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事業單位人事管理條例解釋范文1
關鍵詞：人力資源管理；制度設計；高職院校
1高職院校需關注人力資源管理
在治理能力現代化的新要求下，高職院校在日后的建設發展中，管理水平提升成為關鍵任務，人才作為院校發展的核心競爭力，我們需要尤為關注人力資源管理水平的提升。提升高職院校人力資源管理水平，可以促進院校適應市場化改革，也是事業單位改革的需要，并且能為教師發展提供平臺，最終為提高人才培養質量提供堅實保障。
1.1高職教育市場化改革的需要
時代賦予高職院校培養“一技之長+綜合素質”兼備的應用型專門人才，社會關注高等職業教育的發展，同時對其也提出人才培養的市場化趨勢，市場需求如何把握，在激烈的市場化競爭中如何從容面對，現已成為高職院校關注的重點。在各高職院校適應性改革的征途中，是否能提升自身的應變力，高職院校內部成員的意識、態度、行為非常關鍵。在高職教育市場化這一時代背景下，人力資源必然成為核心競爭優勢，高職院校需要將人員的優化配置、人員的再學習（培訓與提升）、人員的考評、人員的激勵、人員的解聘與續任等方面的工作，借鑒企業管理的有效理念與方法工具，實現人力資源使用效用的最大化，促進可持續發展。
1.2事業單位改革的需要
高職院校屬于事業單位體系，其固有的人事制度體系一直帶有明顯的計劃經濟痕跡，“鐵飯碗”、“終身制”以及由此而來的“論資排輩”、“不求有功，但求無過”等一直是體制內教職工們的專用詞匯。國家為了深化教育改革，通過改變管理體制，調整分配制度，引進競爭激勵機制，提升隊伍整體素養，相繼出臺多個文件，同時拿出了一些具體改革措施，如打破“鐵飯碗”，建立以聘用制為基礎的用人制度；用人機制改變“能上不能下”的局面，提倡競爭擇優……這些具體改革措施要真正落地，是一個系統工程，他涉及人力資源管理的方方面面：合同管理、考核、激勵等，因此高職院校為深化事業單位改革，將改革落到實處，需首要關注自身管理的變革。
1.3教師隊伍發展的需要
高職院校一路發展，現今院校普遍提倡“走內涵式發展道路”、“走特色發展之路”，那我們院校的發展最終靠什么實現？當然是能適應發展、認同院校發展規劃的高素質教師隊伍。但是我們的教師隊伍在長年的傳統人事體制下，目前呈現出缺乏自發提升個人素質的內在動機。高素質教師隊伍的養成，離不開院校人力資源管理者對教師結構的合理配置、對教師潛力的挖掘；需要管理者未雨綢繆，為教師提供成長和提升的平臺；離不開管理者自身的公平、公正，能對教師的態度、行為、成果做出客觀地評判……總而言之，高職院校需要在傳統人事管理體系下有所突破，為教師提供發展的平臺，激勵教師自身發展。
2高職院校健全人力資源管理制度是必然趨勢
2015年8月教育部印發《職業院校管理水平提升行動計劃（2015-2018）》（以下簡稱《行動計劃》），其中明確提出：職業院校在管理理念、能力等方面存在差距，并在計劃中將管理制度標準建設行動列為重點任務。從《行動計劃》中我們可以看到：教育部將高職院校的管理水平及管理制度建設提升到了重點任務層面，人才是高職院校發展的核心競爭力，且人力資源管理水平的提升要規范、有序進行，前提是在院校人力資源管理領域建立、完善各項規章制度。高職院校健全人力資源管理制度是必然趨勢，它是規范管理的前提。訂立一個合法、理性、規范且完善的人力資源管理制度，在管理水平提升進程中至關重要，主要體現在以下方面。①可以建立健康有序的員工管理秩序，這首先是對院校形象的一種宣傳。②可以防止組織管理的任意性，為各級領導與員工創造規范有序的工作環境。③制度中對不同成員的行為規范及責權利都將做出規定，對規范組織的管理至關重要；且因人力資源管理制度的明確，將使院校的人員管理有序化、規范化，降低管理運作成本。④制定和實施合理的員工管理制度能滿足職工公平感的需要，如具體的某些制度（績效管理制度）可以使職工能預測到自己的行為和努力的后果，激勵其工作積極性。⑤以人力資源管理制度為依據，規范管理員工，將防止員工管理過程中的隨意性或不公平現象，能有效降低院校內部矛盾或糾紛。
3高職院校人力資源管理制度設計構想及關注要點
3.1參照企業人力資源管理工作搭建制度框架
