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摘要：隨著我國高等教育大眾化向普及化的步伐加快，影響高等教育改革和發展的不公平現象依然存在。文章以我國高等教育公平問題為研究對象，從公共財政視角分析高等教育投入不平衡和經費撥款方式不合理兩個影響高等教育不公平問題的具體表現。提出解決高等教育不公平問題的六項財政相關對策：穩步提升高等教育財政經費占GDP的比例；優化高等教育資源區域配置；優化調整高校經費撥款形式并積極吸納國外先進經驗；在政府簡政放權、政策扶持的前提下，引導高校開拓經費來源新渠道；進一步完善財政轉移支付體系；繼續完善大學生資助體系。
關鍵詞：公共財政；高等教育；教育公平；問題；對策
一、問題的提出
高等教育公平問題一直以來備受關注，其重要性和我國高等教育發展和改革息息相關。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010—2020年》的工作方針是“優先發展、育人為本、改革創新、促進公平、提高質量”?！毒V要》把促進公平作為工作方針，是實現提出的“關注青年學生成長成才，大力培養中國特色社會主義建設者和接班人”教育總方針的基礎保證。我國高等教育將完成精英教育——大眾化教育——普及化教育的轉變,但隨著高等教育規模的不斷擴大，就讀人數的大幅增加，對于教育經費的需求也隨之不斷增加。相對于教育需求，教育資源總是稀缺的，一方面公共財政領域的教育經費總是緊缺的；另一方面，教育質量又不容下降。[1]要解決這一問題，必須加強對這一部分經費的計劃和管理，開源節流，提高其利用效率。而這恰恰是高等教育財政的應有之意。因此，高等教育公共財政對高等教育事業的發展具有十分重要的意義和作用，其投入上的不公平以及高校資源配置的不均衡等問題凸顯。
二、我國高等教育不公平的具體表現
（一）高等教育公共財政投入不平衡
1.教育經費總投入逐年增加，但和發達國家相比還稍顯不足中央和地方各級政府對教育的投入我們稱為國家財政性教育投入，是各級教育機構最重要和穩定的經費來源。高等教育財政經費長期占其15%左右，相對穩定，但經費是逐年增加的。從2012年至今，連續6年超過4%的中央基本目標，但還未達到世界平均水平的7%的比例，部分發達國家更是達到了9%左右的比例。2.各級別大學經費投入差異依然顯著，文理科高校經費同樣差異明顯在財政經費總量不足的情況下，國家和地方對不同層次高等院校的投入也存在較大差異。以“雙一流”建設高校為例，2017年預算排名第一名的清華大學（233.35億元）與排名最后的中央民族大學（13.89億元）相差20倍。這個數字是中西部的入選“雙一流”大學的總和還要多一些。目前，教育經費超過100億的有7所大學，有4所大學的教育經費還不到10億。
（二）高等教育經費撥款方式不合理
我國目前使用的高校經費撥款方式是“綜合定額+專項補助”，綜合定額以在校生數量和生均成本為基本依據制定，專項補助根據高校特殊需求，學校向教育主管部門申請批準確定。其中的生均成本是以往決算并考慮物價漲幅等情況的資金增長，而不是實際的教育成本。如前所述，包括“雙一流”在內的國家撥款高校的經費存在較大差異，而各地區的生均經費根據所在地區的經濟和重視程度等因素制約，差異性較國家撥款高校更為明顯。2017年一般公共預算高等教育經費增長率最快的省、自治區分別為西藏、河南、云南。西藏增長率達到23.05%，河南、云南分別為15.78%、14.42%。西部地區的貴州和寧夏增幅也較大，超過10%。黑龍江呈現負增長，增幅-0.5%，內蒙古、吉林、山西、天津、遼寧增幅不高，未超3%。山東省此項占比最高，超過20%，達到20.40%。其次為貴州，達19.69%。河北、浙江、江蘇、廣西占比均超18%。