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基層社會治理的探索與思考范文1
關鍵詞：社區治理 居民參與 城市
城市社區是基層社會治理的基本單位，也是居民生活的基本單元。隨著社會轉型的深入，當前中國社會進入了利益訴求多元化、價值取向多元化的時期，各種社會矛盾凸顯，因此在城市社會治理體系中，需加強城市社區治理的基礎性作用。作為居民聚集的生活場所，社區的基本屬性決定了在社區治理中居民參與的核心作用。因此，在社會轉型期，為了維持基層社會的穩定，探討城市社區治理中的居民參與具有重要意義。
一、社區治理中居民參與的必要性
社區治理是在政府指導下，社區職能部門、社區組織、社區居民等對于社區內的公共事務和公益事業進行管理的過程，以最終促進社區的和諧發展以及居民生活利益的滿足。隨著市場經濟的發展，利益訴求多元化，社會整合方式也發生了相應的變遷，社區治理的對象從一元到多元發展，社區治理的目標也發生了變化，單一的治理主體難以滿足社區發展的需要，因此社區治理中需要居民參與。
首先，社區治理中的居民參與能夠整合不同居民利益訴求的需要。隨著住房商品化進程的推進，在城市社區，來自于不同地域、具有不同文化背景、具有不同價值訴求的居民因為商品房的購買而居住在同一小區。在社區內部的人口結構趨于復雜化、價值趨于多元化的背景下，社區居民參與社區治理能夠解決治理資源不足問題，同時社區居民的充分參與也能彌補傳統治理模式、單一治理主體的不足[1]。社區發展的根本目的是滿足居民高品質生活的需要，因此社區治理必須建立在社區居民需要的基礎上，整合不同利益訴求，社區居民的參與能夠充分整合不同居民利益訴求的需要，從而促進社區的和諧穩定。
其次居民參與社區治理能滿足社區日常管理及居民自我實現的需要。社區治理的最終目的是滿足居民的利益需求，社區的服務和治理水平關系到每個居民的日常生活。對于居委會、物業公司等社區治理組織來說，社區治理很難做到事無巨細、面面俱到。面對龐雜的居民群體，居委會與物業公司做的非常有限，因此要以提高社區服務為核心，居委會、物業公司與居民共同參與，實現社區自我管理、自我監督的作用，必須要發揮居民的主體性作用，讓居民參與到社區治理中來。同時，居民通過參與社區治理，為社區發展出謀劃策、與鄰里互動，這種溝通與能力的實現也能滿足居民自我實現的需要，通過參與社區活動，建立起強烈的社區歸屬感、責任感，增強社區凝聚力，最終實現社區共同體的建設目標。
二、當前社區治理中居民參與的形式
根據居民參與內容、現實表征，當前居民參與的形式主要分為娛樂活動參與型、公共事務參與型等形式。
隨著城市社區的發展，為了滿足居民的生活需要，一些商品房社區一般配備了小區廣場、健身設施、開發了一些文體娛樂的場所。居民有在室外活動的需求，對于時間比較充裕的中老年人來說，這種需求尤為強烈。所以在城市社區，居民參與比較多的是共同的娛樂活動。一些社區還成立了進出比較自由的娛樂組織，近來年，很多居民出于鍛煉的需要，在社區廣場跳廣場舞。一些居民出于共同的興趣和愛好，早晨一起散步、打球，或一起下圍棋、象棋等。
隨著住房商品化以及物業公司進駐社區，小區居民一般對關系切身利益的物業收費、停車位、小區治安、保潔等問題比較關注。公共事務參與是指社區居民參與社區的公共設施、公共服務等問題。在目前的社區參與中，公共事務參與比較少。在調查中發現，很多居民對物業收費問題、車位問題、治安問題雖然比較關注，但是缺乏正確、合理的參與渠道。一些社區居民停留在私下議論公共事務的階段，在居民看來，作為居民個體去向物業公司、居委會提出意見，很難得到滿意的答復。從居民的參與意愿來看，很多居民有強烈的公共事務參與意愿，但是在現實的社區治理體制中，社區公共決策一般由物業公司、居委會等組織做出，很難傾聽居民意見，居民缺乏參與公共事務的暢通的、常規的渠道。
三、提高社區治理效果、推動居民參與的核心路徑
居民作為社區治理的主體之一，有著參與社區治理、參與公共事務決策的訴求。居民公共事務的參與狀況直接影響社區治理的效果。面對社區居民日益復雜化、多樣化以及其需求的多元化，必須打破傳統單一化的行政管理模式，加強自下而上的雙向交流互動，物業公司、居委會等社區組織需要依據自身的功能定位與職能設定適時地調整和改進其決策形式及與居民的聯結方式。為有效推動居民參與公共事務決策，需要構建新的參與平臺。如可以利用互聯網，建立公共事務交流平臺，物業公司、居委會等組織負責人參與其中，居民可以對社區內的公共事務發表意見、同物業公司、居委會交流互動。也可以增加居民與物業公司、居委會面對面交流的機會，設置物業公司經理、居委會主任聯合接待居民日，傾聽居民的意見。在關系居民利益的物業收費、停車位、公共設施維護等重要決策中，居委會、物業公司要傾聽居民的意見，在決策程序中要強化居民的監督作用。當前物業公司與居民矛盾突出，根本原因就在于在涉及居民利益的決策中，物業公司只考慮自身的經濟利益，不顧居民的意見，導致矛盾突出，直接影響了社區治理的效果，也正在危及社區的和諧穩定。
四、結論與思考
隨著社會轉型的推進，基層社會日益呈現出價值多元化、利益訴求多元化的趨勢，社區作為基層社會治理的基本單元，傳統行政性的治理模式已經不能適應現代社會要求。當前物業公司與居民矛盾突出，社區公共事務決策漠視居民的參與需求，這給當前的基層社區治理帶來了巨大的挑戰。在這種背景下，必須改變傳統的社區治理模式，給予居民社區參與更多的空間，創建居民公共事務決策參與的平臺。在涉及居民利益的公共設施維護、物業收費、小區治安、停車位等問題上，考慮居民的意見，顧及居民利益，這樣才能達成社區治理的和諧目標，才能促進社區的和諧穩定。
參考文獻：
[1]. 向德平，王志丹. 城市社區管理中的公眾參與. 學習與探索.2012（2）：37.