參照國家職業技能鑒定培訓教程———由國內高等院校、科研機構和企業界的相關專家制定的企業人力資源管理師國家職業資格標準，標準中稱：人力資源管理工作分為六大模塊：人力資源規劃、人員招聘配置、培訓與開發、績效管理、薪酬管理、勞動關系管理①。企業人力資源管理者一般參照國家職業資格標準中規定的六大工作模塊及具體工作內容，梳理人力資源管理制度框架（見表1）。通過查閱文獻及部分高職院校的實地調查，我們發現目前高職院校人事管理制度的主要內容（見表2），這些制度內容是否足以提升高職院校人力資源管理水平，促進院校適應市場化改革？我們參照企業人力資源管理工作的具體內容進行對比分析，結合高職院校自身特點，對人力資源管理制度設計框架進行梳理。
3.2制度設計方法———5W1H模式
3.2.1關于5W1H模式
參照企業人力資源管理師國家職業資格標準中的6大工作模塊，搭建了高職院校人力資源管理制度的基本框架，那么到擬定具體制度時，我們可以采用5W1H模式提高制度的可操作性。
3.2.2以假期管理制度為例，談5W1H模式的應用
假期管理制度屬于勞動關系管理模塊中規范員工行為的一項常規內容。
3.3制度設計關注四大原則
目前高職院校的管理對象身份相對復雜。根據編制的不同，主要存在兩類教職工：具有事業編制的教職工（編內）和非事業編制的教職工（編外）。管理過程中，一般直接參考《事業單位人事管理條例》管理編內教職工，而編外教職工屬于與事業單位建立勞動關系的勞動者，對于他們的管理需要依照《中華人民共和國勞動合同法》、《中華人民共和國勞動法》等系列勞動政策法規執行，因此高職院校在設計內部管理制度時必須權衡考慮兩類管理對象。對于組織內部管理規章制度是否有效，《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》（2001）第十九條規定做出了明確規定。當中提到，組織內部規章制度需經過民主程序制定，制度的內容不能違反國家相關規定，并且制度需要向全體員工進行公示。只有這三個條件具備，規章制度才被認定為有效，才能起到約束員工的作用，才能作為相關部門審理勞動糾紛的依據。同時我們發現很多制度執行起來問題重重，源于制度設計時，更多的是一些冠冕堂皇的條款，在操作實用層面欠考慮。綜上所述，高職院校人力資源管理制度設計過程中，為保障其有效性，需要關注四大原則。
3.3.1內容合法
在設計制度時，必須在相關法律允許的范圍內約束員工的行為，而相關法律既包括適應編內教職工的《事業單位人事管理條例》，也包括適應編外教職工的《中華人民共和國勞動合同法》、《中華人民共和國勞動法》等系列勞動政策法規。在擬定制度內容時要注意，第一：不能出現非法限制或者剝奪勞動者法定權利和自由的內容。譬如：某些單位對女員工做出規定：未育女員工需在本單位工作滿三年后，方可向所在部門遞交生育申請；第二：不能強迫勞動者冒險作業或超時勞動。譬如：某些單位在制度中擬定：員工必須服從單位的加班規定……注意：加班是有法律規定的限制情形的，絕不能簡單粗暴地要求員工單方面服從企業規定；第三：對違紀員工的處理不能隨心所欲，需參照相關法規、辦法。譬如：廣東省內單位，若因員工過錯造成單位產生經濟損失，對于員工責任的追償，需要參照《廣東省工資支付條例》。
3.3.2程序民主制度
一般是由組織管理層設計，但要注意不能由管理層設計完成后，直接形成制度文件。在制度形成的過程中，一定要同時采納員工一方的意見和想法，并且制度成文，在組織內部實施之前，必須得到員工認同。程序民主這一原則關鍵要做到：保證員工參與制度設計過程、征求員工意見、制度得到員工認同。
3.3.3制度公示
公示就是指制度設計出來應該為全體員工和組織各個部門所了解。公示不能以口頭傳達的形式，一般合法有效的公示形式為：以組織法定代表人簽署和加蓋公章的正式文件的形式公布②。
3.3.4操作實用
以一種經常出現的情況為例：高職院校往往參照《事業單位人事管理條例》，解除員工聘用/勞動合同時，規定的必備要件之一就是“連續曠工時間超過15天，或者1年以內累計曠工時間超過30天③”。在操作這一制度時，不是單位口頭說某個員工達到這個條件就可以順利解除其聘用/勞動合同。因為單位必須證明這個事實的存在，那么事實依據就是單位的考勤記錄?？记谑欠衲苷嬲鸬阶饔?，關鍵要看：①考勤制度是否符合經過民主程序、合法、公示三個要件？②考勤制度所依托的工作時間安排是否合法？③單位有義務證明，考勤制度所確定的考勤范圍包括哪些？④考勤制度是否在單位真正實行。人力資源管理制度是否能“落地執行”，這四大原則缺一不可。
