前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的失地農民權益保障狀況及解決途徑，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
一、長株潭地區失地農民形成背景 隨著社會的發展和對資源、環境的逐步重視，2007年12月長株潭城市群正式獲批全國“資源節約型”和“環境友好型”兩型社會建設綜合配套改革試驗區，為湖南的發展提供了大好機遇。長株潭城市群區域核心區面積8448.18平方公里，涵蓋長株潭市區、望城縣全境，瀏陽市、醴陵市、韶山市、湘鄉市、寧鄉縣、長沙縣、株洲縣、湘潭縣、赫山區、云溪區、湘陰縣、汨羅市等區域。在長株潭一體化建設中必然催生巨大的用地需求，土地開發、大量的基礎設施項目和工業園區的發展和建設都需要大量的建設用地，城市化、工業化的進程加快，城市空間的擴張也不可避免的產生對大量農村土地的征用，形成了一個數量龐大而且特殊的弱勢群體———失地農民。根據現代農業經濟理論，一般每征用一畝耕地，就伴隨著1.5個農民失業。隨著長株潭三市融城步伐的加大，省、市一大批重點工程項目的全面鋪開，長株潭地區形成的失地農民數量也很驚人。如2007年長沙市雨花區黎托鄉為興建武廣客運專線長沙站場，共征用了1萬多畝土地，產生了2萬多名失地農民［1］;2009年梅溪湖街道國際功能服務區項目面積約15000畝，涉及4個村，54個村民小組，3000余戶，近萬余人。湘潭市2005－2009年征收土地15000余畝，城市房屋拆遷總面積160萬平方米，涉及13000余戶;湘鋼擴建項目中失地農民達5000多人。隨著長株潭地區的城市化進程推進，失地農民的隊伍也日漸龐大，失去土地后的農民權益保障問題關系到長株潭地區失地農民的生活、長株潭地區進一步的建設、社會的穩定與和諧等，成為長株潭建設發展中的一大重要問題。 二、長株潭地區失地農民權益保障現狀 1、經濟保障 (1)主要依賴補償金，保障缺乏持續性。由于在征地過程中，主要多采用一次性貨幣保障，因此土地被征用以后，大多失地農民能獲得一筆不菲的保障金，也引發了不少人對征收的渴望，有部分靠近城市中心的地區補償金比較可觀，使得一部分失地農民短短數月變成了百萬富翁。但是一旦失去土地，失地農民的生活經濟水平則主要依賴補償金，從長期來看，補償費用消費殆盡后，其生活水平的維持和提高就失去了基本保障，缺乏持續性。 (2)經濟保障過低。由于我國采用的是不完全補償法，通常對土地征用的補償只包括土地的直接損失，而不包括間接損失，僅以農業產值量為基礎核定補償數額，沒有充分考慮現代農業的現狀和特點，而且征地補償費是參照被征土地的平均市場價格，并未按其預期收益來確定土地征用費用，導致現金補償過低。調查表明，長株潭地區農民失地前平均每個勞動力年收入在1萬元左右，戶均收入2萬元左右。失地后，大部分家庭收入減少，平均每年每戶農民減收1.13萬元。部分以前以大面積果蔬種植為主的農民收入更是銳減，如長沙梅溪湖區農民原來大部分種植了大片葡萄，每畝產量能達到1000多斤，并形成了響當當的“天露”葡萄品牌，農民種葡萄每畝年收入達到1萬多元，但是征地后補償可能僅為以前一年大面積種植的收入。與失地前相比，60.5%的收入水平發生了減少，65.3%的失地農民對失地后的收入狀況不滿意。 (3)生活來源有限。經濟學家亞當•斯密視土地為產生價值的唯一源泉，農民失地后喪失了土地這一基本的生產資料，缺乏農地投資，收入來源受到極大的限制。對以種田為生、以種地為主要生產技能的農民來說，其最基本的生存問題受到嚴重影響，發展問題也受到巨大的限制。