作者聯系地址：石家莊市高新技術開發區珠峰大街288號 石家莊學院政法學院 張紅霞
基層社會治理的探索與思考范文2
【關鍵詞】法律監督；檢察室；司法體系
中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）09-129-02
檢察機關是國家的法律監督機關。但現在的問題體現在，檢察機關無法對基層執法活動進行有效監督，無法滿足基層群眾的司法訴求。而檢察室作為延伸法律監督職能的一種方式開始逐漸興起。在此背景下，筆者擬對檢察室的意義以及檢察室工作的規范等問題進行探討。
一、設立檢察室的必要性
（一）設立檢察室是檢察機關履行法律監督的需要
檢察院是國家的法律監督機關。這種監督權主要通過兩方面來實現：一是行使職務犯罪偵查、批準或決定逮捕權以及審查的權力；第二則是對訴訟活動，即刑事立案、偵查、刑事審判、刑罰執行以及對民事行政審判活動進行法律監督。這些職能也就是法律監督的權力范圍。
隨著我國經濟社會建設的進步和法制的健全，社會公眾的民主意識、法治意識日趨強烈，各種社會經濟活動的利益訴求不斷增多，而產生的大量糾紛又多產生在基層，導致來自基層的涉法案件大量增加。為了緩解案件急劇上升的巨大壓力，社會上就迫切需要相應的法律監督機制來及時處理、糾正和監督案件，維護社會和諧穩定。因此，檢察室的設置就為基層法律監督權力的行使拓展了空間。檢察室扎根群眾中間，使群眾能夠直觀地理解檢察工作，便于人民群眾反應與其利益密切相關不公正的現象，從而使檢察機關及時掌握矛盾根源和基層社會活動的弊端，有針對性地開展法律監督工作，切實收到有監督和沒監督不一樣的監督成效。
（二）設立檢察室是完善基層司法體系的需要
在鄉鎮（街）一級的司法組織結構中，有公安局派出所，法院派出法庭，司法行政機關的司法所，而檢察機關則一直未在鄉鎮基層以國家機關的形式出現。檢察室的設立則彌補了檢察機關在鄉鎮基層司法系統的缺位，也使得檢察機關與當前我國的權力配置相協調。同時也有利于與公安派出所、司法所、人民法庭共同構成鄉鎮（街）一級的司法體制，形成各司其職、相互配合、相互制約的基層政法工作良性運行機制。
（三）設立檢察室有利于維護基層百姓的合法利益
在鄉鎮基層設立檢察室，是法律監督工作向基層延伸的重要組成部分，是強化檢察機關社會責任的表現，是運用法律監督手段維護人民群眾的根本利益重要舉措；有利于及時發現積聚在基層的社會矛盾，發現基層矛盾中的違法腐敗問題，及早解決問題，從而盡早化解社會矛盾；再次基層群眾對法律的需求急劇增長，在鄉鎮基層設立檢察室有利于為百姓提供法律咨詢，增強群眾法律意識；最后，基于廣大群眾對政法工作的不了解，設立基層檢察室有利于百姓接觸政法工作，另一方面也可以聽取眾對政法工作的意見，及時改進檢察機關的執工作作風和工作方法。
二、檢察室的設置和工作中存在的問題
（一）檢察室的設置類型不統一
目前，由于檢察室仍然處在探索階段，確立怎樣的檢察室仍然是各個地方根據自己的情況在摸索。就筆者所在的檢察室而言，采用的是派駐檢察室的形式，即檢察院作為“本部”，向鄉鎮基層設立派駐檢察室，其級別與檢察院內設業務部門平級，受檢察院“本部”直接領導。
由于情況各不相同，在全國范圍內，檢察室的類型也沒有統一的模式。這樣帶來的問題就是，檢察室工作的不穩定。除檢察室領導相對固定（筆者所在檢察室的領導年輪崗一次）外，檢察室干警則帶有流動性，即人員不固定，工作分工范圍相對模糊，造成工作上銜接困難。
（二）檢察室與基層檢察院內部機構的關系不明確
目前檢察室與基層檢察院內部機構主要存在兩種關系，一種是下屬關系，即檢察室是某個職能部門的派出機構，檢察室的人員和業務都歸該職能部門管理；另一種是并列關系，即檢察室是基層院的內設機構之一②。
下屬關系的檢察室缺陷在于，沒有理清檢察室的性質。因為檢察室作為檢察院在基層的代表，其職能是檢察院的主要職能在鄉鎮基層的體現。因此，延伸檢察機關法律監督觸角，促進檢力下沉，應是是整個檢察機關的監督觸角延伸和檢力下沉。所以，檢察室與檢察院內設機構不應該是下屬關系。
另一種并列關系則具有較大的優點，一是能在鄉鎮基層體現檢察院的職能，二是檢察室作為檢察院的綜合業務部門，方便基層群眾、舉報和表達利益訴求，同時可以直接聯系鄉鎮公安派出所、司法所和人民法庭，而不會因為僅僅具有單一職能而妨礙檢察院在鄉鎮基層工作的開展。
三、檢察室機制的完善
針對上述問題，要使檢察室真正發揮應有職能，還需要從以下幾方面進行完善。
（一）厘清檢察室性質，做好人員編制
檢察室應當具有獨立編制。正如上文所言，檢察室作為與檢察院內設機構平行的部門，應到具有獨立的人員編制。雖然檢察室作為檢察院在鄉鎮基層的代表，沒有完整意義上的檢察權，但是檢察室要面對鄉鎮基層各種各樣的現實問題，單一的檢察權不足以應對基層社會發生的各種事態。這就要求檢察室的工作人員要具備各種業務素質，體現出綜合性的特點。給予檢察室獨立編制，有助于吸引或者督促檢察室工作人員的綜合發展，有利于穩定檢察室的工作隊伍③。
（二）劃清工作范圍，做到權責統一
作為法律監督機關，開展法律監督為檢察院的第一責任，檢察室也責無旁貸。但這種法律監督又不能僅僅體現在履行綜合治理、法制宣傳、法律咨詢、犯罪預防等派生性職能。更重要的是，檢察室應當擔負起監督基層政府組織的行政執法和基層司法部門的訴訟活動的重任，這對于促進依法行政和建設法治國家具有重要意義。
另外，檢察室要加強與司法所和訴訟服務工作室的協作配合，對社區矯正工作實施法律監督。確保社區矯正制度發揮實效，共同調處矛盾糾紛以及輕微刑事案件的和解；應當密切與公安派出所的聯系，建立派出所執法信息共享機制，對立案監督、糾正違法行為等檢察院重要職能予以體現；還應當應當加強與派出法庭的聯系，對民事行政案件等進行法律監督④。
加強對檢察室工作的制約。檢察室雖然是檢察院在鄉鎮基層的代表，其職能是檢察院職能的延伸，但不是取代檢察院本部的職能。因此，檢察室的工作也應當收到相應的制約。這種制約體現在：1.在涉及具體業務工作方面，仍要由檢察院相應的職能部門辦理；2.密切聯系群眾，主動接受群眾的監督，聽取群眾對檢察室工作的意見和建議，通過各種方式，回應群眾對檢察室提出的利益訴求；3.檢察室還要接受其他單位的監督，征求派出法庭、公安派出所、司法所以及其他基層行政執法機關的意見和建議，協助其他單位開展社會治安綜合治理過程中，立足檢察職能，服務工作大局⑤。
綜上所述，檢察室是檢察院法律監督職能的延伸，對促進檢力下沉，維護基層社會穩定，回應基層群眾利益訴求，化解社會矛盾都有著積極意義。同時，檢察室處于摸索階段，機構配置、人員編制、工作職能范圍、甚至檢察室類型都不完善、不統一。因此，有必要在現有建設的基礎上，逐漸完善檢察室的設置，建設穩定的干警隊伍，促進檢力下沉，同時也要加強對檢察室工作的制約，以便更好的履行檢察室職能！
注釋：
①鄭紅.發展鄉鎮檢察室服務新農村建設的思考[J].人民檢察， 2008（22）.
②徐國平，汪澤文.檢察機關鄉鎮檢察室工作制度芻議――以鄉鎮檢察室歷史沿革為視角[J].景德鎮高專學報，2012（1）.
③周光清，胡勇.鄉鎮檢察室制度及其發展[J].國家檢察官學報， 2013（5）.