4結語
事業單位人事管理條例解釋范文2
(一)民辦高?！胺ㄈ恕钡匚坏姆衫Ь?。根據《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)規定,“法人是享有民事權利能力和民事行為能力,能以自己名義享有民事權利和負擔民事義務的團體”,按照功能、設立方法、財產來源可細分為企業法人、事業單位法人、機關法人、社會團體法人四個類型,法學界將后三種又稱非企業法人。根據《民促法》第九條的規定,毫無疑問,依法創辦的民辦高校具備法人資格,但是,民辦高校究竟是哪一類型的法人呢?對此,《民法通則》和《民促法》沒有明確。對這一問題有所涉及的是1998年國務院出臺的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)?！稌盒袟l例》確立了一個“民辦非企業單位”的新概念,并根據這一單位依法承擔民事責任的方式不同,劃分出“法人”、“合伙”和“個體”三種法律類型。民辦高校在概念及類型方面,顯然符合《暫行條例》關于“民辦非企業單位”的“民辦非企業法人”這一法律類型的規定。雖然“民辦非企業法人”這一界定仍無法清楚地回答民辦高校的法人類型,但是從前述分析中,我們可以肯定一點,我國現有法律法規對于民辦高校的法人類型的定位基本原則是:它不該是“企業法人”。換句話說就是,民辦高校只能是“非營利性”的社會組織。那么,我國目前的法制空間給民辦高校就僅留下了或“社會團體法人”或“事業單位法人”的歸屬可能。然而,《事業單位登記管理暫行條例》第二條規定:“事業單位是國家為了社會公益目的,由國家機關舉辦或其它組織利用國有資產舉辦,從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”由此規定我們不難得知,成為事業單位法人的起碼條件除了“以社會公益為目的”之外,重要的一個條件就是“以國有資產舉辦”.而以民間資本為主要辦學資金來源的民辦高校不符合后一條件的要求,因此,民辦高校無法成為符合法律規定的“事業單位法人”?！渡鐣F體登記管理條例》第二條規定:“社會團體,是指中國公民自愿組成,為實現會員共同意愿,按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！睆脑摲l的規定內容上看,我們認為我國的“社會團體法人”在性質上等同于民法學理上的“社團法人”,即“一種以人的組合為成立基礎的法人型組織”。這種社團法人基于自愿合意成立后,社團的設立人,取得社團的社員資格,通常我們所說的行業協會,就屬于這種法人類型。并且,這種社團法人的變更和解散,一般可依社員決議自愿決定,而無須公權力機構依職權決定。民辦高校作為聚集特定用于民辦教育的財產進行教育活動的法人,和這種“社團法人”的性質也不盡相同,所以,民辦高校也不能劃歸“社會團體法人”這一法人類型。
(二)民辦高校產權中的法律困境及其原因。
1、民辦高校產權中存在的問題。民辦高校存在的問題表現在民辦高校的產權不明晰,產權的不合理分割,產權要素重組的不對稱,部分產權要素主體虛設和相關法律制度的不完善。產權不明晰制約了民辦高校的發展。
2、產權不明晰的因素分析。由于民辦高校資源的稀缺性,使得不同的主體在使用著不同渠道的民辦高校資源以及同一民辦高校資源具有的不同屬性。這一復雜的現狀使得現實中的民辦高校產權顯得十分復雜,不同主體擁有的民辦高校產權既受到多方的限制,又難以得到明確的界定。主要表現在:
(1)辦學主體多元化導致民辦高校產權主體的多樣化。在我國民辦高校中,辦學形式多種多樣,有社會承辦學校、公立“轉制”學校、私人辦學、事業單位辦學、股份制辦學、教育集團辦學、中外合作等辦學形式。由于辦學主體辦學資金來源渠道不一,且資金的性質也各異,使得民辦高校產權主體多樣化,產權本身的組成形式繁雜,公有與私有成分混雜,使產權的界定成本太高。
(2)民辦高校資金的投入也是多渠道的。從目前民辦高校的資金來源來看,主要有政府資助、國有和非全民所有制企業投資、社會資助、港澳臺工商業者捐助、外資和華僑出資辦學、公民個人出資辦學等形式。投入的多渠道導致產權界定缺乏明確的標準與依據。
