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一、教育政策
1.從片面的技能性培訓轉向全面的發展性培訓
隨著城市化的推進，失地農民的職業技能培訓已經引起了國內的重視和關注，學者的研究主要涉及職業技能培訓的必要性、培訓內容與體系設置等。實踐中，各地政府在城鄉統籌發展中積極開展了失地農民職業技能培訓項目以促進他們再就業。調查表明，失地農民職業技能培訓的預期效果并未達到預期目標。如：2004年，浙江省遂昌縣為了推進失地農民再就業確保他們的可持續生計，舉辦了電動縫紉技術職業技能培訓班，但是由于培訓內容比較片面失地農民的參與規模較??；失地農民參與培訓項目積極性不高，從而導致培訓效果低下的案例同樣發生在杭州市余杭區東湖街道、西湖區三墩鎮等地。通過對浙江各地的調研，筆者發現現行失地農民培訓缺乏針對性。要提高培訓效果，必須根據失地農民的特征和需求，調整現有失地農民的職業技能培訓項目并構建教育培訓體系，從追求以提高技能性培訓目標轉向以追求全面發展的培訓目標。全面發展性培訓項目至少應包含補償性、職業技能及創業等培訓內容。
由于受社會資源和教育程度的限制，失地農民逐漸形成其獨有的特征，與其他群體相比，他們在語言表達、閱讀能力、認知情感、社會交往等方面均存在著能力相對不足或缺陷，造成這些能力不足的根本原因是受制于社會和文化背景以及不利的社會地位而失去的受教育機會。因此，補償性培訓內容宜側重于基礎知識培訓，集中在提升其語言表達、社會交際、城市適應、法律及宏觀政治經濟知識普及等方面。通過對失地農民的基礎知識補償性培訓，將會最大程度地消除和彌補其“文化上的欠缺”和社會關系網絡的排斥，從而為下一步失地農民的職業技能和創業技能培訓奠定基礎性作用。當前，各地政府對失地農民的職業技能培訓已有較多實踐，并積累了一定的培訓經驗。但實踐中，補償性培訓并沒有積極開展，導致單一的職業技能培訓效果不佳。根據失地農民的特征，如果先對他們進行補償性培訓，那么后期開展的職業技能培訓效果將會顯著提高。由于小農生產的相對獨立性，農民在長期的農業生產中缺乏團隊合作等經歷，導致其紀律性和組織性較為缺乏。因此，在失地農民的技能培訓中不可忽視職業道德和職業素養的教育，這是提升其工作發展潛力、提高經濟收益、改善人際關系和消除社會排斥的心理驅動力。
在就業工作中，處于社會底層的失地農民往往被視為職業技能缺乏者，容易被社會各界忽視其就業和創業的積極性。因此，失地農民很少能夠享受政府部門及社會組織提供的創業培訓及后續服務。然而，創業培訓卻是提升失地農民可持續發展能力的關鍵性措施之一。國際勞工組織(ILO)倡導的SYB(StartYourBusiness)培訓等經驗表明，創業培訓主要包括創業引導培訓、創業技能培訓以及創業計劃培訓三個方面。在失地農民創業培訓中，創業引導培訓以培養失地農民的創業意識為目標。根據失地農民獨有的特點，筆者認為艱苦創業意識、風險創業意識、合作創業意識應成為創業引導培訓的主要內容。失地農民創業技能培訓應側重于創業實踐能力的培養，應包括培養行業技術和經營管理技能兩方面的能力。失地農民的創業計劃培訓通過為他們理清創業整體思路、明確創業各個階段的關鍵任務，形成各具特色的創業計劃書，從而提升失地農民整體創業成功機率。
2.引導各類高校關注失地農民培訓
目前，開展失地農民培訓的機構主要是各類農廣校或其他社會性培訓機構。作為國家教育體系中的重要組成部分—高校在失地農民培訓方面則鮮有涉及。可能有人認為高校主要是培養全日制學生，所以無暇兼顧成人培訓。但是我國高校至少有四個職能：一是培養高級專門人才；二是開展科學研究；三是從事社會服務；四是文化傳承。因此，從理論上看成人培訓是高校社會服務的內容之一。實踐中，很多高校也在大力開展成人培訓和繼續教育。這些培訓往往都是大師班、總裁班，很少看到針對社會底層，特別是農民以及失地農民的培訓。當社會面臨困難之時，問題不在于大學要不要關心社會上的問題，而是如何盡職盡責地去幫助解決社會上的問題。目前，失地農民教育培訓效果不佳，高校有義務、有必要參與失地農民的培訓，從而讓這些失地農民由“勞動型”轉向“技能型”，增強其在勞動力市場上的競爭力。激勵高校開展失地農民教育培訓，首先要轉變傳統培訓理念，發揮高校真正服務社會的價值，將優質教育資源用于社會弱勢群體的能力培養上，而不是目前廣泛開展的大師班、總裁班培訓。要讓大學精神、人文理念在關注民生中得以傳承，而不在追名逐利中喪失，除了高校的自我反省，還需要教育部門出臺政策引導。教育部門可行的引導政策包括采取相關經濟措施補償高校開展失地農民培訓的相關支出、設立失地農民培訓項目給予資金支持、對民生問題的貢獻度納入高校領導班子的考核范圍等。
