商業養老保險和個人儲蓄等，能增強自我保障的能力。
（三）養老保險法制化逐步推進，建立健全養老保險法律體系。
養老保險的發展離不開法律的支持。從發達國家的成功經驗看，法律以其公正性和強制性成為養老保險制度的支撐點，完善的法律體系是穩步有序推進養老保險事業發展的根本保證。
1、建立覆蓋全部社會成員的基本養老保險法律制度。在我國，《憲法》和《勞動法》規定：全社會勞動者有權依法獲得社會保障。世界發達國家都制定了“社會保障實施對象是全體公民”的法律規定。我國要進一步修改和完善《社會保險法》，明確將公務員、參照公務員人員、事業單位職工、城鎮職工、農民工、城鎮居民和農民都納入法律保護的范圍，不僅是將所有公民納入保障范圍，而且制度設計、標準和待遇要有一致性。社會基本養老的主要功能是保障人們退休以后的基本生活需求，現在的農村養老保險不僅覆蓋面低，而且領取的養老金數額與基本生活需求的標準還有很大距離，還不是真正意義上的養老保險，只能叫做養老補助或養老救濟。要細化農村養老保險的法律規定，明確保障目標、實施步驟、資金保證和政府責任。按照“分類起步、有機銜接、積極過渡、目標一致、逐步統一”的思路，確保在法律上幾種不同的養老保險制度的有機銜接，特別是農民工參加城鎮職工養老保險和農村養老保險之間，一定要有可攜帶性、可接入性和可接續性，充分保證他們的利益。
2、完善多方籌集資金的法律制度。首先，加大財政對養老保險的投入。對養老保險，政府承擔著“財政兜底”的終極責任。目前，我國社會保險基金不僅歷史欠賬越積越多，而且支出增長快于收入增長的趨勢越來越明顯，如果政府不從現在起投入相應的財力，隱性債務會越積越多。通過法律強制，規定財政收入的一定比例投入養老基金賬戶，全面做實個人賬戶，彌補歷史欠賬；其次，通過立法解決保險費的收繳問題，加大強制收繳保險費的力度，對欠繳、拒繳保險費的，追究相應的法律責任，這是強化保險費的收繳功能、達到保險基金收支平衡、防范保險基金支付風險的重要法律對策。
3、著力提高養老保險法律體系的層次。精“法”簡“規”，下大力氣制定具有操作性的實施細則，用科學、嚴謹、規范化的養老保險法律來逐步取代各個相關部門政策性的文件規定。清理、修改不符合實際甚至阻礙養老保險發展的條文。
（四）養老基金投資渠道逐漸多元化，確保基金的保值增值。
2015年4月1日，國務院常務會議指出，適當拓寬基金投資范圍，分散風險，穩定和提高投資收益，實現基金保值增值，并為經濟社會發展助力。從現實看，這既是中央政府出于穩增長、刺激經濟的考慮，也是社?；鸨旧肀Ｖ翟鲋档男枰ｋS著人口老齡化高峰到來，一邊是養老支出不斷增長，一邊是養老基金投資渠道受限，除部分資金進入股市之外，大部分資金處在盈利較低狀態，甚至面臨縮水。因此，改革社保基金投資管理方式，讓15萬億元“保命錢”保值增值，應對養老支出壓力，已成當務之急。
1、降低銀行存款和國債比例。銀行存款和國債最大的優點是風險小，由于要保證養老保險基金投資的安全性，所以在投資初期都將銀行存款和購買國債作為首要投資方式，但是低風險的結果就是低收益，應該逐步降低養老保險基金投資銀行存款和國債的比重，只將其作為短期投資工具滿足流動性需求。
2、股票及衍生工具。股票作為股權投資工具的風險要高于其他投資方式，相應地投資收益率也較高。權益工具的投資風險雖然較高，但投資品種比較豐富，養老保險基金規模龐大，完全可以通過合理建立風險投資組合來降低風險。
