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摘要：環境污染具有強烈的負外部性，嚴重制約著經濟向高質量發展轉型和人們美好生活水平的追求。因此，國家特別重視環境污染的治理，頒布制定了一系列政策法規，以期能改善污染狀況。盡管我國的環境污染治理取得巨大成就，但污染的改善并不樂觀，這說明我國的環境污染治理是低效率的。本文從經濟學的角度分析，認為環境污染治理低效率是一個現實的經濟問題，其產生不僅僅是由于政府政策失靈所致，市場運作的失靈也是污染治理低效的主要原因，而要解決這個經濟問題，則必須結合政府和市場在環境污染治理中的協同作用。
關鍵詞：環境污染治理；環境資源配置；市場失靈；政府失靈
隨著我國經濟規模不斷擴大，工業化持續推進，環境污染問題越來越凸顯。從經濟學角度來看，環境污染是人類從事經濟活動付出的環境外部成本。由于環境資源本身所具有的公共物品屬性，人人都可以無償享用，免費獲取，人們往往選擇以犧牲環境來獲得自己利益的最大化，持續的利益追求造成了環境外部成本的積累。環境污染治理需要付出巨大的社會成本，當治理成本無法獲得相應補償時，就會造成環境治理效率的損失，即表現為環境治理的低效率。
一、當前我國環境污染治理低效率的表現
在我國工業化進程中，一直十分重視環境污染的治理，制定了一系列政策法規，取得了較大的成就。但由于多種因素的影響，我國環境污染治理的效果未能達到預期，一定程度上反映了我國環境污染治理的低效率，其主要表現在以下幾個方面。
1、環境污染不斷出現反彈
環境污染不斷出現反彈是我國環境治理低效率的突出表現。十八大以來，為了打贏環境污染治理攻堅戰，國家采取了非常嚴格的環境治理措施，并成立中央環境督察組奔赴各地督查環境污染治理情況，環境污染治理的效果應該是越來越好，但一些地區依然出現了嚴重的環境污染反彈。一是在中央環境督查組督查期間并未發現一些地方有嚴重的環境污染問題，但當回頭督查環境情況時，又出現了嚴重的環境污染問題。二是又出現了一些新的特別嚴重的環境污染事件。比如湖南瀏陽鎘污染等惡性污染事件等都以極端的方式使我國的環境污染治理效率大打折扣。
2、環境污染數據造假現象嚴重
我國在環境污染治理中，存在嚴重的環境污染數據造假問題，主要表現在一些地方政府或企業通過對環境監測數據“注水”操控，偽造監測數據等各種手段來制造假象掩蓋本地區或本企業的環境污染行為。一些地方政府或企業沒有真正重視環境污染治理，為了應付環境監察變著法子篡改環境監測數據。環境污染檢測數據是環境污染治理的關鍵所在，如果檢測數據失真，會直接影響環境污染治理的真實性和有效性。一旦數據造假，無疑會導致環境污染變本加厲。
3、環境污染治理中的假治理
根據各地政府環保督察工作的有關資料顯示，我國的環境污染治理存在嚴重的假治理問題。一些地方政府在環境污染治理中，或“假治理”、或“敷衍治理”、或“久拖不治”。這些不良行為使環保法律與環境監管形同虛設，環境治理措施得不到落實。在一些地方環境污染治理中，形式主義、官僚主義之風長期以來是環境污染治理的通病。更嚴重的是在一些地區，政府與污染企業沆瀣一氣，共同隱瞞環境污染的嚴重性。
4、環境污染治理中存在污染轉移
我國對環境污染的治理起步較晚，沒有形成科學有效的環境污染治理體系，環境污染治理碎片化，出現了一個地方或企業為了規避承擔環境污染的責任，把本地區或本企業的污染物轉移到另外一個沒有被污染的地方，結果是一個地方或企業的污染得到了治理，但另外一個沒有被污染的地方受到了污染。污染轉移造成了污染范圍擴大，污染更難以控制，治理難度加大。
二、我國環境污染治理低效率的經濟學分析
經濟學上認為，環境污染具有強烈的負外部性，治理環境污染就是要解決這種負外部性。從成本的角度來看，我國的環境污染導致了社會成本外溢，而且外溢的成本并沒有通過環境污染治理得到彌補，因此我國的環境污染治理是低效的。從環境資源配置的角度來看，我國的環境污染造成了我國環境資源的損失以及配置不當，而且環境污染治理并沒有改善效率損失，甚至還導致了污染治理資源的浪費。環境污染治理低效率是一個現實的經濟問題。雖然現在普遍認為政府對于環境污染治理低效具有主要的責任，但是環境污染是伴隨著經濟活動產生的，經濟活動既涉及到政府行為又事關市場行為。準確地來說，我國環境污染治理低效率主要是由于政府和市場雙向失靈所導致的。