二、金融和稅收政策
失地農民教育培訓機構的舉辦主體可以由政府設立，也可由非營利組織設立，甚至還可由私人設立。私人設立的培訓機構是對前兩類機構的延續補充，能夠進一步完善教育培訓體系，通過建立政府、私人、非營利機構相互合作的培訓網絡平臺將有助于提高失地農民教育培訓的效果。私人設立的培訓機構不同于政府培訓機構和非營利組織設立的培訓機構，它以追求利潤為導向。因此，要鼓勵更多私人教育培訓機構的建立，就要降低此類機構的總體成本，比如設立成本和日常運行成本等。通過一系列相關政策加以引導和融資優惠，可以降低私人培訓機構的培訓成本，提升私人培訓機構設立意愿的同時，也利于更多的失地農民參與其中。反之，若缺乏相應的政策引導和資金支持，將使得失地農民承擔的培訓費上漲，這無疑會在失地農民面前筑起一道不可逾越的“經濟門檻”。稅收政策雖然作為一個外生變量，但是可以通過政策的杠桿效應發揮扶持失地農民的效用最大化。建議對失地農民培訓建立稅收優惠的認證制度，首先從政策上給予明確規定，其次確認失地農民的身份問題，便于稅務部分對減免稅資格的認定。從稅收內容來分析，這主要是包括哪些項目可以在稅前列支，哪些不可稅前列支。當
然稅前列支的多少直接會影響到稅前的應納稅所得額，從而進一步影響應納所得稅。增加私人培訓機構的稅收扣除范圍，比如相關成本費用允許在稅法上也予以扣除，部分收入予以減計，在一定年限內予以減免等等。把相關稅收優惠方式包括免稅、減稅、加計扣除、加速折舊、減計收入、稅額抵免等充分運用到失地農民教育培訓實踐中，以減少私人培訓機構的稅收項目，從而降低稅收成本。從稅率角度來分析：一是加大稅收優惠的扣除比例，給予一定的稅收返還獎勵；二是降低機構總體適用的所得稅稅率，可將失地農民教育培訓機構列入重點扶持的對象或者是小型微利企業，使其享受較低的稅率，從而減輕總體的稅收負擔，間接地提高收入、增加利潤。因此，要吸引、鼓勵私人企業積極參與設立失地農民教育培訓機構，提供失地農民教育培訓服務，國家必須出臺相關的稅收優惠政策以支持私人培訓機構，降低其稅收成本，減輕其整體負擔，同時降低失地農民面對的“經濟門檻”，從而通過稅收政策來減少稅收支出，增加利潤，既符合私人機構對利益的追求，又有利于社會公共事業的發展。
除了上述稅收政策外，還可從金融層面促進失地農民培訓，也就是從培訓機構融資成本角度來扶持。對于私人機構而言，融資難是目前最大的困難之一，這不僅體現在可融資來源數量少，而且還在于融資成本高，這無疑會對培訓機構的設立產生重大影響。因此，要實行對失地農民培訓的金融支持，應該以政策性金融支持為主，輔之以農村合作金融支持，并鼓勵商業金融參與，使參與金融單位呈現豐富化和多樣化，加大機構可融資金的來源。同時鼓勵中國農業銀行、中國農業發展銀行、農村信用合作社等金融機構為失地農民培訓事業發放低息貸款或降低貸款門檻和放寬貸款條件，為培訓提供資金支持，從而達到降低融資成本的效果。為了有效發揮政策性銀行在失地農民培訓事業中應有的作用，建議盡快為政策性金融制定專門的財政預算和立法，向有政策性金融業務的機構提供貼息資金。這既能保證其穩定的資金來源，又能通過一定的財政補貼引導社會資金流向失地農民培訓等公共事業。其實施可由政府委托政策性金融機構辦理與失地農民培訓相關的貸款業務，財政部門根據政府委托的業務給予定額補貼?？傊?，對設立教育培訓機構而言，稅收和金融政策的保障，是失地農民教育培訓必不可少的政策保障，需要建立配套的財稅支持和金融支持，以滿足發展教育培訓的需要，鼓勵私人培訓機構的設立。
三、財政和土地政策
在當前失地農民的教育培訓實踐中，主要由地方政府以財政專項及培訓學費撥款等形式為失地農民提供培訓經費，培訓經費是開展失地農民創業培訓的基礎條件。分稅制改革后我國各地政府財政資源較為緊張，往往依靠土地財政來補充。而以土地出讓金為基礎的土地財政，從長期看是不可持續的，比如目前很多地方政府就遇到土地財政風險。因此，依靠財政專項形式支付失地農民培訓經費不僅極為有限，而且難以持續，無法從根本上解決失地農民教育培訓的經費問題。事實上，由財政全部負擔失地農民教育培訓經費對于處于發展中的地區并不現實。