基層社會治理的探索與思考范文3
檢力下沉更“接地氣”
公安、法院和司法行政機關在街道、鄉、鎮均設有派出機構，即公安派出所、派出法庭和司法所，通過派出所機構開展大量的基層執法工作。其中，公安派出所承擔對大部分刑事案件的偵查職責，司法所對地區內所有社區矯正對象實施日常監督管理和教育矯治。派出所和司法所所承載的刑事執法和社區矯正活動直接面對人民群眾，規范與否將影響社會對政府執法形象和司法公正的評價。檢察機關是國家法律監督機關，對基層刑事執法和社區矯正活動具有監督職責。而長期以來，檢察院的基層組織僅設在區、縣一級，在街道、鄉、鎮一級沒有與公安派出所、司法所相對應的派出機構，客觀上不利于對公安派出所刑事執法和社區矯正活動及時、全面監督。
鑒于此，高檢院在《2009-2012年基層人民檢察院建設規劃》明確提出“積極探索派駐街道、鄉鎮、社區檢察機構建設”。2010年10月，高檢院又在《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》中，要求從法律監督角度出發，抓住基礎環節，聚焦根源性問題，通過設置派駐檢察室這一形式，積極參與基層社會管理創新，有效促進基層刑事執法規范公正，切實做到深入基層、貼近基層、維護基層和諧穩定。
因此，上海市檢察機關設置社區檢察室，使檢察機關下沉檢力，更廣泛地“接地氣”，從機制上為強化基層法律監督提供根本保障，正是貫徹中央司法體制機制改革的指向精神，回應群眾對司法公正、執法為民的呼聲，實現公平正義、維護社會和諧穩定的改革舉措。
域外模式借鑒“新思考”
世界上首個“社區檢察”模式誕生于1985年的美國紐約曼哈頓地區，隨后，英國、澳大利亞、南非等國均開始了社區檢察的實踐，構建了比較完整的理論體系。美國由法官、檢察官、辯護律師、假釋官及社區工作人員組成社區司法中心，社區檢察官不僅承擔社區案件公訴，更強調社區參與，促進社會公共安全。澳大利亞的社區檢察是鄰里司法中心的重要組成，其引入爭端調解機制，強化社區矯治效果，聯絡當地的警察署、政府、社區，完善社區功能，增強社區防侵害能力。香港廉政公署的社區關系處深入社區，廣泛推廣肅貪倡廉信息，推動各界人士建立誠實和公平的價值觀。
國外社區檢察的基本理念和做法具有一定的借鑒意義：一是以預防和減少犯罪為目標。注重深刻分析犯罪的各種誘因，將預防犯罪作為系統工程；二是引入調解機制解決社區爭端。基于恢復性司法理念構建的社區檢察工作模式，鼓勵建立多樣化的解決問題的方案，妥善調處社區中數量眾多的鄰里爭端和輕微刑事案件；三是強調重點人員管控。大部分的社區檢察都包含類似假釋官的工作職能，對在社區進行矯治的罪犯進行監督和引導，有效防止循環犯罪；四是突出依托社區理念，積極融入社區開展工作，并以社區法治環境優化為目標。
職能定位“四大功能”
執法監督功能，即對公安派出所刑事執法活動監督。一方面，派出所刑事執法是刑事訴訟的源頭環節，對于符合情形的案件是否能進入刑事訴訟程序并確保后續訴訟環節順利進行影響重大，但對刑事訴訟源頭環節的監督又是傳統法律監督的薄弱環節，因而社區檢察室強化了源頭環節監督。另一方面，近年來，公安機關偵查工作重心下移，公安派出所已承擔了大部分刑事案件的偵查工作，部分派出所甚至還偵查一定量的經濟、治安案件，但是派出所民警整體執法意識和辦案能力與刑事偵查的要求間尚存在差距，影響執法質量。
對此，社區檢察室通過日常巡查、接受投訴、專項檢察等方式，對派出所的刑事立案、偵查程序開展監督，幫助派出所提高執法規范性，從源頭上避免執法不公。
社區管控功能，即社區矯正法律監督，確保矯治效果。社區矯正是指將符合條件的罪犯置于社區內，由專門國家機關在相關社會團體、志愿者的協助下，在法定期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，促其順利回歸社會的一種非監禁刑罰執行方式。刑事裁判歸根到底要通過刑罰兌現，刑罰執行不到位將嚴重損害法律權威，因此，加強對刑罰執行這一刑事訴訟末端環節的監督非常重要。行刑社會化趨勢使社區矯正成為重要的刑罰執行方式，現行刑法、刑訴法對社區矯正均予以明確規定，我國的社區矯正工作模式也經歷較大轉變日趨成熟。
在此背景下，上海社區矯正工作構建了市矯正辦、區縣社區矯正中心、街鎮司法所三級分層實施模式，而上海檢察機關社區檢察部門自上而下的三級機構設置（市院社區檢察指導處、區縣院社區檢察科、區縣院派駐社區檢察室），正是為分層對應監督提供了保障。特別是社區檢察室，對應監督司法所對社區矯正人員的日常管控和矯治工作，與基層司法所保持經常性的工作聯系，全面、及時了解社區矯正工作動態，并通過文書審查、約見談話、臺賬核查等手段，查糾社區矯正對象脫漏管，督促社區矯正職能部門嚴格執行社區矯正的各項措施。
渠道暢通功能，即接受社區居民控告、申訴、舉報和咨詢等。作為檢察機關聯系社區群眾的橋梁，社區檢察室開設接待窗口，履行涉檢接待職責，方便群眾反映訴求，同時，在社區受理線索，也拓寬了群眾對職務犯罪的舉報渠道，加強檢察機關對職務犯罪查處力度，并有助于檢察機關及時發現社會穩定的隱患，將矛盾化解在基層。目前，本市所有已設檢察室都在轄區內公開了地址、聯系方式，設置舉報信箱，有的檢察室還開通了微博，暢通群眾反映涉檢訴求的便捷渠道。
服務宣傳功能，即開展法制宣傳和職務犯罪預防工作，推動社區良好法治環境的創建。社區檢察室作為檢察機關在基層社區的聯系點、工作站，圍繞檢察職能，發揮深入社區、聯系群眾的優勢，廣泛征求社區群眾在法律服務方面的需求，促進檢察機關專業法律服務資源與社區需求的對接，提升檢察機關參與社區治安綜合治理、職務犯罪預防以及法制宣傳的成效。社區檢察室利用室內外場所建設檢務公開窗口和法制宣教基地，在居民區設立流動宣傳點，提升社區的法治氛圍。
推進基層社會管理法治化
基層社會治理的探索與思考范文4
新公共管理和社區媒體
新公共管理對政府、企業和公民的角色進行了新的定位，集中體現為兩種路徑：一是奧斯本的“政府再造”路徑，二是登哈特夫婦提出的“新公共服務”路徑。企業化政府是“政府再造”的重要特征，強調政府經濟、效率和效能的提高。“新公共服務”則是對前者的反思與超越，著重于公共利益、民主治理和公民參與。這兩種理論在討論政府與社會關系時都引入了“企業”“中介組織”，以及“開辟新的對話和討論渠道”等第三方組織概念。事實上，伴隨著政府和公共部門的改革，基于新公共管理基礎上的新一輪政府職能改革，也急需第三方組織出面，在政府與社會之間起到穩定器、鏈接者和展示平臺的作用。而在近年大量涌現出的各種非政府組織中，脫胎于大眾傳播時代都市報母體單位、又與基層街區政府職能改革緊密嫁接的新型社區化媒體，因其在波浪式大幅度向前推進我國新一輪政府職能改革中起到獨特的展示平臺、連接紐帶和三角穩固的作用，儼然已成為功能高于任何私營或市場化NGO（非政府組織）的、具有公信力和凝聚力的新型第三方組織。
縱觀近年來國內外媒介發展現狀，移動互聯與自媒體興起，使傳統媒體的社會監督、公共利器等功能加快萎縮，這已是不爭事實。取而代之的是，不少都市媒體已經或正在向媒介服務業快速轉變。正如多年前都市化媒體的產生一樣，在一片紙媒衰亡聲中，以購買服務和參與社會管理創新為主的媒介社區化競爭浪潮，又一次悄然到來。自2013年以來，筆者先后對我國北京、天津、山東、河北、河南、廣東、上海等地傳統媒體做了調研后發現：至少未來相當長時間內，傳統紙媒改革似乎只有兩條路可走，一是政府買斷的黨媒公益化，二是以購買社會服務為主的媒介社區服務化。