北京高校生均一般公共預算教育經費支出達63805.40元，西藏為34070.32元，上海為33711.72元，位列前三，較低的省份還不到10000元。[2]可見各地區、各級別高校的生均經費資源存在不平衡，只有少數地區較高，大部分區域雖逐年增長，但仍處在較低水平。而在專項補助方面，各地區更具有一定隨意性，不考慮經費配置的效益。由此可見，因為高等教育財政撥款機制缺少科學的效益效率理念，無法有效衡量各高校對國家以及各地區經濟發展、社會服務的貢獻；而地方財政支持又存在差異性，造成了高等教育的不公平。
三、解決我國高等教育不公平問題的對策
（一）穩步提升高等教育財政經費占GDP的比例
從2012年，我國國家財政性教育投入占GDP總量的比例突破4%，達到了中央的基本目標，且逐年繼續增長。國家財政性教育經費占國內生產總值4%的投入指標也是世界衡量教育水平的基礎線。2012年我國突破4%的比例時，歐美發到國家的比例在5%左右。2017年我國達到4.14%，而發達國家的比例均在9%左右，且發達國家的GDP更高?，F階段我國GDP呈現良好穩步上升，應進一步提高財政性教育經費占GDP比例，縮小與國際平均水平的差距。
（二）優化高等教育資源區域配置
優化高等教育資源配置，目的是減小各地區高等教育水平的差異，目標是實現各地區高等教育平衡發展，手段是通過適度調整以往的優勢偏向型政策。具體辦法：首先，重新合理分配財政性教育投入，把過去重點扶持高水平大學適度向普通高等院校，尤其是不發達地區的高校傾斜；其次，利用高水平大學的自身資源和科技轉化的優勢，加強校企合作、校企成果轉化，讓高校勇于自籌經費和贊助；第三、進一步優化高校資源、合理布局。通過高水平大學合并或合作地方院校，成立高水平大學地方分校，或者應用型分校等新模式，這樣可以減少財政投入，增加高校自主合理靈活的根據自身情況分配經費，達到效益和效率最優。第四、在適當的時候增加中西部地區大學數量，提高當地考生入學率。
（三）優化調整高校經費撥款形式，吸納國外先進經驗
我國現行的高等教育撥款方式中綜合定額部分的經費按照“生均經費”標準計算，“生均公用經費”乘以“學生數”即為該校的綜合定額部分。[5]生均經費會因地區不同、層次不同、時間不同而存在差異和變化。該經費撥款方式穩定性差，撥款的利用程度和達成的效率偏低。這種方式僅僅簡單、平等的參照學生數量，并不能體現對各高校的激勵和考核。另外，教育經費事權與財權的分離分配體制不利于高等教育發展，無法實現上級撥款部門對教育供求關系的調配。[6]首先，在現行政策不變的前提下，政府可以確定合理的基數，對經常性經費撥款可以在綜合考慮貨幣貶值、物價上漲等因素的基礎上采取定額分配方式，優化、合理配置；其次，引入激勵機制，將社會貢獻和教育產出、項目獲得資助情況、畢業生社會需求及滿意度、授予學位人數等因素作為考核標準，同時把年終目標，結合辦學成本和學生數量等效益因素作為激勵標準，使經費撥款分配達到最優；第三、借鑒國外經驗，結合公式法、招標法、績效法、邊際法和合同制等撥款方式，制定符合我國特色和情況的公式撥款政策，做到兼顧公平效益。
（四）鼓勵高校開拓經費來源新渠道
1.在建立保障機制的前提下，引導高校合理規范開拓融資渠道。目前以有個別高校擬采用PPP融資方式彌補經費不足，利用社會閑置資金建設學校。雖然都是在探索階段，還未有成果案例，但是包括PPP和BOT等融資方式的介入，對高等教育這種“準公共用品”的事業發展是一直創新和嘗試。2.在校企合作的基礎上，各級高校也要充分利用自己科研教學優勢完成成果轉化，鼓勵企業依托高校建設科技平臺，提升高校創新動力，建立自身循環“造血”功能。3.在制定制度的保障下，借鑒發達國家經驗建立高等教育基金和發行教育彩票、教育國債。4.