(3)很多民辦高校在初創時期,主要是通過滾動發展,民辦高校產權沒有得到初始界定,民辦高校的整體產權屬性在公益性與營利性之間徘徊。在民辦高校不斷發展壯大之后,民辦高校本身包括著更多的公益性與營利性的因素,這使得社會各界對民辦高校產權有著不同甚至是矛盾的認識,在具體政策層面對民辦高校產權的歸屬劃分也存在著分歧。
(4)民辦高校的辦學積累,包括教育機構中的由于國家政策的優惠而形成的,或由國家直接投入的資產、社會各界的捐贈、個人或企業投入到教育機構及在辦學過程中所形成的辦學積累。辦學過程中積累的資產包括兩個方面:一是學生交納的學雜費及其他費用超過教育機構對其所使用的教育成本的部分;二是教育機構將資金用于其他經營的所得。辦學積累也是民辦高校產權界定的一個難點。
(三)民辦高校學生管理中的法律困境及其原因分析。
1、民辦高校的行政權力與學生(教師)權利之間的沖突糾紛。根據教育法律法規授權,民辦高校是具有行政主體資格的組織,行使特定的行政權力或公共管理權力。高校與學生是管理者與被管理者的關系,其中既有“隸屬型”的法律關系,又有“平權型”的法律關系。這種法律關系不是普通的民事關系,也不是普通的行政關系,而是具有特別權力因素的公法關系。目前我國法律法規確認維護民辦高校自主管理權實際上也是確認和肯定民辦高校作為一種公法人內部存在的“特別權力關系”。教育糾紛是一種特殊類型的糾紛,因此將所有特別權力關系領域內的糾紛都納入司法救濟范圍是很不現實的。
2、民辦高校自身制定的某些規章制度與國家現行法律法規相抵觸,即與上位法不一致,如《學位條例》及其實施辦法規定各高校可以根據自身實際情況制定本單位的學位授予具體辦法,不少高校卻據此設立了許多沒有法律依據的學位授予條件,如將英語四級證書、計算機二級證書與之掛鉤。在涉及受教育者的權利義務時違法進行限制、擴大。
3、有的民辦高校規章制度內容滯后于時展的變化,沒有跟上最新的形勢,對有些新出現的事物所引發的問題沒有相應的處理辦法,而部分陳舊早應廢止或修訂的規定卻還在執行,這些不合理、過時的規章制度的“超期服役”與人為機械的執行使得學校在據此實施教育管理時與受教育者之間的矛盾擴大,遭到抵觸,即不能發揮本應有的作用,又無法覆蓋學校與學生之間教育管理關系的調控,導致缺位。不少規章制度用語粗疏,在產生歧義需要解釋時,常常沒有統一標準具有很大的隨意性。
4、由于民辦高校所享有的自范圍的擴大,且由其制定的各種規章制度等校內規范性文件大多是從有利于實現自身教育管理的目的,符合自身利益角度出發,而較少考慮甚至完全忽略了實施對象,即受教育者應當有的合法權益的維護,以及能否有利于協調各方矛盾的處理,由此,在具體執行過程中引發人們對其合理性的質疑與不滿。
5、程序不規范,缺乏透明度。沒有明確具體的過程步驟規定和公示公開,容易產生“暗箱操作”等腐敗現象。除了內部規范體系所存在的問題之外,一些高校自身的管理體系還存在著漏洞,如體制不健全,管理紊亂,沒有嚴格按照程序執行等使得矛盾不能得到及時有效的處理與化解?，F行法律法規也存在著學生受教育權可能無法得到保障的規定?！吨腥A人民共和國學位條例》規定,高校的學位評定委員會對畢業生的畢業論文握有生殺大權,其在實踐中一般是由各個不同專業的專家所組成的。這就難免會出現“外行審理內行”的局面,且學術評定主觀色彩較濃,程序上缺乏透明度,評定人在評定過程中無法及時有效地行使自己的陳述和抗辯權利。另外,《教育法》第四十二條中有關“處分”的規定不夠具體,在司法實踐中爭議較大。依據該條文,學生對民辦高校給予的處分不服只能向有關部門提出申訴,這對學生的受教育權受侵犯后的保護不夠充分。以公立高校的學生為例,如2004年廖某狀告集美大學不授予其學士學位證書案,最終被一審法院以不屬于法院受案范圍為由駁回。在當今知識經濟時代里,剝奪受教育權要比侵犯某些人身權、財產權的后果更嚴重。而對這么重要的權利法律卻沒有明確規定可以直接提訟,從基本權利的實現的途徑看,確有不妥之處。
二、民辦高校辦學中法律困境所造成的影響