筆者認為，可輔助構建政策支持體系，通過立法和政策設立支持失地農民教育培訓基金。失地農民教育培訓基金的主要來源可由中央政府和地方政府的部分財政撥款、培訓基金運營收入以及慈善機構捐贈等獲取，但是對失地農民的教育培訓既任務重，又難度大，簡單依靠財政撥款和捐贈收入不足以維持運轉，還可從征地過程中產生的土地補償費、安置補助費以及土地轉用后的增值收益中提?。ū热缣崛?.5%），具體比例可參照《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發[2002]16號）中關于“一般企業按照職工工資總額的1.5%足額提取教育培訓經費，從業人員技術要求高、培訓任務重、經濟效益較好的企業，可按2.5%提取，列入成本開支”的規定。從土地增值收益中提取一定比例用于教育培訓，主要的依據是“漲價歸公”思想。土地增值是由于社會整體經濟發展和特殊的地理位置所導致的，并非是由于部分人員實現的，因此大部分的增值收益應該由全體社會成員共同分享。然而在實踐過程中，大部分的土地增值收益主要被開發商以及政府機構所獲取，真正落實到失地農民的部分十分有限，這樣的分配模式不符合社會的公平和正義原則。因此，將土地非農化產生的增值收益作為失地農民教育培訓基金的主要來源之一，顯然具有一定的理論依據和實踐基礎。
此外，失地農民教育培訓能否順利實現的另一關鍵要點是教育培訓基金能否高效運營和保值增值。借鑒智利等國家的成功經驗，將失地農民教育培訓基金交由專門機構運營和管理，并引入競爭機制。同時，可以采用多樣化的投資方式，來實現失地農民教育培訓基金順利地保值和增值，比如進行實物投資、股票投資、外匯投資、期權交易以及各種抵押貸款、債券等。但是伴隨著投資方式多樣化和收益的增加，面臨的投資風險也會加大，需要進行投資風險管理。投資風險管理可以依靠信托公司及其聘用的投資顧問公司和投資機構來完成，通過信托公司可以評估投資市場上各種投資工具的風險和收益，確定最為合理的投資組合和投資組合比例，以確保嚴密監控風險，并適時調整投資組合，以達到在管理風險最小的情況下實現收益的最大化。
同時，成效良好的基金運營必須使基金管理機構與經營機構分開，前者負責對后者的監管，后者負責基金的籌集和投資運營等。畢竟教育培訓基金涉及到的是無數失地農民的利益和社會公共事業的發展，不同于一般的商業基金活動，對此要進行嚴格有效的監管，健全監管機制，加強監管力度?？梢酝ㄟ^建立該領域的法律法規體系，進行財務公開并結合信用和績效評級制度，以及嚴格的經濟處罰制度。對于專門的經營機構可以是私營機構也可以是銀行和非銀行金融機構，前提是符合嚴密的監督管理機制。培訓管理部門可以縣級為單位設立，根據基金不同資金來源，分別建立不同的賬戶，待條件成熟時，進一步發展全國聯營失地農民教育培訓基金，從而促進基金的保值增值以確保未來有足夠的支付能力。
四、結論
隨著失地農民群體的不斷壯大，社會各界將逐漸關注這一處于社會底層群體的未來生存和發展問題。但是由于失地農民群體本身的知識和技能的缺陷，無法快速適應脫離土地后的城市生活，加上勞動力市場競爭的日益激烈化，對失地農民進行教育培訓將成為刻不容緩的重大事項。政府除了在完善補償機制和社會保障體系外，還應該積極為失地農民自主創業和再擇業創建服務平臺，加大對失地農民培訓的資本投入，建立和不斷完善教育培訓體系，形成政府、市場和農民三方協調一致的教育合力，以培養出適合現代社會生產和發展的新型失地農民，從而解決他們的長遠生計和發展問題。
對失地農民開展教育培訓，要有相應政策體系予以支持，從政府角度出發，通過教育政策、稅收金融政策、財政與土地政策構建的政策支持體系，全方位支持失地農民的教育培訓，提高他們的就業能力，激發創業潛能，達到培訓的預期效果，進而提高失地農民的發展能力和參與市場競爭能力。要實現失地農民的可持續生計，除了提高他們的能力外，還需要創造更多的就業、創業機會。這就要求地方政府從微觀上建立多層次的公益性服務載體，為失地農民及時提供多種就業和創業信息；簡化失地農民申請營業執照手續，放寬失地農民信貸條件，降低門檻，扶持和保障失地農民發展經營。
作者：鮑海君 單位：浙江財經大學城鄉規劃與管理學院