1、市場失靈導致的環境污染治理低效率
從經濟學的角度來看，完全競爭的市場可以解決環境污染問題。在完全競爭市場上，環境資源能夠得到有效配置，實現帕累托最優，這也隱含著不存在外部性，信息充分，產權界定清晰，資源自由流動，交易成本為零等一系列嚴格的假設條件，此時環境污染治理達到一種最理想的狀態。但完全競爭的市場環境是一種難以企及的理想狀態，我國現行經濟體制的復雜性和矛盾性使得市場總是不完美，市場失靈總是存在，再加上經濟規模的擴大與環境污染的矛盾愈來愈凸顯，市場機制對于環境污染治理的作用并不明顯，因此導致我國的環境污染問題頻發，治理效率總是低效甚至無效的。市場失靈導致環境污染治理低效率的主要原因如下。（1）環境資源的公共物品屬性。帶有公共物品屬性的環境資源使得環境污染治理難以有效進行并且及時止損。環境的公共物品屬性使其具有效用的不可分性，消費的非競爭性和受益的非排他性特征使得市場上的一些利己主義者——那些追求個體利益最大化不愿承擔污染成本的污染個人和企業提供“免費搭車”機會，因此以等價交換為基礎的市場機制起不到作用，環境資源必然會被過度使用，環境污染不可避免地被產生。（2）環境行為主體的個體理性。環境污染的影響在擴大之前具有較長的潛伏性和時滯性，這使得人們對于污染的認識需要一個時間過程。首先，我國現在大力倡導環境保護的重要性，但是環境污染事件仍頻頻發生，充分說明人們對于環境保護的重要性尚未有清醒認識，參與環境污染治理的意識不高，在經濟利益和犧牲環境上的選擇只能是個體理性而不會是集體理性。這也解釋了為什么在環保最嚴時代下污染總是難以得到有效治理。其次，由于環境污染治理是正外部影響的存在，使得從事污染治理的私人邊際收益小于社會邊際收益，且污染治理周期長，外部成本高，“較少從事污染治理”是經濟行為主體尤其是我國大多數企業家的理性選擇。因此，污染治理的市場價值偏低，污染治理行為的主動性和積極性很低。（3）環境污染的信息不對稱。經濟學認為，信息不對稱會造成市場交易上的信息公開不足，使得市場交易雙方的利益失衡，從而影響社會的公平、公正以及市場配置資源的效率。在環境問題上，我國存在著嚴重的信息不對稱，環境信息公開不足。社會對于環境信息的認知是有限的，與人們對環境信息的需求相比，環境信息的供給是非常有限，尤其是污染信息。污染企業為了實現自身利益最大化，往往不會公開自身污染環境的行為，甚至不惜代價去隱瞞、封鎖污染信息，這便造成了與受污染者的信息不對稱。受污染者對于污染物的構成、危害等信息往往比污染者了解的少之又少，當污染發展到不可挽回，嚴重損害受污染者的人身安全時才會被意識到。在污染信息的立場上，污染者掌握著信息優勢，能利用信息優勢對環境作出污染的機會主義行為，而受污染者處于信息劣勢，不僅對相關的污染信息知之甚少，甚至若想“討回公道”還需要付出很大的信息成本。環境污染上的這種信息不對稱，一方面降低了污染者的污染成本，另一方面卻提高了受污染者的社會成本，結果是受污染者是污染承擔的唯一受害者，嚴重影響污染治理的公平性和有效性。（4）環境污染的交易成本。如果不存在交易成本，并且在產權界定清晰的前提下，市場本身就能將污染導致的外部成本內部化，但是交易成本為零甚至很小是完全競爭市場的一個不符合經濟現實的假設條件?，F實中，我國環境資源雖豐富但分配不均，人均占有量少，且不說對環境資源的產權界定困難復雜，即便明確環境產權，要真正維護產權也要付出巨大的交易成本。再加上環境資源本身具有的公共物品屬性，要維護環境產權，就會出現“搭便車”現象，每個追求個體利益最大化的經濟主體都是希望別人出面與污染主體交涉，然后自己在不承擔或最小化承擔交易成本的條件下獲得交易收益。因此也就很少有人能主動與污染者進行交涉、談判甚至訴諸法律。交易成本的存在使得環境污染很難通過市場渠道加以治理。
2、政府失靈導致的環境污染治理低效率