(一)民辦高?！胺ㄈ恕毙再|的模糊所引發的問題?！睹翊俜ā返诙邨l規定:“民辦高校教師、受教育者與公辦學校教師、受教育者具有同等的法律地位”。但是由于民辦高校作為“民辦非企業法人”的性質在法律界定上的模糊,使得民辦高校法人資格地位平等的實現相當困難。如民辦教師同公辦教師在社會養老保障制度方面目前還無法做到平等。我國根據事業單位特點和經費來源的不同,設定全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型的事業單位。公辦學校依照國務院《事業單位登記管理暫行條例》第五條規定:由各級人民政府機構編制管理辦公室作為其事業單位法人登記管理機構。即公辦學校在市、區編制辦公室登記后享受國家財政全額或部分補貼,執行國家統一的工資制度和工資標準,并按機關事業單位標準繳納社會保險費,也就是通常所述“事業單位編制”。而民辦高校依照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定只能作為民辦非企業法人登記,由各省市社會團體管理局作為法人登記管理機關。目前,民辦高校教師工資、福利制定國家沒有明確規定,而社會養老金交納標準按企業單位標準交納。按此標準民辦高校教師退休后領取社會統籌養老金將低于公辦教師養老金。這也是造成某些民辦高校人才引進困難,特別是優秀骨干中年教師引進困難主要原因之一。
(二)民辦高校產權不明晰的影響。1、為新的投資主體進入造成障礙。產權制度的不完善,導致舉辦者對預期收益的不明確,國家對此也沒有進行明確的規定,影響資本進入民辦高校領域。2、無法形成有效的激勵與約束機制。作為教育投資,屬投資大、資產專用性高的產業。民辦高校的產權不明晰,其激勵與約束機制也就無法有效運轉。投資是以資本增值為目的的尋利行為,投資主體目標具有資本增值或尋利傾向是無法掩蓋的,它也符合國家提倡的經濟和社會效益的有效統一。但是,產權模糊將使民辦高校產權處于公共領域,這部分資產的使用必將面臨使用效率降低的問題。產權模糊使得各主體與經營主體之間的權利與義務不明確,尤其是舉辦者的收益權的不明確,導致舉辦者事實上缺乏動力。由于國家相關的制度法規沒有對產權明確界定,所以舉辦者與經營者都難以產生穩定的預期收益,這既不能激勵對民辦高校的規范管理及進一步投入,也不能從利益關系角度對他們進行約束。3、資源配置效率低。國家的相關法律對民辦高校的終極所有權不明確,收益權、處分權也就更難保障,這種產權關系的不協調必然影響資源配置的效率與效益。民辦高校所有權主體虛置和缺位還導致舉辦者追求短期效益,為學校埋下了民事責任和侵權債務等諸多的隱患。
(三)民辦高校學生管理法律困境的影響。我國的教育立法在授予大學懲戒權的同時,卻沒有具體規定大學實施懲戒的條件與程序,作為一種準行政權,大學懲戒權具有自由裁量性、主動性、廣泛性、優益性等特點。大學完全有權依據內部規則對違規學生進行各種懲戒,限制甚至剝奪學生的權利,這樣容易導致對行政相對方(學生)權益的侵害。在實踐中,很多高校為了自身的管理需要而制定的規章制度與上位法相悖,處罰的條件、標準、決定程序規定含糊,可操作性差,懲罰措施相對較嚴,容易導致高校處罰權的不適當行使甚至濫用。例如,很多高校校規都規定發生“不正當性關系”,要開除或勸退,剝奪其受教育權。但對于“不正當性關系”的含義、判定標準沒有相應規定,而且部分高校在行使處罰權的過程中存在超越權限、濫用自由裁量權、執法隨意性大、不遵循應有程序、處分決定不公開等問題,造成違法處罰,侵害學生的法定受教育權。從行政法理上講,大學能懲戒學生是因為其和學生之間存在一種特別權力關系,基于這種關系,大學才能單方面對違規學生實施懲戒。實際上,各國行政法治的通常的做法是:對大學單方面直接對學生實施的行政處分行為,必須給予司法審查。
三、民辦高校辦學中法律困境的破解之策
(一)加強民辦高校產權的法律保護。1、明確界定民辦高校不同性質資產的所有權。根據產權的性質及其功能,對民辦高校資源的不同屬性應交由不同主體使用,對各方主體的個體利益與共同利益進行必要的界定,明確民辦高校的各產權主體之間的產權關系,保證民辦高校資源配置的效率及形成有效競爭激勵機制。產權明晰,指的是產權歸屬主體的明確和財產權內容的明確,以及權能范圍的界定。民辦高校產權主體的明晰,不僅要做到所有權、占有權、收益支配權、使用權等四大權利的合理分割與重組,保證產權的充足權能,而且要做到各產權要素內部的相對完整,以便產權分割和重組的各產權要素能獨立發揮作用。