3、投資地方債。2015年4月1日國務院常務會議作出關于擴大社?；鹜顿Y范圍的部署，明確提出擴大社保基金投資地方債，并特別指出“加大對保障性住房、城市基礎設施等項目的參與力度”。由此可見，未來投資地方債是一條重要渠道。而對于地級以下城市和鄉鎮以及中西部較落后地區來講，市政基礎設施和居住、醫療等民生設施急需加強和改善，這些巨大的市場需求顯然具有較好的中長期投資空間，這樣不僅有利于養老基金的保值增值，也有利于改善民生。投資多元化將是養老保險基金分散投資風險的最重要手段，通過增加投資的資產種類，實行分散化的資產組合，不斷尋找和調整其投資組合，在安全性、收益性和流動性之間進行權衡，可以減少風險，增進收益。隨著資本市場日益成熟，逐步放寬養老保險基金的投資限制，調整投資結構，最大限度地保障基金的保值增值。
（五）養老保險管理逐步加強，推進專業化標準化管理
1、養老保險基金的專業化管理。我國目前養老保險基金的管理機構是各地方的社會保險機構，屬于政府部門。政府部門的特征是部門繁多、結構松散、人員配備良莠不齊、缺乏專業化的基金投資人才，同時政府部門缺乏競爭-激勵機制，辦事效率低下。正是由于政府部門的這些缺陷，導致我國養老保險基金投資收益不高。根據世界銀行研究報告：全球范圍內私營性質的養老保險基金管理公司的投資運營效率普遍高于政府機構。因此，要吸取發達國家的經驗，確定市場化的資金運營機構，把養老基金運營職能從經辦機構中分離出來，由獨立的、市場化的基金運營機構，對養老保險資金進行資本營運。
2、養老保險的標準化管理。標準化是養老保險事業發展的必由之路。標準化管理是指通過建立標準流程、標準準則、標準表格、標準管理等一系列標準程序，形成標準化的運行機制。它所規范的是經辦的流程、檔案的管理、各級社保機構實際工作的統一，其中包括申請社保過程中填什么樣的表格、去哪個部門進行辦理、辨認什么樣的標識等，養老保險標準化管理有利于整合管理服務資源，從整體上提高養老保險的運行效率。特別是建立養老保險基金信息網絡體系至關重要，養老保險基金賬戶是一個長期積累不斷變化的大賬戶，僅靠單純的人工監管，容易出現非主觀意愿差錯及人為意愿差錯。要充分利用信息網絡系統資源，為各個管理部門提供連續、系統、動態的信息服務，實現資源共享，既節省了各管理部門信息搜集的物質成本，節約了人力，也保證了信息的準確性、及時性和透明性。
（六）延遲退休制度逐漸推行，有效緩解老齡化帶來的壓力。
延遲退休是世界各國普遍遇到的問題。近年來，為了應對逐漸嚴重的人口老齡化問題，世界各國尤其是發達國家相繼調整了本國的法定退休年齡。在我國，人口老齡化問題加劇，勞動力供求狀況正在發生變化，人力資本投入的不斷加大以及養老保險基金緊缺等問題，都為延遲退休政策的出臺做了鋪墊。十八屆三中全會提出，要研究制定漸進式延遲退休年齡政策，表明延遲退休已從國家層面提出。實現漸進式延遲退休，一是緩解養老金“空賬”問題。目前，養老金的“空賬”正以每年25%左右的速度增加，退休年齡每提高1年，養老保險基金可增收40億元，減支160億元，減緩資金缺口200億元；二是應對嚴峻的人口老齡化問題。按照聯合國最新規定，65歲以上的老年人數量達到總人口數量的7%及以上時，該地區就進入了老齡化社會，到2012年我國65歲以上老年人數量已經達到總人口數量的10%以上。老齡化帶來的直接后果是我國社會老年撫養比的上升，到2035年我國將出現2名納稅人供養1名養老金領取者的局面。未來如果不采用延遲退休政策，我國適齡勞動人口的規模將逐漸減少，勞動力供求狀況將發生深刻變化，老年人的贍養問題也成為棘手的問題。
作者：楊滿珍 單位：湖南省婁底市委黨校
主要參考文獻：
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