媒介社區服務化，導致了社區媒介服務單位的誕生，完成了社區治理和傳統紙媒的創新結合。媒介傳播的功能，在新的歷史條件下得到了回歸與適時擴大，而不是異化。從這個角度，媒介社區化所反映的理論內核，與傳統權威的新聞價值理論并不矛盾。通信技術和信息技術的空前變革，使當今受眾參與社會管理的方式更加便捷、愿望更加強烈，兩者一經結合，便使傳統媒介在客觀上強化、彰顯和復歸了新聞價值理論中關于貼近、服務等部分的內容（其中公共監督功能，很大程度上被自媒體取代）。媒介社區化產生了各類社區媒介，包括廣播、電視等在內的各類傳統媒介都在借助移動互聯等手段，實施進駐社區、終端營銷的大量實踐。社區報應運而生，這種針對特定區域的小眾讀者的（免費）紙媒，已在歐美等國家和地區存在百年，只是近10年來才伴隨著上述變革，被我國結合實際嫁接新生。社區報在中國的興起，是傳統媒體應對我國城市化快速布局和新媒體發展的自我變革，更是媒介技術與社區治理的現實需要，在信息化和后工業時代的自然融合，也是我國政府在基層管理創新實踐上的必然需求，是未來基于全球化、信息共享和充分交流后，務實的、科學的政府治理觀在當今時代的自然選擇。
2013年5月22日，在繼上海和廣東等先發地區創新實驗后，合肥報業傳媒集團旗下《合肥晚報》，推出了安徽省也是整個中東部地區除上海外第一張專業社區報《濱湖新聞》。在這一年的時間里，《合肥晚報》先后創辦了11張社區報，并力爭年內完成15張的布局任務。通過對該地11份社區報的文本分析，筆者認為，合肥地區社區報在一年之內能夠取得這樣的成績，除了團隊的創新和苦干外，更在于他們對于社區媒體與基層政府管理創新之間關系的理解和嘗試。為了更好地闡述社區媒體對創新社區管理的積極作用，筆者以《合肥晚報》創辦的社區報為例，從以下兩個方面做具體分析。
“社區再造”中的社區媒體
奧斯本的“政府再造”路徑，強調對公民、社團組織、社區組織授權，建議從官僚層級制政府改革為參與及團隊合作的分權的政府，建立通過市場杠桿進行改革的市場導向的政府等。即對公共體制和公共組織進行根本性的轉型，以大幅度提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力，并通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化來完成這種轉型過程。
社區報運行模式與辦報理念?！缎侣劤繄蟆贰吨榻瓡r報》《合肥晚報》等開辦的與真正街區合作、扎根基層的系列社區報，目前無論從肇始時間，還是從經營規模上，都集中代表了我國新型社區媒體的典范（筆者認為其他各大中城市都市媒體的所謂社區報或社區版，都是傳統都市媒體的變種，而并非專業的社區媒體）。考察這幾家社區報可知：他們最典型的運作模式就是與基層政府合作。雖然其中有少量社區報與部分企業通過贊助資金的形式開展，但這些企業不與報紙在運營上發生直接關系。各家社區報負責人的共同看法，是必須保證社區報內容的最終話語權在基層政府中。他們認為，社區媒體中的商業贊助，雖可能在短期內產生微薄效益，但最終也是最安全的生命模式還是背靠基層政府。目前經驗也已證明，與政府牽手可以做得更好，包括在辦報理念上，不少基層政府負責人開始時還習慣性地按照傳統報紙的做法來定位社區報，但做著做著，他們自己主動轉變了觀念。一些街道書記甚至坦誠表示：不要報道我們，要更多報道老百姓生活，讓他們參與社區自治。
研究得知，各家社區報在與街區政府合辦過程中，都秉承服務原則。報紙的直接經營者把社區報嚴格限定為非新聞紙，少數負責人甚至認為，現在的新聞哪還需要報紙傳播？尤其是作為周報的社區報，在傳播新聞上已不是強項。大家將社 區報定位為“關系紙”“鏈接紙”，明確其為政府與社會、居民之間建立聯系的服務和中介功能，一張社區紙，把社區里人們的情感、需要和服務很貼近地鏈接起來。
借助媒體優勢，提高管理效率。一是受眾細分，有效傳播。以《合肥晚報》為例，自2013年推出《濱湖新聞》《北城新聞》《老城新聞》等社區報以來，該報就利用社區報的高滲透率，信息傳播的高貼近性，解讀服務政策，反映百姓心聲，進行輿論引導，有效暢通了居民與政府的溝通渠道，促進和加強了社區和諧建設。比如《老城新聞》曾對該市廬陽區推出的“一線為民工作法”做了跟蹤報道，使群眾對此有了深入了解，一些民生問題得到解決，政府形象也得到了提升。
二是整合資源，優化服務。一些謀求社區服務轉型的傳統媒體認為，政府基本行政事務之外的更多社會服務，理應交由第三方組織負責，由社會組織來整合各種服務資源。比如家庭緊急開鎖，以往“牛皮癬”廣告鋪天蓋地，老百姓不放心，政府很頭疼，一家社區媒體就通過引入政府主管、統一認證的辦法，拓展了經營空間，優化了政府服務。
三是與時俱進，搭建平臺?！逗戏释韴蟆贰吨榻瓡r報》等專業社區報還從紙上到線下，通過廣泛建設居民議事廳等，積極開辟對話渠道，幫助政府構建良好社區關系，擴大了居民表達權，發揚了社區民主。議事廳設在社區編輯部里，有專門編輯記者接待，傾聽百姓心聲，紙上成為社區報品牌欄目，線下也成為城市街區外宣的亮麗品牌。
“新公共服務”中的社區媒體
登哈特夫婦提出的“新公共服務”路徑，更加關注民主價值、公共利益和公民的積極參與，提倡實行“以公民為導向”的政府管理。
貼近服務。當前國內專業社區報都把“承擔服務”當作自己的定位，強調“歸屬性和認同感”，這與社區建設中的“對人的關懷，變管理為服務”理念相契合。此外，社區報作為紙媒還可以發揮自身的傳播優勢，不僅將服務以新的方式傳播，拓展服務的范圍和公民的意識，而且能夠整合各方資源。比如《合肥晚報》社區報在采編構架中規定，讀者不僅是讀者，也是作者；在自我定位中明確，社區報不僅是新聞紙，更是互動紙、關系紙；在甄選內容中，不僅要當社區“消息樹”，更要當居民“百事通”。所以，社區報里類似“轄區大媽帶你逛菜場”這樣的內容幾乎占據了全部的篇幅。
公民參與。公民參與是指公民主動參與到社區管理中，進行自我管理和自我服務，從而實現增進鄰里關系和管理身邊事務的兩大目的?！逗戏释韴蟆飞鐓^報一年多實踐以來，共舉辦了各類不同規模的活動200多場，如“社區狂歡節”“幫客志愿者”“社區植樹節”“相親交友會”等，促進了鄰里互動，拉近了媒體、政府與百姓之間的距離，取得了良好的社會效應。社區報還主動承擔責任，組織居民對社區事務開展多種形式的“參政議政”，比如長豐縣下轄的《北城新聞》就曾通過舉辦“美好鄉村請你回家看”活動，征求居民對社區建設的看法意見；同時，大量的以居民為主體組成的市民記者隊伍，更是讓社區報充分發揮了鏈接和調動居民的功能，社區民眾直接成為報紙“主角”，真正實現了主動融入；大量的社區志愿者隊伍諸如“合肥幫客”組織在社區報平臺的凝聚和建設，甚至受到了團中央和安徽省文明辦的高度重視，成為合肥一景，《中國青年報》曾報道這種社區自助模式，認為其對構建人們精神家園、建設和諧社會等大有裨益。
在新社區管理的過程中，如何處理好社區（街道）與公民、與社會的關系？在這個問題上，不少專家學者已意識到傳統意義上的非政府組織已經呈現出各種弊端，一方面是因為經濟社會發展，單位制瓦解，鄰里關系在人們心目中的地位普遍下降；另一方面，也是受到社區服務機構自身性質、組織結構、運營模式等方面的局限。另外，社區事務本身又極其繁雜瑣碎，觸及各方利益，難以面面俱到，也是不可忽視的一個重要原因。
以社區報為主體的社區媒體參與社區管理創新，是社區管理主體多元化、社區民主化的必然趨勢和良好呈現。就目前國內社區媒體的定位和發展現狀來說，社區報作為社區媒體對社區建設和基層政府管理創新等具有重要作用和現實意義。近年來中國社區媒體的興起，不僅僅是傳統紙媒應對危機、尋求自我轉型發展的探索創新，從本質上看更是政府改革、社會治理大背景下，政府與社會尋求溝通之道的必然產物。社區媒介不僅與“對人的關懷，變管理為服務”的社區管理理念相契合，還彌補了社區建設和管理中的不足，增添了社區活力，提高了人們對社區的認同感和歸屬感。此外，在紙媒唱衰、媒體格局大變的今天，社區媒體與社會管理創新或社區管理的結合可以說是一種共贏，也給公共管理和傳媒發展提供了一種嶄新的途徑與思考。
作者朱杲系《合肥晚報》編委、