產權是否明晰不僅影響個人、社會投資方面興辦民辦高校的積極性,而且也影響民辦高校資源配置效率。由于政府無力給民辦高校很大資金支持,在大力提倡社會力量捐資舉辦非營利性民辦高校的同時,政府也應允許個人或企業投資舉辦營利性的民辦高校及社會力量混合集資舉辦準營利性的民辦高校。準營利性和營利性的民辦高校的財產歸屬權的初始界定應堅持收益與風險、權利與責任匹配的“對稱原則”。民辦高?；I資的來源及其運作在一定程度上決定著民辦高校產權的界定,而民辦高校的產權界定又反過來影響社會力量對民辦高校的籌資規模與多樣性。根據我國民辦高校發展的實際,確定各類各級民辦高校組織的性質,明晰民辦高校組織的產權,對于充分調動社會力量辦學的積極性,保障民辦高校健康有序的發展,有著十分重要的現實意義。歸納起來,民辦高校的財產主要由四個方面組成:(1)舉辦者的投入;(2)社會各界捐資贊助;(3)國有資產;(4)辦學積累。2、明確負責民辦高校資產監管的主體。辦民辦高校與辦其他事業不同,學校需要穩定,而舉辦者又需要減少風險。國家規定舉辦者為辦學而進行的投資僅作學校存續期間使用,其產權歸屬舉辦者所有,學校以其辦學收益回報舉辦者以作補償。這里有一個重要前提,即政府對民辦高校資產流向的監管。這是政府監管民辦高校的最重要的方法,其核心不是學校的經費如何使用,而是學校的產權是否明晰,收支是否清楚,以防學校不正當盈利。目前,我國民辦高校的財務實際上是比較混亂的,國家教育主管部門對民辦高校的財務開支基本上不過問。在這種情況下,健全和完善民辦高校財務監管的法規和規章至關重要。因此,國家在不干涉民辦高校辦學自的情況下,應該對民辦高校的教育教學和財務擁有監督檢查權和評估權,對其資產有審計權。
事業單位人事管理條例解釋范文3
[關鍵詞] 社會導游 管理機構 導游服務公司 導游服務中心
隨著我國旅游市場迅猛發展和旅游黃金周的出現,導游隊伍迅速擴大,社會導游成為導游大軍的主體。而且隨著競爭日益激烈,各旅行社紛紛開始整合資源,降低成本、提高競爭力 ,聘用社會導游成了旅行社普遍采用的降低成本方式。針對這一情況 ,國家旅游局督促各地建立導游服務機構對社會導游員進行管理 。目前導游服務機構問題引起了人們廣泛的關注,有的專家認為,導游中心要走企業化發展的道路,進入市場化的軌道;有的認為,應該由各地旅游局直接指導導游服務中心對導游進行管理;有的認為,應該按照行業協會的方式對社會導游進行管理,意見莫衷一是。
一、建立社會導游管理機構的必要性
2002年1月,在下發的(國家旅游局關于整頓和規范旅游市場秩序工作的通知)中,出臺了《關于建立“社會導游人員服務管理機構”的指導意見)(簡稱《指導意見),指出:要迅速建立和完善“專職導游”和“社會導游”兩套組織體系和教育管理體系。對“社會導游”,按照《導游人員管理條例》和(導游人員管理實施辦法》的要求,在旅游城市成立專門的導游服務管理機構實施管理。將社會導游與旅行社專職導游的管理工作予以分離,各自實施不同的管理辦法,是基于以下客觀事實。
1.旅游需求增加
隨著中國經濟的飛速發展,以及奧運會對旅游業的帶動作用,我國旅游行業的進一步發展、游客數量也在不斷增加,各旅行社對導游的需求增大,尤其是在節假日和旺季,旅行社的專職導游供不應求。我國旅游市場需求日增長,導游隊伍迅速擴大,社會導游成為導游大軍的主體。
2.競爭加劇,降低成本
隨著競爭日益激烈,利潤空間縮小,加之旅游業淡旺季差異明顯的特點,旅行社配置較多的專職導游,勢必增加開支,并出現旺季導游人員嚴重缺乏,淡季導游人員閑置。社會兼職導游能在短時間內迅速彌補這一空缺。長期以來,我國旅行社業競爭手段單一,惡性價格戰導致旅行社利潤空間日益狹小,企業的生存和發展缺乏資金動力,聘請社會導游可以一定程度上降低營運成本開支。
3.社會職業發展需求
目前,兼職導游員分兩種類型:一種是不以導游工作為主要職業而是利用空余時間從事導游工作的人,又被稱為業余導游員。他們主要出于對導游工作的熱愛與獲取更多的收入。在西方,這類導游員的人數很多,而且層次較高。另種是以導游為主要職業,但不屬于某家旅行社,而是以簽訂臨時合同等形式為多家旅行社服務的導游員,又被稱為自由職業導游員。這類導游員在中國還不多見,但是一種發展趨勢。
