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摘要:1991年國務院了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，初步形成了我國養老保險制度。經過二十多年的發展，陸續建立起了新型農村養老保險和城鎮居民養老保險。2015年實現了職工養老保險與機關事業單位養老保險的并軌，使我國的養老保險開始走向均衡化。2018年國務院建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，建立養老保險中央調劑基金?；仡櫸覈B老金機制的建立過程，并對若干典型地區的養老金現狀進行量化分析，探討我國建立養老保險基金中央調劑制度的意義。
關鍵詞:養老保險;養老金替代率;撫養比;累計結存;中央調劑基金
當時的做法是:企業、機關和事業單位的(離)退休人員的(離)退休工資，基本上都是按照一定的比例(替代率)核算，由原工作單位發放。這種退休養老的模式，可以解決全民所有制體制內在編在冊的老人的養老問題，但全社會的眾多體制以外的勞動人口，包括農村勞動人口的養老問題，并沒有得到解決。為解決全社會的養老問題，適應經濟體制改革的需要，中央從1984年開始在全國范圍內進行了以退休費用社會統籌為主要內容的改革試點，探討打破行業界限、地域分割的養老保險機制。
一、我國基本養老金機制的建立過程
(一)1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》(國發［1991］33號)在總結各地改革試點的基礎上，按照國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要的要求，改變了養老保險完全由國家、企業包下來的辦法，開始實施國家、企業、個人三方共同負擔的基本養老保險機制。因此，可以說此《決定》是我國建立社會基本養老保險機制的頂層設計，1991年是我國社會基本養老保險機制的建制元年。
(二)2005年《國務院關于完善企業職工養老保險制度的決定》(國發［2005］38號)出臺，對全體城鎮職工的基本養老保險的核心要素，如企業、個人的繳費比例，最低繳費年限，養老保險金的管理等方面都做了明確的規定。此決定的“完善”之處在于，文中所指的企業包括我國各種所有制形式，職工是指各種用工形式的全體城鎮職工。
(三)2009年《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發［2009］32號)出臺，2011年《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》(國發［2011］18號)出臺，兩個指導意見把養老保險的對象進一步擴大到非雇員勞動者———農民和城鎮居民。對這兩類人群，建立了個人繳費與政府補貼相結合的基本養老保險制度。這個《指導意見》對以后的自由職業者的養老保險起到了重要的作用。
(四)2015年《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》(國發［2015］2號)，建立了機關和事業單位養老制度。由于歷史原因，機關和事業單位人員，此前并沒有開通個人養老金賬戶。此《規定》實現了職工養老保險與機關事業單位工作人員養老保險的并軌，解決了爭議多年的并軌問題。歷時二十多年的不懈努力，我國的基本養老保險制度從無到有、從點到面;從城鎮到農村，從企業職工、農民到城鎮居民;從企業到機關事業單位，做到了全國范圍的全覆蓋。
二、全國平均水平與個別省份養老金的差異
我國現階段養老統籌還存在很多急需解決的問題:首先，統籌層次低。我國養老保險基金是在制度統一基礎上的省級統籌，而真實的統籌層次仍然停留在縣、市一級。因為每個省不同地區的經濟、文化、地域差異，老齡化程度差異，導致一個省養老金不能均衡供應，養老統籌基金并沒有集中到省一級，所以并非真正意義上的省級統籌。其次各省份收支狀況差異巨大，全國的平均水平不能夠反映個別省份的真實水平。少數位于兩個極端的省份差異可以說是冰火兩重天，苦樂不均。下面將最近三年來全國養老保險情況與2016年養老金庫存方面貧富差異最大的兩個省(黑龍江省、廣東省)，以及作者所在的陜西省的養老保險數據進行對比分析，以揭示省份之間的巨大差異。
(一)2015年度養老保險數據對比
1．全國養老保險(參保85833萬人)數據分類分析統計如下(表1)［1］:全國的撫養比是2．87∶1，如果按照2015年城鎮離退休職工的人數和領取的養老金待遇不變，當年累計結存的養老基金可以發放16個月。
(二)2016年度養老保險數據對比
1．全國養老保險數據
全國養老保險(參保88777萬人)數據分類分析統計如下。全國的撫養比是2．75∶1，如果按照2016年城鎮離退休職工的人數和領取的養老金的待遇不變，當年累計結存的養老基金可以發放15個月。
2．廣東、陜西、黑龍江三省的養老保險情況(表3)
廣東省的撫養比分別是9.26∶1;陜西省是2.74∶1;黑龍江省則是1．30∶1．
(三)2017年度全國養老保險數據