基層社會治理的探索與思考范文5
醫養融合養老模式是近年來由政府倡導與推動，整合醫療服務和養老服務，從而形成滿足老年人需求的連續的綜合的養老服務。相關政策與實踐正處于摸索試點階段。本文從公共治理視角，對成都市慢性病醫院醫養融合實踐的研究表明，成都市醫養融合機構目前存在行政管理碎片化、跨部門管理協調不足，資金支持及專業人才匱乏，組織間信任及互動機制缺失等問題。建立基于多元主體共享參與，促進醫養融合發展的三個保障機制――資源配置機制、監督評價機制及風險共擔機制將有助于成都市醫養融合養老服務模式的可持續發展。
〔關鍵詞〕
公共治理；醫養融合；保障機制；網絡組織
〔中圖分類號〕D632.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）01-0114-07
醫養融合是指整合醫療資源和養老資源，將老年人的醫療服務和基本生活照料相結合的養老模式。2013年國務院出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》及《關于促進健康服務業發展的若干意見》后，醫養融合模式正式開始進入公眾視野。四川省于2015年制訂出《養老健康服務業發展規劃（2015-2020）》，明確了四川省醫養融合養老模式發展的目標與規劃。成都市在四川省內較早出臺了醫養融合相關政策，成都市人民政府2015年出臺《關于加快養老服務業創新發展的實施意見》明確指出要推進醫療衛生與養老服務相結合、推進機構醫養融合、推進醫療衛生資源進入養老機構、推進社區醫養融合、推進醫療衛生服務進入高齡老人家庭、強化社區老年醫療居家服務功能。
醫養融合作為一種新的合作治理模式，涉及多部門多領域的跨部門決策及跨行業資源整合。從目前的醫養融合相關政策來看，指導性意見較多，明確的方案設計、實施辦法較少；對醫養融合中現存的如多頭領導、醫療機構缺乏合作動力等問題尚缺乏具有操作性的政策支持。多部門合作缺乏統一的協調與監督主體，將直接影響“醫”“養”資源的互通。鑒于此，從公共治理視角探索成都市醫養融合養老模式，具有重要的理論與現實意義。
一、醫養融合研究現狀綜述
針對人口老齡化發展趨勢及其對經濟發展、老年人健康所帶來的影響，世界衛生組織于1987年首次提出“健康老齡化”的概念，并于1990年把“健康老齡化”作為應對人口老齡化的發展戰略，認為“健康老齡化”不僅是一種醫療保健目標，更有豐富的社會文化內涵，應從社會學的角度加以詮釋〔1〕（鄔滄萍、姜向群，1996）。國內關于醫養融合的研究是在“健康老齡化”理念的推動下開始的，諸多學者從社會學角度關注老年人健康狀況與養老模式之間的關系。郭東、李惠優等學者（2005）引入“醫養結合、持續照顧”理念，提出通過醫療和養老機構間的多方式結合，實現資源共享和優勢互補〔2〕。社會學和人口學領域的學者們也為此做了大量的研究。高慧鴿，鐘悅文 （2010）指出機構養老發展不夠成熟，機構建設尚未完善〔3〕。王榮欣，秦儉等 （2011）認為老年人對社區衛生服務的需求是多方面的，包括醫療照顧、上門醫療服務等〔4〕。政府出臺醫養融合模式相關文件以后，學者開始致力于對醫養融合模式的探索。唐鈞 （2016）將醫養融合模式看作一個整體，要追求整體效應，就必須先使兩個“部分”――醫療和護養，充分地分化，使整體大于部分之和〔5〕。
西方學者對醫養融合的研究主要基于養老服務中的整合照料?！罢险樟希╥ntegrated care）”是英國學者針對老年人口養老、醫療需求提出的一個概念。學者Henk N.和Philip C.B. 認為，整合照料是針對具有相似需求或問題的群體提供多方位、全面的一套計劃詳細、實施落實的服務和照料〔6〕。Jan Reed 等人（2005）通過進一步研究，指出“整合照料”是一個蘊含多層次內容的復雜概念〔7〕。國外學界普遍認為“整合照料”分為三個層面：體系層面、機構層面和個人層面。Hudson B （2002）針對機構層面，指出養老服務機構內部或機構間的分工協作來實現整合照料〔8〕。Leichsenring（2004）整理歐盟九國整合照料各個領域的落實情況〔9〕。Caroline （2003）通過兩個機構之間整合資源的案例分析，發現結構性的整合能夠有效地將分割、破碎的體系轉變成一個具有示范效應的服務規劃和供給系統〔10〕。著名的PACE計劃是美國醫養融合有效且成功的模式。Hong-Ting Chan（2008）等認為，PACE服務最大的優點就是整合了經濟支持，疾病診療和長期照料服務，能使脆弱的老年人在社區得到家庭照顧，同時節約成本〔11〕。但同時PACE也面臨著挑戰：需要前期大量的投資；未能吸引中等收入群體；初級保健醫生的選擇和社區醫生的參與不足；資金支持和技術支撐力度不夠〔12〕。
綜上，目前國內的研究主要偏重于醫養融合機構服務內容和服務模式，針對醫養融合網絡組織的互動、合作機制的研究尚少。國外的研究則對于機構間的分工協作以及資源的整合方面提供了一定借鑒。
本文基于公共治理的視角，通過案例分析的方法對成都市典型醫養融合機構――成都市慢性病醫院進行分析，重點考察其醫養融合的合作機制――要素、特征及存在的問題，進而提出了促進醫養融合的合作保障機制――資源配置機制、監督評價機制以及風險共擔機制，特別是明確了政府在這一多主體協同治理模式中的角色定位和治理職責。
二、公共治理視角下成都市醫養融合實踐及問題分析
成都市慢性病醫院是一所集醫療、預防保健、康復、科研教學為一體，以老年病、慢性疾病的治療康復為重點的?？漆t院。作為成都市醫養融合機構的先行者，該醫院醫養融合模式主要包括三種渠道（見圖1）：一是醫院開展與其他基層社區合作，并由醫院組建專業醫療團隊，定期進入合作社區提供老年人的醫療咨詢與指導、健康知識宣傳以及部分健康檔案管理等服務，形成一條雙向轉診的綠色通道。二是醫院自身提供老年人的醫療與照護服務，在醫院內部涉及醫養融合的科室有寧養中心、康復醫學科、臨終關懷科等。三是基于對老年病慢性病等疾病的醫療和老年人照護的經驗，成都市慢性病醫院還專門開展對老年人照護的護工及管理人員培訓，并由成都市政府為其增掛“成都市老年服務示訓中心”，以帶動培養更多的老年人醫療和健康護理專業人才。
公共治理視角下醫養融合養老模式是政府部門、醫療機構、養老機構、社區及個人等多主體參與的治理模式，政府在多元化的治理體系中既擔負管理社會事務的責任，也承擔提供基本公共服務的責任，同時，治理體系中還涉及醫院、養老機構、社區及其他社會力量等主體的自治〔13〕。
（一）以政府為中心的服務提供者之間的合作
目前政府對成都市慢性病醫院醫養融合模式的監管分屬兩個主管部門：醫療衛生由成都市衛計委直接監管，而養老主要由成都市民政局監管，在護工資質認定以及與社區、養老機構合辦養老時，監管主體就是民政局和人社局。
多部門管理仍然體現為碎片化的部門分割式管理，沒有形成統一的公共治理體系。治理理論認為政府的能力和責任不在于政府的權力大小，也不在于政府的命令或者政府權威的運用，而在于政府能夠運用新的工具和技術對公共事務的解決進行一定的控制和指引〔14〕。在政府部門的監管下，醫院、社區、養老機構及其他社會力量共同提供養老服務，政府在這樣的治理體系對各個服務提供者進行一定的控制和引導，但目前成都市醫養融合模式中醫療衛生與養老分屬不同的監管部門，互不干涉，人、財、物、技術及信息等資源投入也沒有完全整合。另一方面，非盈利組織和公民尚未真正進入公共治理，雖有部分私營機構參與提供公共服務，但尚未形成政府主導的，普通公民、社區以及醫養融合機構之間相互合作的四位一體局面。
（二）由政府監管的資金籌集方式融合