在調查中，66.7%的被調查者表示征地前的收入來源主要包括種糧食、種蔬菜以及家庭成員外出打工，而失地后52.3%的被調查者表示處于無業狀態，收入來源大多依靠家庭成員外出打工，小部分通過房租或個體經營謀生。失地農民中，有些可以領取生活保障金或最低生活保障，但2011年下半年對領取對象進行重新審核后，很多都被排除在外了，在調查對象中35.6%的表示沒有領過生活保障金，湘潭湘鄉一些失地農民雖領過最低保障金，但金額較低，僅為每月50元。 (4)生活支出增大。由于農民賴以生存的土地被征收，改變了農民的日常生活方式，有的由于搬進新住處，取暖費、電費、水費、物業費、飲食費等支出增大，子女的教育費用等也比之前要高出許多，在收入固定的基礎上大部分失地農民感到有壓力。 2、工作保障 (1)自謀職業，工作難尋。由于保障制度中對于貨幣之外的農民權益和需求大多未作安排，需要農民自謀職業，自尋就業，農民失去土地這一基本生產資料后，為謀生存與城市職工、外來務工人員以及一些學校的畢業生一同競爭就業崗位，而失地農民在年齡結構、文化程度、技能等方面都不占據優勢，工作能力水平有限，就業崗位有限，導致其面臨難就業。 (2)缺乏就業保障措施。由于缺乏針對失地農民保護性的就業措施，失地農民在求職、就業方面缺乏特殊性和保障，也鮮有培訓和教育措施輔助，在就業方面缺乏政府和企業的政策扶持和制度傾斜，因此失地農民創業和再就業難。 3、養老與醫療保障 目前，失地農民的合法權益保障體系尚未建立，社會保障制度建設還非常薄弱。調查中，失地農民表示征地后最擔心的問題前三項依次為“自己或家人患重病”(65.8%)、“老來無保障”(56.3%)和“基本生活難以維持”(43.2%)。失地農民參加養老保險率較低，大多還是抱著“養兒防老”的想法，對未來的養老問題缺乏把握。在醫療保障方面，戶籍“農改非”后又不再符合新型農村合作醫療的農民條件，但又不能享受城鎮居民的失業、退休、醫療保障，失地農民“有病先扛”、“因病致貧”、現象不在少數。另外，失地農民社會保險關系的建立、轉移、支付等相關政策不配套，適合失地農民特點的養老、醫療保險辦法和異地轉移接續辦法尚未出臺。失地農民“非城非農”的身份使他們既享受不到城市居民的福利待遇和社會保障，農村的養老、醫療、失業保險、最低生活保障等也難以獲得。#p#分頁標題#e# 4、自我保障意識 由于生活習慣、觀念、文化的影響，失地農民普遍缺乏自我保障意識。農民的土地被征用之后，會得到一定數目的相應補償。農民在拿到這筆補償費后，由于缺乏理財能力和投資能力，不知道補償資金怎樣開支、怎樣投資，往往集中用于蓋房等大宗消費上，沒有長遠打算，甚至出現任意揮霍、奢侈浪費、參加賭博等，每個征地區域都有失地農民在短時間內花光補償費的現象。定西友誼村這種情況就很突出，有些農民一古腦兒把錢全部用在了子女教育、子女結婚、修建房屋和償還債務上，有些農民盲目投資經商，結果血本無歸。 三、長株潭地區失地農民權益保障制度存在的問題 1、保障力度不夠 從調查來看，47.4%的被調查者并不愿意被征地，其原因主要是感到“生活沒有保障”，可見保障措施的實施能對農民選擇產生很大的影響。但從經濟保障方面看，因為我國多采用的是不完全補償原則，雖然《土地管理法》對征用耕地的補償費做出了相關規定，但被普遍認為標準過低、補償不足。如湘潭某地農民征用土地補償費為每畝4萬元，再無其他保障措施，失地農民表示“很不滿意”，在收入狀況上“沒有收入來源”。甚至有失地農民提出補償金遲遲沒有全部發到農民手中。 2、保障方式單一 在長沙地區，雖然土地補助金高于株洲和湘潭，但是因為長沙生活消費支出水平更高，因此長沙失地農民也表示擔憂“生活沒保障”，隨著通脹壓力增強，安置補償費這一單一的保障方式并不能讓失地農民感到安心。 