全國養老保險(參保91548萬人)數據分類分析統計如下。全國的撫養比是2．65∶1，如果按照2017年城鎮離退休職工的人數和領取的養老金水平不變，當年累計結存的養老基金可以發放不到14個月。通過以上對比，可以得到如下結論:(1)撫養比連年下降:無論是全國的平均水平，還是各省的情況，撫養比都在下降，而且短期內還將繼續保持下降趨勢。說明老齡化加劇是全國的普遍現象。同時，各地區的老齡化程度差異巨大。(2)全國養老金結余額連年攀升，而各省養老金累計結余的差異驚人:廣東省累計結余額是全國的19%，陜西省累計結余額是全國的1．1%，黑龍江省累計結余額是負數(－232億元)。廣東省可以坐吃55個月才會山空，黑龍江省出現了省庫養老金已經斷供的危情，也就是說，該省的養老金庫存已經枯竭，到2016年底，為保證457多萬離退休人員的基本養老錢不間斷，政府已經補貼232億元。(3)全國養老金結余額連年上升，但累計結余的基金可以發放的時間在縮短。為了應對當地養老金的不足，防止省養老基金庫的枯竭，“窮”省都執行高比例的企業繳費率，東北地區、陜西省的企業繳費率高達20%，黑龍江省曾經是22%。而養老金結余充足的“富”省如廣東省平均只有13%左右，深圳市在10%以下。這種差異化的企業繳費率，使“窮”省的企業背負了比“富”省更大的財政負擔。東北地區、陜西省的企業在職工養老保險一項就比廣東省高出54%，是深圳企業的200%。地方政府這樣的應對策略無異于飲鴆止渴。要應對日益嚴重的、全國性的老齡化加劇的社會問題，解決養老金國家層面有結余，個別省份失血、斷供的問題，必須由國家的頂層設計為我國新時期社會保障體系的平衡、充分發展開辟新的途徑。
三、建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的意義
(一)企業職工基本養老保險基金中央調劑制度
2017年，代表十八屆中央委員會向黨的作報告時提到，我國要完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌，使得全國統籌工作迅速推進。2018年《國務院關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》(國發［2018］18號)下達。主要內容是從2018年7月1日起，在現行企業職工基本養老保險省級統籌基礎上，建立養老保險中央調劑基金，對各省份養老保險基金進行適度調劑，確?；攫B老金按時足額發放。調劑制度包括養老保險基金的上解和撥付兩部分。
1．上解
中央調劑基金由各省份養老保險基金上解的資金構成，按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為計算上解額的基數，各省具體的上解額計算方法如下:某省份上解額=(某省份職工平均工資×90%)×某省份在職應參保人數×上解比例決定一個省上解額的重要因素是“該省職工平均工資”與“在職應參保人數”的乘積。
2．計算全國人均撥付額
中央調劑基金實行以收定支的辦法。當年籌集的(各省上解的)資金，根據國家人力資源社會保障部、財政部核定的全國離退休人數平均計算，得出全國人均撥付額。即:全國人均撥付額=中央調劑基金/核定的全國離退休人數。
3．撥付
各省得到的撥付額，根據當年全國人均定額和各省份離退休人數確定撥付資金數額。撥付額的計算辦法如下:某省份撥付額=核定的某省份離退休人數×全國人均撥付額。
4.中央調劑基金納入中央級社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ茫坏糜糜谄胶庳斦A算。
(二)建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的意義
1．提高統籌層次是養老保險制度可持續發展的需要
我國地域面積大，各省的經濟發展不均衡，人口結構差異明顯。省一級的統籌層次，導致各省際間的養老基金差異巨大。2016年度，除我們提到的黑龍江省外，還有遼寧(缺口為254億元)、河北(缺口為90億元)兩省收不抵支。這些現狀嚴重地影響了我國養老保險制度的可持續發展，已經到了非解決不可的地步。沒有全國的養老保險統籌，既不公平又不可持續。解決這些問題，必須打破養老金籌集和發放的地域限制，實現職工基本養老保險全國統籌。
2．建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度是實現全國統籌的第一步
應該說，養老保險中央調劑制度還不是真正意義上的全國統籌。全國統籌應該包括“全國的人”“統一的籌措和發放”。這些制度的建立還有待時日。養老保險中央調劑制度，打破了養老保險條塊分割、各省獨立的局面。向未來提高層次，逐步實現全國統籌邁出了第一步，目的是“對各省份保險養老基金進行適度調劑，確?；攫B老金按時足額發放”。
3．養老保險基金中央調劑制度充分體現了“中國智慧”
管理我們這樣一個大國，面對我國紛雜的形勢，必須方向明確，循序漸進，積極穩妥。治大國如同烹小鮮。中央調劑基金由各省份養老保險基金上解的資金構成，是由四個因數相乘得出。前三個在每個省份都是固定不變的，只有第四個因數“上解比例”是變數，目前是3%，以后逐漸提高。也就是說，中央調劑制度建立的元年，2018年各省拿出當年養老金收入的(90%)的3%進行全國范圍的調劑，實際只要拿出今年養老金收入的2．7%進行全國調劑。原來各地的累計結余還是歸各地，確實是很小的調劑比例。隨著這項制度的實施，“上解比例”像一個靈活的指揮棒，指揮我國的養老保險向更高層次前進。未來這項制度會給每個參加養老保險的職工帶來更加安全和公平的利益。
4．養老保險基金中央調劑制度能夠科學地調劑窮富關系
近幾年來，所謂富省具有三個特征:其一，經濟發達;其二，勞動力充足;其三，老齡化程度低。而窮省的情況正好相反。中央調劑制度的建立和實施，富省上解的多，獲得的撥付少;窮省上解的少，獲得的撥付多。如果中長期看來，比如再過30年，富省今天的充足勞動力，就是那時的眾多的領取養老金的群體，那時候的富省老齡化程度就不一定還低，富省的后兩個特征難以保持。所以養老金結余的多和寡隨著時間的流逝會發生變化，養老保險基金中央調劑制度能夠從制度層面調劑、平衡、應對這種變化，削峰填谷，合衷共濟。這項制度的實施會給每個參加養老保險的職工帶來更加安全和公平的利益。
作者:何紅英 單位:西安市職工大學