在高等教育稅收優惠政策的水平上，繼續擴展社會資源對教育事業的投資與捐贈，對這部分經費要給予稅收政策上的減免，放寬稅前扣除的捐贈范圍，鼓勵社會資本投入高等教育發展，有效緩解高校經費不足的狀況。5.在對高等學校去事業編制和去行政化的改革同時，可以嘗試部分地方本科院校實行股份制改革。對其逐步評估資產，清產核資后，可以吸收國企資金，同時也可以吸納私企股份，成立國家控股的有限責任公司。6.歐美和亞洲部分國家的私立大學比例很高，且不乏國際著名高校。目前我國民辦高校多為二、三本院校，應該借鑒國外私立大學的辦學模式，加大用政府公共財政經費補貼民辦高等教育的力度，發揮民辦高校資金相對充足和管理制度相對靈活的優勢，支持民辦高校辦特色型大學和高水平大學。
（五）進一步完善財政轉移支付體系
首先，“因素法”是確定其投入的最基本辦法。[7]政府就要從區域資源布局、生源結構和家庭指標、教育成本、就業流向等因素分析入手，建立科學的支付標準和計算體系，確定生均經費支付轉移量，進而對不同地區投入最合理的財政補償。其次，加強引導，明確職責。中央財政和省級財政的轉移支付目標應該不同，國家財政的轉移應從宏觀和整體效應出發，對基礎性學科、師范類和民族類培訓教育、西部和國培計劃以及國防需要進行補償；而省級財政則需要衡量對本區域經濟發展服務所作出的貢獻、本地區特色專業和經常性需求等因素對地區高校進行財政補償。第三、中央應該倡導和加強各省市橫向扶持力度，提高過渡性轉移支付的能力，再依照區域生均經費的不同給予補償性投入。第四、對于地方性高校，建議財政轉移支付方法可以采取測算當地所支付的生均經費最低支付標準。具體辦法是首先計算全國地方性院校生均公用經費作為最低標準，根據地區經濟差異制定各地區的換算系數，從而用最低標準乘以系數，取得當地財政經費可以承擔的生均公用經費最低要求，兩組數據的差額確定需要財政轉移支付的數額。
（六）繼續完善大學生資助體系
我國的大學生資助體系近20年來不斷完善，例如新生入學綠色通道制度的設立，國家生源地貸款和校園貸款政策的執行，國家獎助學金和學校獎學金的發放，勤工儉學辦法的實施等等，國家、地方和學校三級通過“獎、貸、助、補、減、免、緩”七個方面給予家庭經濟困難學生幫助。但是目前還存在一些現實問題和細節需要進一步完善。（1）隨著教育成本的增加，國家貸款比例、國家獎助學金金額也應該根據社會經濟實現動態調節；（2）獎勵和資助類型、量化指標和可實踐性方面政府可以向高校放權，讓高校在透明公正的監督下自行制定相應的獎勵、資助辦法和項目，合理設置勤工助學崗位，靈活運用財政資助，上級主管部門或建立第三方非盈利機構做好審核和監管工作。（3）國家助學貸款是每個符合條件大學生先期取得費用的重要途徑?？梢越梃b國外成本分擔形式的“稅號查詢制”還款辦法，根據畢業生實際情況靈活還款時間。高校和放貸機構通過查詢畢業生收入情況，在他們符合個人所得稅納稅標準后，根據實際收入和當地生活水平動態制定和調整還款比例。畢業生也可以根據實際情況申請提前或延期還款。
【參考文獻】
[1]陳曉宇.《中國教育財政政策研究》[M].北京大學出版社,2012.
[2]國家教育部.
[3]教育部、財政部、國家發改委.《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》的通知，2017.
[4]中國政府網.
[5]周采.公共經濟學視野中的高等教育公平[J].南京師范大學學報,2006,9(5):73～80.
[6]王雷,郎安.促進高等教育公平的財政保障機制研究[J].海南大學學報社會科學版,2009,4(27):182～185.
[7]黃波,韓欣欣.關于我國高等教育財政公平問題的探討[J].教育與職業，2009,6(35):177～178.
作者:李聽 單位:河南科技學院