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國有公司投資管理辦法范文1
（云南金馬機械總廠 云南·昆明）
摘要：本文從政府基金的發展現狀和性質特點出發，分析政府引導基金（母基金）及新興產業創業投資基金的政策依據及實施框架，對政府基金在運作、管理過程中存在的主要風險進行了分析，并提出打造基金統一運作平臺、建立一體化金融服務體系，完善監督約束機制，建立社會效益與經濟效益相結合的激勵機制和加強相關配套政策措施等建議。
關鍵詞 ：政府基金；運行模式；風險
一、政策背景及發展現狀
通過設立政府引導基金或創業投資引導基金來吸引社會資本，支持新興創業型中小企業發展，是近年來我國地方政府的普遍舉措。2008年10月獲國務院批準并以國務院辦公廳名義，由國務院辦公廳轉發《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》（[2008]116號）出臺后，各級地方政府設立引導基金及規范運作有了操作指南。自此，國家與地方政府設立創業投資引導基金成為熱潮。
截至2014年底，僅就新興產業創業投資基金而言，在全國29個?。▍^、市）共設立213只，規模達到570億元，引導帶動地方政府、社會資本等投入3000億元，中央財政資金實現了杠桿放大效應，扶植創新型企業約3000家。然而，在取得以上成績的同時，基金運作中存在的問題也不容忽視，由于運營主體不規范、不專業，導致部分財政資金長期閑置。
今年初國務院常務會議研究決定，大幅度增加國家新興產業創業投資引導基金的數量和規模助力國家實體經濟創業、創新和產業升級。會議明確，中央基建投資、中央財政戰略性新興產業發展等專項資金將合并使用，發揮政府資金四兩撥千斤的杠桿作用，吸引有實力的企業以及金融機構等社會民間資本，形成總規模400億的新興產業創投基金。
在這一背景下，基于政府引導基金和新興產業創業投資基金科學管理、規范運行的視角，分析政府引導基金和新興產業創業投資基金的政策依據及實施框架，對政府引導基金運作中存在的主要風險及成因進行分析，具有重要意義。探索提高政府引導基金的資金使用效率和規范性的途徑，成為各級政府以及各級政府引導基金管理機構普遍關注的問題。
二、政府引導基金（母基金）及創業投資基金的宗旨及運作框架
1．政府引導基金（即母基金）的運作框架
政府引導基金作為母基金，一般可以通過階段參股、融資擔保、跟進投資及其他方式來運作，本身不直接從事創業投資業務。是由政府設立的政策性基金，按市場化方式運作，宗旨是引導社會資金進入創業投資領域，發揮財政資金的杠桿放大效應，來扶持創業投資企業的發展。其運作方式如圖1。
2．政府新興產業創業投資基金的定位及實施框架
（1）政府新興產業創業投資基金的定位。政府創業投資基金是按照“市場運作、政府引導、規范管理、鼓勵創新”的原則，中央財政引導資金與地方政府資金、社會資本共同發起設立，存續期一般7-10年，主要投資于戰略性新興產業和高技術產業領域處于初創期、早中期的創新型中小企業。隨著企業發展壯大，適時通過公開發行股票上市（IPO）、并購或股權轉讓等方式，實現出資人投資退出并獲得收益。
立足拓展直接融資渠道，發揮創投引導資金“四兩撥千斤”的作用。中央財政引導資金通過參股創業投資基金方式，積極引導地方政府資金、社會資金參與創業投資，有效帶動社會投資機構、銀行等金融機構的投向，實現“四兩撥千斤”的杠桿放大效應。
（2）政府新興產業創業投資基金的實施框架。新興產業創投計劃的中央財政引導資金委托專業管理機構代行出資人職責，參股設立的創業投資基金由專業管理團隊按市場化方式進行管理，政府部門不得干預其日常投資運營和管理。面向創新型中小企業，專業管理團隊利用其市場、技術、管理等方面優勢量身定做增值服務，全面協助被投企業提升自主創新能力、資源整合能力、市場融資能力、營銷管理能力和戰略發展能力，完善治理結構，促進創新優勢轉化為現實生產力，實現共同成長。新興產業創投計劃參股基金的管理框架如圖2所示。新興產業創投基金實行市場化運作、專業化管理，收益分配實行先回本后分紅。