3、保障內容和體系不健全 根據保障概念的界定，保障包含救助、保險、福利、優撫四個方面，其中保險是保障的核心內容。全球的社會保障模式，大致可分為國家福利、國家保險、社會共濟和積累儲蓄四種，目前我國的社會保障制度，屬于社會共濟模式，即由國家、企事業單位、個人三方共同為社會保障計劃融資，但是對于失地農民來說，征地的政府或企業很少會主動提供保障融資，也很難以個人身份設置保障，而其他的保障方式又缺乏針對失地農民的專有政策。保障體系中大多集中于經濟保障，對于就業保障、醫療保障、教育保障、養老保障等很少涉及，缺乏健全的保障體系。 4、保障短視，缺乏長遠性和發展性 失地農民的保障大多表現于征地時集中處理，而且方式上多集中于貨幣化“了難”，初期失地農民因得到比較可觀的補償費而感到比較滿意，但是后期當所有生活資料都需購買、所有原來可以賴以生存的收入來源不復存在的時候失地農民會逐漸意識到生活的壓力和對未來的擔心。有些年輕失地農民初期大手大腳，急于購買汽車、珠寶首飾等奢侈、耐用品，甚至參與賭博，花掉大筆補償費，導致后期生活緊張，甚至負收入狀況，這一方面源于一部分農民追求短期利益、缺乏長遠打算，另一方面也與保障措施的短視、缺乏長遠性和發展性有關。我國相關政策規定建立失地農民社會保障制度應保障失地農民生活水平不降低，且長遠生活有保障，但從長株潭地區目前實施的失地農民社會保障制度來看，大部分保障還僅僅停留在失地農民生存權的保障上，而失地農民因為生活習慣、知識技術水平限制，有些一時難以適應改變，生活一度陷入困頓，成為“種田無地、就業無崗、低保無份”的弱勢群體，所以妥善安置失地農民不僅僅是簡單地給予經濟補償和短期行為，需要對失地農民的長遠發展引起關注，需要對保障制度統籌規劃、逐一完善，幫助失地農民實現向非農產業轉變、向市民身份轉變，實現城鄉一體化的目標。 5、保障缺乏層次性 保障可以分為:經濟保障、服務保障、精神保障三個層次。它們分別通過現金給付或援助的方式來實現保障對象的經濟來源、通過提供服務的方式來滿足保障對象對個人生活照料服務的需求以及為需要者提供精神保障。我國目前的保障大多局限于第一層次，很少有對適應家庭結構變遷與自我保障功能弱化的變化而實施的服務保障，而精神保障屬于文化、倫理、心理慰藉方面的保障，在我國制度化安排中暫未提及。調查中，失地農民非農非市民的尷尬身份以及市民化的轉化都讓失地農民感到茫然，也迫切需要有合適的服務和精神保障的介入。 6、保障缺乏差異性 目前長株潭的保障方式多是按土地面積、按人頭數量進行計算，并沒有考慮提供適合不同地區、不同個性特征的失地農民對象的差異性保障方式，使得失地農民從失地直接失業、失去勞動的積極性。通過調查，發現不同地區、不同性別、不同家庭類型、不同學歷等的失地農民對于保障需求呈現出明顯的差異性，如年輕男性希望能提供就業保障、小額貸款及培訓機會，年輕女性希望能獲得就業，而年長的則更希望能獲得醫療和養老保障，在保障時應該設置更合理的保障制度，提供差異化的保障模式，使失地農民能各取所需。另外，也需要制定專門的適用失地農民法規，讓保障更加貼近失地農民的需求。7、保障操作過程不規范在保障制度執行中存在著諸多的問題。土地經濟補償方面，普遍存在操作和不公平現象，一方面是工作人員利用職務侵權，徇私、貪污受賄等，變相侵害了失地農民的利益;另一方面是有些項目為政府預征招商、滾動開發項目，需要財政現行墊付，以致社保資金難以及時到位［4］，因為資金難籌集，或資金壓力大，導致失地農民保障成為“空頭支票”，甚至出現保障長期不到位的現象。 四、完善長株潭地區失地農民權益保障的對策 1、采用多元化的長株潭地區失地農民權益保障方式 在保障方式設定上，要結合失地農民特點和需求，在原有貨幣保障的基礎上增加保障方式，改變單一的一次性貨幣安置為主的做法，采取多元化的保障措施。