社會導游人員多以兼職者身份在假期從事導游工作,與所服務的旅行社之間并無人事隸屬關系,以及固定的合作關系,旅行社無法對其實施日常培訓工作,而對導游人員的行政管理也僅限于并無多大實際意義的年審制度?，F實中,社會導游游離于旅行社內部管理和國家旅游行政管理的邊緣,形成其業務管理和行政管理上雙重缺位的真空狀態。
二、我國導游管理機構的現狀及存在的問題
1.我國社會導游管理機構的發展現狀
由于社會兼職導游員流動性大,人員分散,旅行社難以有效管理,既不能保證導游服務的高質量,也不能有效保障兼職導游的權益。針對這一情況,國家旅游局督促各地建立導游服務中心和導游服務公司對兼職導游員進行管理。
從2002年開始,全國各主要旅游城市都已依照《指導意見》紛紛成立導游服務管理機構,其中以導游公司形式居多,部分城市旅游行政管理部門還出臺了有關社會導游管理的地方性法規,如“社會導游人員管理辦法”、“社會導游人員管理合同書”、“提供導游服務協議書”、“社會導游人員服務質量保證書”、“導游服務意見反饋單”、“社會導游人員任務派遣單”和“服務質量獎懲制度”等一系列管理制度及操作程序。這些導游服務管理機構及相關法律法規的出現對整個旅游行業乃至整個社會都產生了極大影響。但在成立的導游服務管理機構從數量上來說,相對比較少,如在旅游業發達的地區一般成立了相應的導游服務公司。在很多旅游業不夠發達或不發達的地區,基本上由地方旅游局下屬成立的一家導游服務公司,或根本上沒有導游服務公司。即使在已經成立的導游服務公司中,很多也是和旅游行政單位有一定聯系的。而沒有向其他的旅游企業一樣,展開充分的自由競爭,很少有導游導游服務公司在眾多的社會導游和社會中,建立了一定信譽度和知名度。
就目前的運行情況來看,可以將導游服務公司解釋為“統一管理兼職導游的機構,并為其提供導游勞務中介服務”。目前,廈門、青島、?？?、天津、廣州、深圳等城市已分別成立了多家導游服務公司。在部分旅游業相對發展較快的城市,采取了按照咨詢、中介類公司的標準,制定了導游服務公司的設立條件。導游服務公司的發展很大程度上與所在地的旅游業發展狀況息息相關。
2.我國社會導游管理機構存在的問題
(1)職能定位不準。根據《指導意見》,“社會導游服務管理機構”的建立采用“導游服務中心”和“導游服務管理公司”(簡稱“導游公司”)兩種形式。前者依照有關規定進行注冊登記,對外以中心名義獨立開展人事活動并承擔法律責任,中心只收取人事管理費,不得以營利為目的;后者依照有關規定到工商管理部門登記注冊,對外以公司名義獨立開展經營活動并承擔法律責任,但不得從事旅行社業務。公司在具體業務工作中,應依照有關法律、法規,通過合同、協議、保險等形式明確與導游人員、旅行社的相互法律關系及相應的法律責任,如導游人員的人身保障責任、導游人員在服務過程中因個人行為造成損失的責任劃分等。
但在我國已經成立的社會導游服務管理機構中,如導游服務中心,除了對社會導游收取了人事管理費外,還加收了很多其他的費用,如每次帶團的管理費。導游服務中心一般是兼具行政管理職責的旅游局附屬機構,屬非營利的事業單位。但在實際工作中,卻擔當了中介角色,為旅行社和導游人員提供供需信息的同時收取一定服務費 (俗稱借調費),一定程度上是追求利益的表現。顯得政企不分,責權不明。
而導游服務公司主要職能在于在旅行社和導游員之間建立一座橋梁,方便旅行社的業務需要和導游員了解需求信息,成立目的是營利。我國設立的導游服務公司主要從事對導游人員日常管理,業務培訓,并為旅行社和導游人員提供供需信息等服務。
大部分的社會導游服務管理機構,只是簡單的對社會導游手中的導游證進行管理。
(2)未能很好地履行服務職能。事實上社會導游管理機構尤其是導游服務公司,并沒有很好地履行服務職能。譬如,沒有對導游進行培訓,尤其是實際跟團培訓;沒有采取有效的手段向社會推薦本中心的兼職導游,造成旅行社不了解導游的情況因此不敢也不愿到導游服務公司來要人。出于節省成本的考慮,旅行社認為與其從導游服務公司借調導游不如直接跟導游聯系以省卻借調費,于是旅行社越過導游服務公司直接與導游聯系的現象不斷出現,從而導致導游服務中心推介功能的喪失。
在很多導游看來,導游服務公司,變成了收取管理費卻未能提供推介服務的名不副實的“服務中心”。