三、政府引導基金存在的主要風險
1．政府基金管理辦法不夠完善
（1）全國很多地方政府都先后出臺了地方性的政府基金的管理辦法，但是普遍都欠缺因地制宜的制度設計，應當依據引導基金的不同種類來制定不同的、規范的、全面的、操作性強的管理辦法，缺乏科學明晰的績效評價標準，導致存在引導基金的運作、管理情況不佳的狀況。
于2008年10月獲國務院批準并以國務院辦公廳名義的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》（[2008]116號）出臺，全國各省、自治區、直轄市引導基金的發起設立及規范運作有了操作指南。該“指導意見”中參股階段的規定，引導基金不參與子基金的日常管理，不能成為第一大股東，認購比例一般不超過25%，僅是充當出資占股角色。實際操作中，大多數引導基金均貼近這一最高標準，出現了同質化的現象。但是我國各地區創業投資環境和產業經濟并不平衡，在發展優良地區（如上海，北京），這樣的實際出資比例超過了創業企業的預期；而對于那些欠發達地區（如云南），出資比例往往達不到創業投資機構的預期，從而導致了合作的失敗。本文建議應根據各地區自己的創業投資環境，確定適合的比例或者政策規定，不應完全同一。
（2）股權投資政府引導基金存在約定固定的回報率的做法，有名股實債的嫌疑。為了有效解決以下問題，因此明確要求“引導基金應以獨立事業法人的形式”設立是非常有必要的：一是引導基金的設立、運營的宗旨是不以營利為目的，屬于政策性范疇的政府基金，而并非是商業性質的基金，有必要明確引導基金的“事業”性質。二是必須賦予引導基金獨立法人資格，從而獨立地對外行使權利并承擔義務和責任。三是為了將引導基金納入公共財政體系，也有必要明確其“事業”的性質。
目前，已成立的政府引導基金多數都委托給政府部門下設的事業單位或者是國有公司。這樣政府引導基金的投資回報會直接影響到該單位的利潤收益，他們在尋找創投基金時除了考慮風險、項目基本情況、政策扶持范圍的同時，還有一個重要考慮事項，即能夠得到不低于銀行同期貸款利率的固定回報率。但是所投基金的合作協議如果明確約定固定收益率，且該收益與所投項目的實際財務經營狀況無關的，就有名股實債的嫌疑。
2．多層結構，委托人對人監控不足
（1）在對基金管理公司的選擇過程中，作為政府引導基金受托管理方即事業單位的管理主體，負責引導基金的日常管理，具有明顯的行政色彩，不具備專業的投資、金融知識，不具備資本運作能力，難以辨識優秀的社會基金管理公司，給引導基金的規范運作帶來很大困難和風險。
（2）政府基金受托管理的事業單位或國有企業職能受限、投后管理執行難。政府引導基金通過事業單位作為受托管理方，必須保證政府基金整個資金在使用過程中的安全性，防止企業資金使用不規范導致國有資產流失。但在云南省九只政府引導基金的投后走訪中不難發現，基于“政府不能不預，但干預不能過多”的原則，在政府創業投資基金的投資項目遴選程序中，政府委托的事業單位雖然作為基金合伙人之一，具有一票否決權，但僅局限于審核所投項目的合規合法。
第一，由于兩者的信息不對稱，政府在整個過程中處于信息弱勢地位，即使通過第三方律師事務所或會計師事務所進行盡職調查，也很難全面了解政府引導基金所投私募基金或創投基金所投項目企業的全面情況，這樣引導基金在投放過程中的投資風險大大增加。