長株潭地區可以根據各自情況采取靈活多樣的補償安置方式，如靠近市區或工業園區的區域可增加就業安置、入股安置等方式，較偏遠的地區可以采取留地安置、買斷安置、保險安置等方式［2］。另外在就業、養老、醫療、教育保障方式上可以因地制宜，充分運用當地的優勢和資源，發展多樣化的保障方式。如就業保障方面可通過提供培訓、提供崗位、舉辦專場招聘會、鼓勵及指導創業等方式給失地農民提供就業渠道，引導其走上新的就業崗位。養老保障可采取以下多種方式:按照政府、集體、個人按3∶4∶3的比例籌措資金，對失地農民全部實行養老保險，提高保障覆蓋范圍和覆蓋面;由政府集體提留一部分作為社會保障專項資金，作為未來的生活保障;還可在自愿基礎上，將失地農民納入城市戶籍管理，讓其在最低生活保障、養老等方面與城市居民享受同等待遇;或由社保部門直接介入征地過程，確保失地農民保障落實到位等。而醫療保障更是解決和完善農村失地農民的保障、實現城鄉一體化的關鍵。一方面需要繼續不斷完善農村新型合作醫療制度，改善農村的醫療條件和設施，增設衛生院、社區醫院等設施，使失地農民能得到最基本的醫療保障。在教育保障方面，全面落實國家義務教育各項政策，做好學校校區規劃，提高師生匹配比例，保證失地農民的子女能就近入學，并能得到良好的教育。#p#分頁標題#e# 2、提高長株潭地區失地農民權益保障力度 對失地農民的保障力度，學者進行過不少研究。因為失地農民的保障存在著特殊性、補償性、過渡性等特點，對其保障的力度原則上不應低于土地向其提供的保障水平。但從目前的保障力度來看，很多地區需要根據當前我國經濟情況及農民土地的使用情況提高征地補償標準。目前的《土地管理法》規定，土地補償費和安置補助費主要依據被征用土地前三年的平均年產值，此項規定計算方法過于簡單，并不能正確體現土地的區位差異和準確反映被征用土地的真實價值，甚至嚴重損害了失地農民的合法權益，導致社會矛盾。雖然長株潭地區都推出了各自地區的征地補償制度，但是呈現出補償的不一致性和缺乏標準性。在經濟保障方面，要做到既保障農民失去土地生產資料的補償，也要保障農民生活方式發生轉變后其他不可預期的改變帶來的影響，既要保障失地農民一代，還要考慮其子孫后代因為失地造成的損失和困難。經濟保障的標準應根據社會經濟發展、社會保障水平保持更新，并設立標準，公開透明，并隨時關注保障對失地農民的有效性情況。目前社會保障主要集中在最低生活保障和部分養老保障(大部分為失去勞動能力的“五保戶”)，必須盡快建立失地農民的最低生活保障，以保證這部分農民的生活水平不下降，使他們的生存權免受挑戰。在養老保障和醫療保障制度的設計上，使之更加合理與完善，要根據社會經濟情況和失地農民經濟水平適當調整。以新農保為例，其繳費標準分每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，但從長沙縣參保農民選擇的繳費檔次來看，選擇每年繳費100元的有323388人，占總參保人數的72.97%，參保農民普遍選擇了低檔次的繳費標準［3］。這樣的選擇與保障制度設計之初檔次越高補償越多的思路相悖，但卻正好體現了一方面農民生活水平壓力大，感到高標準水平投保的壓力，另一方面保障制度相應激勵機制設置不夠科學合理，難以激發農民的投保熱情，而這些情況對失地農民的影響則更甚。這將使得當失地農民需要保險保障的時候，杯水車薪，無法真正實現對其高齡、大病的保障。因此，各地方可根據當地實際情況適當調整保障水平，提高保障力度，消除失地農民的后顧之憂。 