成都市慢性病醫院運作資金的籌集渠道主要包括政府補貼、慈善機構募集以及機構自身運營收益等。第一，政府方面。成都市慢性病醫院的醫療衛生服務資金的5%來源于政府，但醫養融合模式尚未得到政府的專項資金；在護工培訓方面，醫院曾得到發改委的一次性配套資金250萬；其余的財政補貼主要以基本醫療保險對老人基本醫療和養老服務進行補貼的形式。第二，慈善機構方面。2014年成都市慢性病醫院攜手成都市市慈善總會，成立以“成都市慢性病醫院”冠名的愛心助老基金，向社會募集基金用于助老、助醫等慈善項目。第三，機構自身運營方面。一方面，醫院日常通過提供有償的老年人衛生醫療服務獲得收益。另一方面，該醫院擁有一套完整的護工培訓體系、管理標準以及收費標準。當老人進入醫院后，首先按照ABCDE五個等級對老人的能力進行評估，然后根據不同的等級對應不同的服務內容，并根據不同的服務內容采取不同的收費標準。
然而，資金、機構硬件設施以及專業人才的稀缺，使醫養融合服務受到一定限制。成都市慢性病醫院目前已簽約社區40余家、養老機構10家，但目前社區真正開展服務的只有11家。由于醫療人員、護理人員有限，成都市慢性病醫院面臨專業人才匱乏的問題，再加上醫院本身硬件設施不足，醫院“走出去”的進程受到一定制約。醫療團隊一方面要滿足醫院自身的醫療服務需求，另一方面還要兼顧在社區開展的老年人醫療和護理服務。即使已經形成互惠穩定的網絡組織結構，網絡組織服務的規模仍以其自身的條件為基礎。服務規模若超出醫院本身承受能力的范圍，開展醫養融合養老服務的效果必然受到影響。從現有籌資方式來看，機構自身運營收益是成都市慢性病醫院的主要資金來源。針對護工培訓或者醫療衛生服務領域的政府補貼只停留在一次性補貼或者小數額補貼的狀態，政府尚未形成持續、配套的醫養融合專項資金體系；而慈善機構募集資金還難以滿足醫院發展的需求。因此，成都市慢性病醫院目前面臨硬件設施如床位、 病房以及專業人才匱乏的問題。
（三）基于信任、互惠、穩定的網絡合作組織
與基層社區的合作，是成都市慢性病醫院構建醫養融合產業聯盟的一部分。成都市慢性病醫院在社區基層的醫養融合服務多是通過與專業居家養老服務中心簽約的方式實現的，醫院組建包含醫生、護士、藥師等在內的專項團隊，平均每周一次深入社區開展醫療服務，服務內容包括健康知識、健康講堂、健康咨詢、部分健康檔案管理等；同時也在養老機構內開展一些康復指導、用藥指導、營養指導等。這樣的三角合作模式使政府、醫院、老年人、社區或養老機構之間構建起基于信任、互惠且穩定的網絡組織結構。（見圖2）
公共治理的網絡方式強調聲譽、信任、互惠以及相互依存，政府只是影響組織中任務進程的行動者之一，其權力并沒有在組織中產生較大的影響力〔15〕。成都市慢性病醫院目前真正合作運轉的只有11家，合作方式以提供簡單的醫療、用藥指導為主，政府公共治理體系下所承擔的公共養老服務職能收效甚微，醫養融合機構與社區、養老機構之間、政府與醫養融合機構之間的相互依存程度不甚明顯，資源的相互交換程度較低，網絡組織成員之間有效的協商和持續互動機制尚未建立起來。
（四）網絡組織成員共享合作的價值
成都市慢性病醫院建立起的醫養融合養老服務體系，一方面走進社區幫助老人開展健康咨詢、健康講堂，這本身就是一件利國利民的好事。另一方面，合作也為醫院建立起雙向轉診綠色通道，雖然對基層社區老年人的各項服務都是免費提供的，但對醫院來說既是培育市場的行為，又為其擴大了聲譽及品牌效應。對社區來說，與醫院的合作滿足了社區為老年人提供更好的生活環境的需求。對合作的養老機構來說，與醫院的合作有助于提高其自身的服務水平和服務質量。而對老年人來說，醫療服務的需求與日常照料的需求同時得到滿足，提高了老年人的生活質量。這種共享價值與收益形成了合作網絡的重要基礎。
作為公立醫院，成都市慢性病醫院比私立醫療機構更容易得到政府的政策、資金、信息、對外合作及技術等支持，也更容易得到消費者的認可。即便如此，該醫院依然面臨護工資質認定、病房擴建、土地審批及消防等障礙問題，更不用說其他私營的醫養融合所面臨的諸多溝通困難。合作機構間尤其是公共部門與私營機構間共享價值的構建依然是問題所在，進而影響到醫養融合的進程。
成都市慢性病醫院醫養融合合作實踐及問題分析表明，成都市醫養融合機構目前存在行政管理碎片化、跨部門管理協調不足，資金支持及專業人才匱乏，組織間信任及互動機制缺失等問題。要化解目前高齡、失能和空巢等特殊老齡群體面臨的養老難題，必須立足地方特色，改變 “醫”“養”分離的養老現狀，積極探索具有地方特色的養老模式，推進地方政府公共治理方式的創新，促進社會保障服務的均等化。因此，建立基于多元主體共享參與，促進醫養融合發展的三個保障機制――資源配置機制、監督評價機制和風險共擔機制，將有助于成都市醫養融合養老服務模式的可持續發展。
三、促進成都市醫養融合發展的保障機制構建
（一）建立資源配置機制
醫養融合模式實質上首先是一種資源的配置模式，以實現經濟、信息及成果等資源的合理流動與高效運營。
1.經濟合作機制。從醫養融合模式的公共服務性質出發，政府首先需要提供基本的資金保障，采取“政府+社會+個人”三方籌資模式。在醫院與養老院之間需設有一個緩沖地帶，建立醫養融合養老模式發展專項基金或設立養老基金會，鼓勵引導銀行的信貸支持（見圖3）。
對新辦的醫養融合機構的各類稅收優惠政策進一步細化、量化、可操作化。衛生、社保、民政和老齡等政府職能部門需加強橫向聯系，建立相對集中的、統一和獨立的老年人長期照護服務支付機構。醫養融合服務需要納入醫療報銷體系，確保醫保費用預算指標合理增長，加大對慢性病、大病費用的支付額度。同時，加大引入第三方籌資，并對第三方機構的準入條件和責任進行明確劃分。國土、住建等政府職能部門應該推進醫養融合機構用地的專門化，為其發展掃除用地障礙。實現醫養融合機構間人員、技術、服務流通化。
2.信息共享機制?，F代信息技術為醫養融合模式的發展搭建了良好的合作平臺，探索將養老機構內及附近社區老年健康檔案上傳至“云端”，為機構內的老人、周邊社區和家庭提供日常生活管理、健康咨詢、健康管理、緊急救助等服務。
為提高社區醫養融合養老服務模式的效率，衛生系統應對老年慢性病患者建立健康檔案，逐步完善養老基本信息和醫療健康信息，并與其他系統對接，組建醫養融合服務信息庫，以便醫療機構面向簽約養老機構開展遠程會診、監護、診斷，實現病歷及健康檔案等信息的共享，真正建立起雙向轉診和遠程醫療合作模式；相關機構應建立市場化運作機制，搭建健康養老商業化平臺，針對居家點分散、服務多元化、行業專業化的特點，利用高效、易整合的網絡，實現線上營銷、定制、支付等服務，高效分配線下專業化、多元化服務等。通過對老年人身體情況的實時跟蹤，實現專家資源的共建共享。（見圖4）
3.成果共享機制。收益與責任并存，只有成果共享，才能有效實現責任共擔。目前成都市醫養融合事業亟待大力建設發展，打破單一運營模式，構建網絡式或聯盟經營機制，實現多方參與，共贏共享，從而實現將優質服務輸送給老年人口，保障老年人老有所養、老有所醫、老有所樂的目標。
（二）建立監督評價機制
上海市的醫養融合工作是由衛生和民政兩個部門共同推進，統一由市社會養老服務體系建設領導小組統一領導。成立專門的領導小組將有利于明確責任主體，而成都市目前建立了健康服務領導小組，涉及40多個工作部門，醫養融合只是其領導小組的工作之一，尚未成立專門的領導小組，因此政府監管部門對醫養融合項目的推進效果尚不明顯。
醫養融合行業目前基本依靠行政命令進行資源調配及行業管理，而法律手段及其他間接的市場管理手段缺乏。通過法律將醫養融合產業的資源調配、行業管理進行明確規定，必要時采取法律手段進行管理。同時，對政府各職能部門的監督和評價職責進行明確劃分。衛生部門、民政部門、人社部門等政府職能部門，在明確分工各司其職的基礎上形成一套連續、規范的監督評價體系。建立起第三方監督評價體系。一方面，由社區、街道、居委會和社區老年人協會對醫養融合服務的提供者進行監督，發現存在的問題，及時向相關的管理部門進行反饋。另一方面也應建立起第三方社會機構的專業評估標準，對醫養融合服務的效果、效率進行服務質量評估。支持成立養老服務行業協會，促進養老機構的健康發展。