第二，由于參股企業過多，管理任務繁重，且政府管理部門的人員編制不到位，部分是僅由1名在編人員兼職代管，政府引導基金或創投基金大多由政府受托管理部門的下屬事業單位作為出資人進行基金投資運作，僅依靠股東身份，難免遇到部分企業不予配合、管理難，執行難的問題。
第三，部分基金還存在間接投資，即通過政府引導基金或創投基金投資某公司，再由該子公司投資到目標項目，甚至更長的投資鏈，簡單通過政府引導基金或創投基金的資金往來無法掌握所投項目的情況，雖然政府引導基金或創投基金的政府受托管理方有知情權，有權獲得基金管理社會機構將提供給投資決策委員會成員或者基金相關權力機構相同的項目材料，并有權提出質詢，但是完全依靠基金的社會管理團隊提供信息，政府基金的投后管理將難以開展。
（3）受托管理國家創業投資基金社會基金管理公司只投入少量資金，且缺乏對管理公司的約束考核及績效評估，基金的資金安全存在風險，國有資產的保值增值缺少保障。受托管理國家創業投資基金的社會基金管理公司一般只規定該機構實際出資額不低于基金發行總規模的1%。無論該基金投資的項目發展如何，該管理機構負責引導基金的日常管理與運作。而且在項目的選擇上占有主導優勢，一般項目投資決策委員會成員一般由基金合伙人會議推薦，社會基金管理公司決定，基本上有一半成員是基金的社會基金管理公司的人，項目的選擇上基本由社會基金管理公司決定，政府受托管理方只是對項目是否符合相關法律、法規、托管協議等政策進行審核。因此，基金的投資去向可能是社會基金管理公司的關聯企業，甚至是社會基金管理公司的全資子公司。這樣的話不能體現出財政出資對民間資金的引導作用，形成新的不正當壟斷，資金的安全及國有資產的保值增值問題沒有切實保障，缺乏對管理公司的約束考核及績效評估，
四、思考與建議
l．打造基金統一運作平臺、建立—體化金融服務體系
（1）一方面為了使有限資金的使用效率及效益更大的發揮出來，應對目前多頭管理、各自為政的局面做出適當的調整，由統一的平臺進行統一管理，有利于落實中央財政扶持政策，整合省級財政資金，形成合力，并積極吸納、引導社會資本壯大充實引導基金和創投基金的資金池。另一方面為了增強各類創業投資引導基金及專項資金的聯動性、保證運作方式的一致性、提升基金管理的專業性，建議成立統一的承接平臺和受托管理機構，將各級創業引導基金和專項資金進行統籌管理。
（2）通過統一平臺的搭建，解決創業投資領域人才失靈的現狀，有效提高引導基金的運作和管理水平。政府引導基金的運作不同于一般的行政管理和投資營運活動，從事這一領域，應當具備深厚的道德修養、專業素養以及豐富的經濟管理和金融知識。搭建統一的平臺，有利于培養這樣的專業人才。因此，應大力選拔、培養合格的政府引導基金運作管理人才，建立了一支專業的管理團隊，使得基金管理工作更加專業、規范、高效，解決創業投資領域人才失靈的現狀，有效提高引導基金的運作和管理水平，以此來促進政府引導基金這一項工程的順利開展。
2.完善監督約束機制
（1）采用公開招投標方式選擇專業基金管理公司。政府將引導基金通過下屬事業單位委托給社會上專業的基金管理公司運作，并簽署委托協議，整個過程應通過公開招投標，嚴格審查社會上的基金管理公司的資質和經驗，杜絕暗箱操作和獨斷專行。
（2）建立健全政府基金運行過程中相關事項披露制度。建議公開政府引導基金選擇投資合作的創業投資子基金的標準，項目甄選方式和遴選程序，基金的收益分配方式，“母基金及子基金”的資金來源和資金規模，創業投資基金投資的企業項目情況如投資的產業領域和地域、被投項目企業的發展等，政府資金的退出方式和退出收益等。以上有關內容必須按規定程序，保證不泄露合作創投機構、子基金、投資企業的商業機密前提下，通過期刊雜志、互聯網絡、報紙等公眾媒體向社會公開。引導基金信息建立健全披露制度，需要不斷地完善和規范信息公開制度，有效監督和約束運作過程中的關鍵環節，應成為政府引導基金管理機構強制性的法定義務，從而更好地保障公民的知情權。