3、完善長株潭地區失地農民權益保障體系 我國1993年明確社會保障體系由社會保險、社會救濟、優撫安置、社會互助、社會福利、個人儲蓄構成，其可分為四個層次，一是社會保險，二是社會救助、社會福利、社會優撫安置，三是商業保險和多種形式的補充保險，四是住房保障［4］。但是從長株潭失地農民保障方式看，大多不夠完善，需要從體系上樹立認識，補充改進，逐一完善，從六個方面、四個層次構建起對失地農民的保障體系。如針對失地農民中的特困戶、殘疾及特殊家庭實施一定的救助，簡化申濟手續，提供補助金額;給失地農民提供多樣的保險方式，合理指導，普及保險知識，使其樹立正確的保險觀念;向失地中的老人、兒童、殘疾人等社會中需要給予特殊關心的人群提供福利津貼、福利設施和社會服務;建設好保障性住房，因地制宜做好配套服務，避免出現失地農民“城中村”現象;給失地農民一定的就業優待、撫恤等，通過政府、福利機構、民政機構、殘聯機構、保險公司、社區、企業、失地農民等多方聯合，構建起多重的保障體系。 4、提供長株潭地區失地農民長遠保障 政府需要創新思路，對失地農民的保障不能僅僅依靠政府，更多的還需要失地農民自身轉變思路和觀念，積極發揮主觀能動性，積極適應到新生活中去。因此政府需要制定失地農民的長遠保障規劃，要給失地農民提供一條能夠確保長期生計的出路，進一步完善《被征地農民就業培訓和社會保障辦法》等保障制度和措施，各地應根據自己的實際，制定出符合當地特點且靈活多樣的保障措施，為失地農民提供長遠保障。如在安置方式上可采取“門面+住房”的安置方式、集體融資投資分紅方式、建立集體留用地制度等。在就業保障方面，一方面，廣開渠道，提供就業崗位和流向。征用土地的主體機構可通過興辦集體企業、鄉鎮企業和村級企業，或通過與企業合作定崗培訓無縫對接方式優先安置失地農民就業，或對安置失地農民就業的企業實施獎勵、減免稅賦等政策，以及舉辦針對失地農民的專場招聘會等，通過擴大接收渠道解決失地農民的流向問題。第二方面，通過加強培訓的覆蓋面和針對性提高失地農民的就業技能和水平，如建立針對農村失地農民的就業培訓機構和勞務輸出組織機構，以當地職業教育資源如大專院校、技工學校、職業中學、勞動保障部門及各職能部門的培訓能力為依托提供免費的職業技能培訓等，幫助農民改變過去的勞作習慣，增強生存技能，推動失地農民從“體力型”、“靠地吃飯”逐步向“技能型”、“智能型”轉變，以適應激烈的就業市場競爭需求，開辟出二、三產業的就業出路。第三方面，鼓勵失地農民走上自主就業和創業的道路，為失地農民創造一個良好的創業環境，在金融方面針對失地農民給予一定的政策傾斜，提供快捷、簡便、易行、優惠的小額貸款和投資保險，提供一定的稅收減免，鼓勵失地農民積極拓寬收入來源，減少和分擔他們的投資經營風險。在政策上提供減免稅賦，讓其有所依，有所靠，確保其長遠發展。 5、提供長株潭地區失地農民差異化、多層次保障 在保障設置中，補償安置費的分配和使用方式要由農民自主選擇，尊重農民的意愿，滿足農民需求。針對不同年齡、教育程度、性別、家庭情況的失地農民給予不同的保障方案，讓失地農民各取所需。在經濟保障的基礎上，增加服務保障和精神保障建設，幫助失地農民完成身份轉變和環境轉變過程中的茫然、困惑，引導失地農民積極轉變，真正有效解決失地農民的基本生活、就業、保障等問題。 6、構建長株潭一體化的失地農民社會保障制度 目前長株潭地區失地農民保障制度不一，失地農民在征地前后有的分別參加了新農保、城鎮社會保險，但新農保體系、城鎮社會保險體系存在銜接問題，銜接制度尚未出臺，無法進行轉移接續等工作［5］，如何使其順利過渡，統籌城鄉發展，以及在繳費機制和給付機制方面真正按照失地農民的特征和經濟水平來設置，使其最大限度最優配置，需要做好保障銜接工作，為最終實現長株潭一體化、城鄉一體化提供制度保障。#p#分頁標題#e#