除了市場失靈，政府失靈也是導致環境污染治理效率低下的主要原因之一。市場失靈所導致的污染治理低效率是由于污染者和污染企業的生產行為所致。政府失靈所導致的污染治理低效率主要是由于政府的制度和政策偏好所造成。由于我國政府對于環境的法制建設、政策的制定與實施在治理環境污染上并不能發揮有效作用，環境污染的評估和監督管理都存在很大的缺陷，而且對于污染治理更多的是依賴政府的行政手段，環境污染治理低效率的問題就更加明顯。（1）財政分權制限制了政府落實污染治理。財政分權制在很大程度上限制了政府落實環境污染治理。在財政分權制下，我國的地方政府具有一定的自主權，而這也是導致地方政府與中央政府在治理環境污染上行為差異的重要原因。雖然財政分權制對我國的經濟發展發揮了重要的激勵作用，但是它所帶來的激勵扭曲限制了地方政府落實環境污染治理的行為，導致污染治理上的低效。在財政分權體制下，地方政府在環境污染治理上具有較大的話語權和自主權。長期以來，由于地方政府的政績考核“重經濟，輕環境”，使得地方政府從前至今都更加重視現實的經濟利益，即使發現一些環境污染問題，官員們在經濟發展和污染治理上的選擇往往是偏向于有利于本地區的經濟發展，以犧牲環境為代價而促進一方地區的經濟增長。在治理環境污染上的行為表現為放松環境管制，吸引污染企業的投資，直接或間接地放寬污染執法監督，甚至對污染企業進行“法律保護”。結果是“三廢”持續增長，環境容量超載，環境污染加重，從而加劇了環境污染治理的難度。而且，受地域差異的影響，我國的財政分權化水平參差不齊，財政分權度較低的地區因經濟發展的落后難以承擔較高的污染治理成本，從而導致環境污染排放持續增加。（2）政府官員的利己動機使得政府在污染治理上的干預失效。在政治行為上，政府活動都是以公共利益為考量，但是根據公共選擇學派的觀點，政府不過是個無意識，無偏好的“稻草人”，以公共利益為主的行為和目標在很大程度上是受政府官員的動機支配。由于我國在治理環境污染上，地方政府具有很大的自主權，間接給予了政府官員于環境問題上一定的操控權。經濟行為人都是追求個體理性的利己主義者，用于解釋政府官員的行為也是適用的。政府官員在公共抉擇中也主要是追求個人的物質利益，是精致的利己主義者。對于環境污染治理來說，我國的市場機制難以進行有效調節，必須要依靠政府干預來發揮調節作用，但是政府官員的利己動機會使得政府在污染治理上的干預是失效的。這種干預失效表現在兩個方面，第一，是不干預污染治理，對污染“放任自流”。雖然，時代的進步使得我國考核政府官員的政績標準改變了，不再是按照舊傳統過度重視經濟增長，但仍有一些政府官員還存在著落后的經濟思想，以犧牲環境為代價，一味追求GDP增長率，對經濟增長造成的環境污染視若無睹，不制定相應的政策來彌補環境污染造成的損失和減少破壞，或即使有相應的環保政策但不貫徹落實。這種情況常見于我國經濟不發達的地區。第二，是政府官員對污染治理的不合理干預，即政府進行了干預，但是這種干預既沒有達到預期效果，也沒有彌補和糾正市場失靈的效果，甚至因不合理干預加劇了環境污染治理的難度。這種不合理干預一是因為政府在制定財政政策和貨幣政策時沒有考慮對環境資源使用價格的外部成本，無法實現環境成本的內部化，最終導致產品生產的私人成本與社會成本脫節，二是因為污染者的尋租動機，污染者為了降低自己的污染成本，利用政府官員的利己動機通過“賄賂”進行污染尋租來尋求政府的污染庇佑，在一定程度上導致了政府在執行污染治理行為上的失靈。三是因為政府本身錯誤的目標選擇而導致污染治理的干預失效，一些地方政府官員受傳統經濟思想影響過于看重當前利益而忽視長遠利益，缺乏實現經濟可持續發展的長遠眼光，顯然這也受當局者的利己動機所驅使。（3）政府在環境問題上的壟斷地位導致了污染治理資源的浪費。我國的環境污染治理主要是依靠政府的行政手段來調控，屬于政府控制型，這就使得政府在環境問題上具有一定的壟斷地位。經濟學認為，壟斷的出現會導致資源浪費和配置低效。在環境污染治理上，政府不存在競爭壓力，其對污染治理的投入和支出以及其他污染治理資源的配置都具有很大的不確定性和復雜性。我國的污染治理表明，一定程度上污染治理是低效甚至失效的，我國的污染治理資源并沒有得到政府的有效利用。