（3）保證投資管理、決策過程科學民主。引導基金的投資管理應當建立專家組和評審委員會獨立評審、理事會獨立決策、事業單位管理三者主體獨立執行的機制，并建立評審、決策與方案實施公示制度。首先，建議評審委員會成員由政府部門相關的人員、風險投資行業協會自律組織的代表以及社會或高校專家組成，所有參與的成員人數總和必須是單數且必須遵循回避原則。另外，應以行業自律組織的代表和專家為主要成員，這部分的參與人數應達到參與評審總人數的半數以上。其次，理事會根據評委會結果，對引導基金投資合作的創業投資子基金進行獨立表決，獨立決策，行使引導基金的法人權益并承擔相應的義務。
（4）明確監管職能，各負其責。銀行作為引導基金的資金托管機構，政府引導基金的資金交給銀行托管，簽訂托管協議，銀行根據出資到位情況、投資計劃和引導基金政府受托管理事業單位的指令，采取階段評估基礎上的分批放款方式；財政部門對基金預算進行審查，將其納入公共財政考核評價體系；引導基金的政府部門受托管理方，必須保證引導基金資金安全性，防止資金使用不規范導致國有資產流失；創業投資企業的備案部門作為業務指導部門，應該確保所投項目符合相關法律法規，符合引導基金設立的初衷，符合其產業及地域政策，監督引導基金參股的創業投資企業把資金主要投向高新技術產業和處于初創期和種子期的企業；審計部門作為事中、事后監督部門，定期對政府引導基金進行全面審計。
3．建立社會效益與經濟效益相結合的激勵機制和加強相關配套政策等措施
（1）項目投資績效考核。引導基金不以盈利為目的，資金的最終投向大多是處于初創期、早中期的企業，這樣的投資風險大、投資回收周期較長?？梢娫诳己苏鸬耐顿Y績效時，不能簡單地以盈利狀況作為標準，而應以引導基金帶動創業投資的規模、推動上市項目的數量、對新一代信息技術、節能環保、生物技術、新材料新能源、高端設備等戰略性產業的企業投資規模，對當地創業初期、早中期的企業扶持情況，申請專利及推動科技成果轉化的數量、推動戰略性新興企業發展壯大的數量、政府基金退出的收益、促進當地就業情況、退出后企業的狀況等為標準進行評價。
（2）建立靈活的退出機制、提升政府資本使用效率。為了規避創業投資在退出階段的風險，政府應根據實際情況，建立健全完善的退出機制，明確退出時間、退出方式、退出受讓對象以及退出價格等，并在《引導基金管理辦法》中予以規范，同時對于可以預料到的風險，應通過合同中的協議條款進行防范。對創業企業其他股東受讓引導基金股權的作價原則、轉讓方式予以明確，以便在投資協議中先行約定，便捷轉讓。同時，建議在投資協議中明確各類保障條款，以便引導基金在完成對企業發展初期的扶持后退出。
（3）創業投資的發展，離不開稅收優惠方面的鼓勵措施。為打破國有資本參與創業投資的政策障礙，國家出臺了《關于豁免國有創業投資機構和國有創業投資引導基金國有股轉持義務有關問題的通知》（財企[2010]278號），實施了允許符合條件的國有創業投資機構和國有創業投資引導基金，投資于未上市創新型企業形成的國有股，申請豁免國有股轉持義務的配套性政策。此外，新興產業創投計劃參股設立的創業投資基金享受《關于促進創業投資企業所得稅優惠問題的通知》（財稅[2007]31號）、《關于實施創業投資企業所得稅優惠問題的通知》（國稅發[2009]87號）規定的相關稅收優惠政策。
創業投資的發展，離不開稅收優惠方面的鼓勵措施，要形成良好的投資環境，不但要完善稅收政策，而且要加大稅收的優惠力度。目前，我國應加大稅收優惠，充分借鑒國外成功經驗，如免征稅、少征稅、延期征稅、消除雙重征稅等，完善對創業投資參與者的稅收優惠政策，降低稅收優惠門檻，從而吸引更多的社會資本流人。
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