（三）建立風險共擔機制
一方面，鼓勵商業保險機構設計開發適合醫養融合行業的商業保險，如護理險、健康壽險、意外險等險種，發揮其風險分擔作用，減小老年人的支出壓力，降低醫養融合機構運行成本，從而減輕社會保障壓力。另一方面，建立和完善責任追究機制。在醫養融合模式中各主體明確其職責，做到分工明確，對每一環節嚴格實行問責制，明確責任追究的主管機關和追究程序，分級、分類別追究不同人員的責任。無論哪一環節出現問題，都有相應主體承擔責任，避免出現責任推諉，也減少因責任劃分不明確造成的經濟成本，實現風險共擔。
傳統的居家養老模式決定了我國未來醫養融合的發展將更加偏重于基于社區的多元服務網絡組織的建立。這些網絡組織將得益于以政府為中心，各利益相關者共同參與的協作治理理念及高效的治理工具的運用，從而確保包括居家養老和機構養老在內的每個老人都能得到專業化、標準化和個性化的整合的養老服務。
〔參考文獻〕
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基層社會治理的探索與思考范文6
關鍵詞：經濟發達鎮；行政體制改革；城鄉一體化；擴權；體制創新
中圖分類號：D035.5 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）04-0007-03
一、經濟發達鎮政府行政體制改革的緊迫性和必要性
國際經驗表明，通常一個國家或地區的城市化水平超過50%后，區域經濟社會發展會發生結構性的變化，開始進入向城鄉融合即城鄉一體化方向邁進的快車道。鄉鎮是城市與農村的重要結合點，既是城鄉各種經濟要素的中轉站，又是各種城鄉矛盾的集中地和激發區。因此，城鄉一體化建設離不開鄉鎮的發展，鄉鎮是城鄉一體化建設的落腳點和基礎，其中，政府必然也必須扮演關鍵性的角色。在我國各級政府中，鎮級政府是國家政權的基層，成為統籌城鄉一體化發展的最直接的責任主體。以“責任大、權力小、功能弱、效率低”[1]為主要特征的傳統的鄉鎮行政管理體制在組織結構、運行機制、權責配置等方面已不能適應助推城鄉經濟社會一體化發展的需要，這種情況在經濟發達鎮表現得更加明顯。
所謂經濟發達鎮，通常是指在我國快速城市化進程中涌現出來的“經濟規模較大、城鎮化水平較高、人口吸納能力較強”[2]的區域性發達鄉鎮。經濟發達鎮行政管理體制改革是我國基層行政管理體制改革的重要組成部分，在統籌城鄉一體化發展的大背景、大局勢下，經濟發達鎮行政管理體制面臨著城鄉一體化公共服務、城鄉一體化公共管理以及城鄉區域一體化發展等一系列挑戰，出現了擴大鎮域發展自、提升鄉鎮管理效能的改革要求。這一系列的挑戰和要求已成為我國行政管理體制改革實踐和理論研究所關注的熱點和重點。
遵循“改革試點——總結反思——推廣鋪開”的中國漸進改革邏輯，國家先期選擇了一些典型的經濟發達鎮進行行政管理體制改革試點。2010年4月，中央編辦、中央農辦、國家發改委、公安部等部門聯合下發有關通知，明確在13個省的25個經濟發達鎮進行“強鎮擴權”行政管理體制改革試點，江蘇省有4個鎮入選。同年，根據“鎮一級改革要加大力度，省里要擴大試點范圍”的指示精神，江蘇省又選擇了16個經濟比較發達鎮開展行政管理體制改革省級試點工作。圍繞經濟發達鎮所面臨的一系列挑戰和困境，近年來，江蘇省作了多方面探索，特別是在構建與統籌城鄉一體化相適應的經濟發達鎮行政管理體制方面勇于開拓、敢于創新、大膽試驗，積累了豐富而寶貴的經驗，取得了階段性成效，獲得了中央的多次肯定?；诖?，我們以江蘇省20個改革試點鎮為考察對象進行學理和實證分析，以總結經濟發達鎮行政管理體制改革的“江蘇經驗”，為江蘇乃至全國深化鄉鎮行政管理體制改革提供鮮活經驗和有益參考。
二、江蘇率先進行擴大和深化經濟發達鎮行政體制改革的條件
以“強鎮擴權”為主題的鄉鎮行政體制改革為何選擇從經濟發達鎮開始？我們認為這是由于經濟發達鎮具有強大的經濟資源優勢、改革開放以來不斷積累的改革經驗、開放而先進的意識理念、相對高素質的人力資源隊伍和不斷發育壯大的社會組織等諸多有利因素。
1.基礎條件：雄厚的經濟資源優勢。經濟發達鎮的發展內在地對行政管理體制改革提出了要求，要求通過體制創新以實現治理績效的提升。而與之相伴隨的是創新不得不面對的變革成本，這就需要經濟技術的迅速發展來為改革提供相應的物質支持和技術保障。就江蘇本次改革試點的經濟發達鎮而言，20個試點鎮近年來在經濟總量、人口數量、轄區面積、城鎮化水平等方面量質齊飛、快速發展，形成綜合實力較強的鎮域中心經濟體。據統計，2011年底，江蘇省GDP排名前100位的經濟發達鎮的GDP總和占全省GDP的比重約為28.6%，占全省所有鎮GDP總和的51.8%。[3]這些經濟發達鎮基本都是本地經濟發展的領頭羊，經濟總量規模較大，部分經濟發達鎮的GDP達到幾十億甚至上百億元。由于這些鎮的產業發達，農村轉移就業人口多，因此，這些地區居民的工資收入和財產性收入增長很快，其生活水平相對于其他周邊地區要高出很多。雄厚的經濟實力和較高的人民生活水平構成了改革所必需的有利的外部環境保障。此外，由于在經濟社會發展方面先行一步，經濟發達鎮財政收入逐年遞增，部分經濟發達鎮的全口徑財政收入甚至達到幾十億的體量，充盈而良好的財政收入狀況為改革提供了最直接的經濟支持。
2.前提條件：開放而先進的精神理念。精神理念是行動的先導。長期以來，江蘇在改革開放的實踐歷程中，不斷沖破妨礙發展的思想觀念，破除束縛發展的陳規舊習，革除影響發展的體制弊端，取得了輝煌的發展成就。其原因，歸根結底是江蘇人在改革開放的實踐中不斷錘煉和提升的開放而先進的精神理念。開放促進改革，開放推動創新。經過多年的實踐，江蘇已然形成濃厚的鼓勵創新的文化氛圍和政策環境，從而有利于推動各領域更深更廣的改革創新，因而江蘇在本輪改革試點中才能明確提出“鎮一級改革要加大力度，省里要擴大試點范圍”的要求，擴大并不斷深入推進經濟發達鎮的行政管理體制改革。
3.經驗保障：前一輪鄉鎮改革經驗積淀。改革開放以來，江蘇始終是改革和發展的先行軍，在發展的理念、道路、改革創新的步伐方面一直走在全國前列。上世紀80年來以來，江蘇先后多次嘗試和推進鄉鎮體制改革和創新，積累了豐富的改革經驗。尤其是農村稅費改革后在最近一輪以“撤并鄉鎮、精簡機構、分流人員”為主要標志的鄉鎮機構改革中，江蘇更是一馬當先。資料顯示，截至2005年1月，江蘇鄉鎮總數由1998年的1974個減少為1201個，減幅達39.2%，居全國之首，改革過程中既取得了不少成就和突破，也積累了大量的經驗與教訓，從而為本輪經濟發達鎮體制改革提供了諸多最鮮活直接的支撐和借鑒。
4.有利因素：人力資源的相對高素質和社會組織的不斷發育成長。人才是推進經濟發達鎮行政管理體制改革和發展的第一要素、第一資本、第一資源和第一推動力。伴隨經濟的高速發展和產業結構的不斷升級調整，經濟發達鎮的要素聚集效應越來越明顯，大量高素質的人力資源大軍不斷涌入其中，為深入推進改革提供了豐厚的人力資源保障。此外，經濟的高速發展也促進了社會的加速轉型和變遷，近年來江蘇經濟發達鎮的鎮域范圍內社會組織發展勢頭迅猛，這些社會組織的逐步興起壯大，一定程度上有效分擔了政府的治理職能，但同時也對深化體制改革提出了要求，促使政府加快體制改革步伐、加速與社會無縫對接，以形成多元參與、合作共治、充滿活力的基層社會管理新格局。充裕的相對高素質的人力資源和不斷發育成長的社會組織構成了助推經濟發達鎮改革的有利因素。
三、江蘇經濟發達鎮行政管理體制改革的現狀分析