特別是壟斷還容易滋生腐敗，更容易浪費環境資源，打擊政府治理污染的積極性和主動性，這是政府在環境污染治理上始終難以取得有效結果的重要原因。（4）政府缺乏有關污染治理和防治的專業知識和人才，導致污染治理效率“供不應求”。環境污染治理是一項復雜的系統工程，政府在環境污染治理上對人力資源的投入和知識信息的掌握決定著污染治理是否有效率具有關鍵性作用。我國對于環境污染治理的人力、物力均投入不足。不僅缺乏有效的環境污染治理模式，過硬的治污設備和治污技術，與污染治理和防治相關的專業知識和人才也很匱乏。我國的環境污染治理投入也比較被動，有污染才會有投入。而且隨著經濟的快速發展，新型的污染源又層出不窮，在經濟增長逐漸滿足人們日益增長的物質生活需求時，卻無法滿足人們對于美好生活——環境污染治理效率的同比需求。充分說明我國污染治理的效率“供不應求”，不能滿足社會經濟對污染治理的需求。
三、發揮政府和市場的協同作用，切實提高環境污染治理效率
一直以來，我國對于治理環境污染采取的方法和手段都是基于西方國家遵循的兩種經濟思想原理，一是征收“庇古稅”，即向污染者征稅或收費以提高其污染成本，進而約束污染者的污染行為，比如我國從2018年1月1日開始正式征收環境稅。二是根據科斯定理對污染進行“產權界定，分配和交易”。前者強調政府的作用，后者強調市場的作用。在治理環境污染時，這兩種思想方法都有其各自的弊端。對于征收“庇古稅”來說，首先，因為污染者的污染排放量難以具體估測，所以很難制定一個針對污染者來說的“一對一”確定性稅率，因此政府對于污染稅的征收只是一個通用稅率，這就會引起“征稅”的公平性問題，在通用稅率的基礎上，污染排放量大的企業承擔的相對稅負肯定是低于排放量小的企業。其次，稅負額的大小難以確定，因為政府要想制定合理的稅負水平，其前提是要能準確把握污染者的私人邊際成本與社會成本的差額，但現實往往是政府很難判斷外溢成本的具體大小，如果政府制定的稅負額偏低，則外溢成本仍然存在，污染治理是無效的；如果偏高，則矯枉過正，仍會導致效率損失。最后，“庇古稅”在缺乏需求彈性的污染產品上作用是有限的，對于缺乏需求彈性的污染產品征稅，因為沒有相關的替代產品或者受生產技術的限制，即使征稅也阻止不了污染的產生，甚至可能會加重消費者的稅負負擔，因為生產者會把污染稅負轉移給消費者。對于市場作用的界定產權交易來治理污染來說，這個思想方法要想得到真正實踐是有前提條件的：產權必須是明確的；交易成本為零或者很小。但是鑒于環境資源的公共物品屬性，環境產權的界定是無法確定的，而且現實中污染的交易成本很高，所以運用科斯定理治理環境污染沒有普遍意義?，F實中由于市場失靈和政府失靈客觀因素的存在，單純依靠政府的財稅政策，或依靠市場機制的作用都不能實現效率的提升。西方國家環境污染治理取得成功的關鍵是綜合政府行政權力和市場經濟利益的作用，“多中心共同治理，獨立決策”。我國也應該從過多的依靠政府主導來治理環境污染的行為中轉變過來，使政府的“有形之手”和市場的“無形之手”相互配合，取長補短，共同在污染治理上發揮其比較優勢。通過設計有效的污染治理防治制度，并配合市場手段來懲治污染行為，最大化的控制和降低污染，提高污染治理的效率。對于環境污染影響較小，利益損失主體較少，責任主體比較明確，受污染交易成本制約的影響不大的情況，可以發揮市場解決污染問題的主導作用，輔以政府作用。對于環境污染影響較大，污染交易成本較大，涉及多方利益損失主體且責任主體也不明確的情況，應發揮政府的污染治理主導作用，輔以市場手段。比如政府對污染主體按程度征稅，對污染受害者進行一定的財政補貼，同時市場上可以拒絕為污染主體提供責任保險等。另外，由于我國在環境污染治理上更多的是政府發揮主導作用，加強地方政府的法制建設，完善責任主體制度，強化政府治理污染的執法監督，正確引導政府人員的利己動機于污染治理上，是落實政府治理環境污染，保障市場機制有效作用，提高污染治理效率的必要條件。
參考文獻
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作者:張建勤 艾敬 單位:湖北大學