(3)薪酬機制欠合理?，F行的導游服務機構社會兼職導游人員薪酬機制為導游每年向社會導游服務機構繳納一定的管理費(各地區收費標準不同,一般為100元～400元不等)。聘用該導游的旅行社須向導游服務中心繳納每天10元的導游借調費。在實際操作中旅行社不會派人去導游服務中心交錢(借調費)開單(導游委派單),而是將借調費連同導游服務費一并支付給導游,由其在開單時繳納。也有旅行社為節約成本將借調費納入降耗之列,以提供帶團機會為由拒付借調費從而將這筆費用轉嫁到導游身上,直接導致導游收入的降低。尤其對于零導服費(即旅行社不支付導游服務費)和交人頭費(即旅行社不但不支付導游服務費,導游還需按所帶團隊的人數上繳一定數量的費用)的團隊,導游不但不能從旅行社獲取導游服務費反要在未獲取任何薪酬之前先交錢給導游服務中心。
(4)無法有力保障導游的合法權益。目前,導游服務中心在導游出團過程出現事故進行責任劃分,以及當導游人身安全受到威脅時不能出面維護其權益。兼職導游作為“三無人員”(無基本工資 ,無福利保險,無明確的勞動薪酬),在帶團過程中付出了極大的體力勞動和腦力勞動,然而生活卻沒有保障。
三、我國社會導游管理機構的未來發展設計
1.明確社會導游管理機構的定位
就目前我國旅游業的現狀而言,大部分旅游業不發達地區近期內導游服務中心多是從屬于旅游局的機構。導游服務中心應該是“以提高導游素質 ,促進導游管理的規范有序發展為宗旨,從事對導游人員日常管理、教育培訓、檔案管理及獎罰清退責任,辦理或代辦福利保險,并為旅行社和導游人員提供供需信息等服務的非盈利性的服務機構?！睂в畏罩行闹苯酉蚵糜尉重撠?對兼職導游進行統一的行業管理,其服務的對象包括旅行社和社會兼職導游。旅游行政管理部門以文件形式規定旅行社如需聘請兼職導游一律到中心聘請,否則予以懲處。兼職導游人員在考取導游人員資格證后,如需執業可到中心登記注冊,申領導游證,接受中心的管理并按章繳納管理費。收費標準應根據當地物價水平 ,核算管理成本,制訂合理的收費標準,可采取聽證會等方式向社會公開,體現合理而公正的原則。管理費主要用于導游選拔、推介、培訓等方面,中心工作人員則由旅游行政部門支付工資。作為旅游行政管理部門下屬的獨立事業單位,經費不足也可以采取由旅游行政管理部門財務撥款的方式予以解決。但在實際的管理中一定要加強對導游服務中心的監督。
對于旅游業發達地區,則可以采取導游服務公司的形式,讓這些公司展開競爭,從而優化社會導游的管理。由于兼職導游以“掛靠管理”的方式與導游服務公司建立關系,并為此以年為單位支付導游服務公司管理費用 (又稱掛靠費),所以兼職導游既是導游服務公司的員工,又是其顧客。 因此,為了建立掛靠導游對導游服務公司的忠誠度,導游服務公司不僅為掛靠的導游提供出團機會,更會對其進行業務 知識培訓,以及提供導游詞、導游證年審服務等專業支持。同時,導游服務公司還會通過舉行導游沙龍、職業生涯規劃、線路設計培訓、優秀導游評選等活動,豐富導游的職業生活,增強其歸屬感。與此同時,導游服務公司也就具有了競爭優勢,從而吸引更多的兼職導游加入,形成規模效應。
2.實行網絡化管理模式
盡管導游服務中心很多,同時導游服務公司紛紛涌現,但能夠在網上快速搜索到的導游服務公司和導游服務中心卻很少,即使擁有自己的網頁,其所提供的信息和內容也小是很全面,很難滿足旅行社和導游的需求。所以在網絡技術高速發展的今天,網上搜索信息已成為最快捷最方便的信息獲取方式,導游服務公司和導游服務中心實行網絡化管理也必將成為趨勢。導游服務公司應該充分利網絡優勢提供網上預定導游、網上查詢供需信息、尤其是網上培訓等各項服務,使旅行社和導游能快速獲得有效信息,彌補信息的不對稱。而且與傳統交易相比較,網絡交易更快速便捷,有利于降低成本,加速資源共享,增加公司的競爭優勢。
3.建立健全激勵薪酬制
激勵薪酬制是社會導游服務機構得以正常運轉的關鍵。不管是現行的導游服務中心還是導游服務公司對社會兼職導游人員薪酬機制中存在著諸多不合理之處。社會導游服務機構應該為社會導游購買社會保險。所有導游在分配上吃大鍋飯,拉不開檔次,導致導游等級制無法體現其優越性,起不到激勵作用。因此,中心在管理上要對學識深淺、資歷深淺、才能高低不同的導游拉開薪酬檔次,鼓勵更多的人提高 自身綜合素質,使盡職的導游獲得應得的回報。同時,也使導游必須為因其產生的質量問題支付成本。
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