江蘇自2010年確定經濟發達鎮行政管理體制改革20個試點對象以來，經過近3年多的努力，各經濟發達鎮在試點行政管理體制改革的實踐中，緊緊圍繞“強鎮”建設不放松，突出“擴權、簡政、優員、增效”四個重點，順利推進各項改革，取得了一定的成效。
1.以擴權強鎮為重點推進權力下放和承接工作。針對經濟發達鎮有約90%以上的事項需要上級部門審批才能執行，并且程序繁瑣，工作效率低的問題，本次改革遵循擴權強鎮的思路，按照權責一致、能放即放的原則，賦予試點鎮縣級經濟社會管理權限，如昆山張浦鎮下放665項，張家港鳳凰鎮下放401項，吳江盛澤鎮下放120項等。其中尤為突出的是，江蘇在本輪試點中，按照“一級政府、一級財政”的原則，有針對性地擴大鎮級政府的財政自，探索建立完善財稅共享激勵機制和財政轉移支付機制。如蘇州市要求在明確經濟發達鎮收入范圍和支出責任的基礎上，確定基本運轉安排標準及基本公共服務經費標準，對當年財力低于基本運轉安排標準或產生缺口的，縣級市財政按差額予以轉移支付，同時要求經濟發達鎮規劃范圍內的土地出讓凈收益扣除按規定應統籌的部分后由縣級市財政全額返還。通過改革有效增強了試點鎮發展的內生動力。此外，通過權力擴展的邏輯實現強鎮目標，不僅需要加強權力下放工作，還需要做好下放權力承接工作。為此，江蘇各試點鎮在權力承接工作方面做到了“四個落實”，即落實組織領導、落實方案部署、落實稽查考核、落實責任到位，從而全方位確保了權力下放和承接的規范無縫化。
2.以簡政強鎮為重點推進組織機構改革。江蘇各試點經濟發達鎮在探索行政組織機構改革方面，著力探索建立新型基層政府管理架構，總體趨勢是要求實現綜合扁平化，即按照機構設置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運行機制靈活的要求，優化試點鎮組織結構。各改革試點鎮力圖以“小、精、強”的政府組織機構取代傳統的“大、全、弱”的鄉鎮政府組織機構，改革后鄉鎮內設機構一般不超過10個。
3.以優員強鎮為重點推進人事改革。本次試點改革，各經濟發達鎮都高度重視人才資源的開發和利用，加強了基層行政管理人員的優化，以確保擁有一支符合城鄉統籌發展需求的、以服務為導向的專業化精英隊伍。首先，根據“三定”原則，核定人員編制，同時加強相關業務培訓，激活現有人力資源。一些試點鎮通過采用邀請相關職能部門前來指導培訓與派員赴上級相關部門跟班培訓相結合的方式，全力抓好相關下放事權業務培訓工作，切實保障下放事權的無縫承接；其次，為了更好地激發鎮機關工作人員的工作熱情和積極性，一些改革試點鄉鎮在新機構過渡基本穩定后，探索嘗試一定數額的局長（主任）、副局長（副主任）以及副股職科員職位進行競爭性選拔，從而充實和優化基層干部隊伍。
4.以增效強鎮為重點推進管理職能和運行機制的優化創新。試點鎮在試行新體制的同時，積極探索建立與之相應的工作機制和運行機制，從而實現基層行政管理體制機制的整體設計、全面創新。其中，職能的合理界定和科學轉變是核心。頗具特色的是，全省20個試點鎮100%設置了便民服務中心（或行政服務局），充分體現了政府服務職能導向。通過深化改革，確立了經濟發達鎮政府的職能由過去單純強調“執行上級決策、直接參與經濟建設”為重心逐漸轉變為以“執行上級決策、加強市場監管、強化社會管理、保障公共服務”為重心的定位，在強化經濟管理職能的同時強化了社會管理、公共服務職能。從而使經濟發達鎮作為一級政府的職能體系更加完備，更加符合和適應統籌城鄉發展的需要和經濟發達鎮的實際情況。
四、經濟發達鎮行政體制改革的反思與展望
本輪經濟發達鎮行政體制改革的探索，所收獲的不僅是改革的直接產出，更重要的是試點經驗和對鄉鎮改革的再認識。
1.關于改革的邏輯。改革本質上是有目的、有價值的創新活動，同時改革也是有成本、有付出的行動過程。因而，改革設計必須遵循科學、合理的原則，改革的邏輯必須清晰、可行、有效。長期以來，許多地方改革嘗試，往往因缺乏嚴謹科學的邏輯進路而走偏，甚至流于形式，最終既付出沉重的代價又未能實現改革的目標。那么，本輪經濟發達鎮行政管理體制改革所遵循的邏輯是什么，改革的理想進路應如何設計？這些問題需要改革者和設計者進一步反思。來自江蘇的改革實踐表明，鄉鎮行政體制改革應以市場和社會為本位，通過微觀權力結構的調整，撬動體制和機制的轉型和重配，最終實現宏觀的發展目標。也就是說，通過縱向上“縣—鎮”兩級體制內擴權，帶動橫向上“政府—市場—社會”分權，從而釋放市場、社會等多方活力，最終激發鎮域經濟社會的全面發展，這應是本次改革的理想邏輯。
2.關于改革的動力。改革的闊步前行需要源源不斷的動力。與既往的諸多改革類似，本輪經濟發達鎮行政體制改革從一開始就具有頂層設計、自上而下推動的特征，其改革的推進步驟大體是：中央部署——省區統籌——市直分管——縣鎮落實。實踐表明，自上而下的頂層設計對于本輪改革是必不可少的，但改革的執行者和參與者的作用同樣不容忽視，尤其是涉及地方的改革，更是需要地方政府、社會民眾的積極參與。以強鎮擴權改革為主題、經濟發達鎮改革先行的、新一輪基層治理創新的動力應是自上而下和自下而上共同合力推進，唯有如此，改革的動力才能持續。在實踐中我們注意到，目前，部分鄉鎮和相關人員還存在一些認識的局限性，不能全局考慮甚至不能充分認識改革的意義，導致改革的動力和積極性不足。因此，今后的改革需要設計者在激勵結構和資源支撐上多下功夫。
3.關于改革的擴散。試點的目的是為全面改革的鋪開探路，這就需要總結、反思改革的經驗教訓，從中提取創新成果，進而擴散并服務于全局。最新一輪的各地改革雖然做法不一，但通過實踐探索，已然形成不少創新性的改革共識和成效，如：堅持了服務導向，構建基層服務型政府；強化了鄉鎮政府能力（簡稱“強鎮”）以提高基層治理績效，從而服務于城鄉統籌發展；明顯的擴權、分權的色彩，順應了當前“大部制”改革的背景要求等?？傊?，強鎮擴權是一種依靠行政力量破除阻礙區域經濟發展的體制性因素的行為。一些試點較成功的鎮通過組織結構的重組再造以實現綜合精干化，通過人員的優化高配以實現專業精英化，通過功能設計優化以實現有機協調等，以期強化地方政府能力、有效提高基層治理績效。對于這些切實可行的經驗辦法應予以總結借鑒推廣，從而帶動全國鄉鎮行政體制改革的展開。
4.關于改革的戰略。改革開放以來的基層行政體制改革歷程大體上可劃分為“社改鄉”——“撤并鄉鎮”——“縣鄉綜合改革”——“稅費改革”四個時期。[4]歷次改革雖然成就顯著，但也遭到一些質疑，如被戲稱為“無效的改革循環”，其原因在于改革的短視性和片面性問題的存在。改革不能只是進行簡單溫和的修補，也不能只做表面功夫?，F今中國鄉鎮改革正進入“城鄉統籌發展”的新階段，我們的改革應走向全面和深入。因而，改革應大膽嘗試、勇于創新，在戰略設計和布局謀劃上應更具前瞻性和全局性，要著重解決體制性問題而不僅僅是機構改革等技術性問題。
5.未來的改革展望。未來，中國鄉鎮必然是第三波城市化浪潮的主力軍。因此，中國鄉鎮行政體制改革既要考慮契合統籌城鄉發展這一大背景、大局勢的需要，又要順應當今政府改革的趨勢潮流。傳統鄉鎮行政管理體制的積弊已然成為中國鄉鎮全面騰飛的巨大障礙。要促進鎮域經濟發展、解放和增強社會活力，就必須堅決破除各方面體制機制弊端，未來中國鄉鎮行政體制改革任重而道遠。今后的改革，應堅持城鎮化發展路徑，以服務型政府統領各項政府改革，探索建立有利于統籌城鄉發展的新型地方治理體制。改革是一個制度變遷的過程，地方治理創新本質上是一個政府間關系的重新調整過程，涉及重大利益的分配和制度的重構，要深入推進必然面臨著諸多的體制性難題。同時改革也是一項系統工程，在實踐部署上，應做到規范推進、分步推進、協調推進、不斷深入，最終實現改革目標。
參考文獻：
[1]葉中華，王楠，.經濟發達鎮行政管理體制改革的思考[J].中國行政管理，2011，（1）.
[2]張家麟.經濟發達鎮行政管理體制改革的實踐與探索[J].決策，2011，（6）.
