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傳統公共行政理論范文1
【關鍵詞】 后現代公共行政 后現代公共行政理論 政府治理現代化
【基金項目】 本文系中央高?；究蒲谢痦椖俊吧綎|半島藍色經濟區建設中的政治協同機制研究”（項目編號：24720144025B）的階段性成果。
【作者簡介】 魯彥平，中國石油大學（華東）公共管理系講師，國家行政學院2014級教育經濟與管理博士研究生，主要研究方向為：社會性別與公共政策、公務員教育培訓等;卓惠萍，山東省委黨校管理學教研部講師，管理學博士，研究方向：社會性別、公共治理。
【中圖分類號】 D630 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）04-0014-02
后現代公共行政理論誕生以來，對當代公共行政理論和實踐的發展均產生了重要影響。然而，要厘清人們對后現代公共行政理論的理解并不是一件易事?；趯庀嚓P文獻和國內認知現狀的簡要述評，本文對后現代公共行政理論的內容結構做了一種簡約化的分析與概括，并在此基礎上提出其對我國政府治理現代化的幾點啟示。
一、眾說紛紜的后現代公共行政理論
后現代公共行政理論本質上是“后現代主義”在公共行政領域的具體化，而后現代主義又是和“現代性”聯系在一起的。理解后現代公共行政理論的困難恰恰在于，在“現代性――后現代主義――后現代公共行政理論”這個邏輯鏈條上，要明晰每個概念的內涵和外延都非常困難。拿后現代主義來說，僅就其與現代性之間的關系維度而言，就涵蓋了以格里芬為代表的“反現代”、“超現代”，以吉登斯為代表的“高度現代”、“晚期現代”、“反思現代”，以及利奧塔為代表的“反元敘事”。而且極端后現代主義者從根本上就認為我們對任何事情都無法認知，能夠講清楚的就不再是后現代主義。對這種近乎不能言說之物，清晰與共識性的界定自然是種奢望，異議與爭鳴成為常態。
從文獻回溯角度看，后現代公共行政理論濫觴于上世紀80年代后期。1992年美國學者White在《美國公共行政評論》上發表的《Taking language seriously： toward a narrative theory of knowledge for administrative research》一文被認為是最早的相關著述。該文主要論述了行政語言對于公共行政理論建構的重要性，認為理論是這些旨在描寫事實的語言式的命題而形成的網絡。此后，后現代公共行政理論的研究開始蓬勃發展，并形成一種潮流。這些學者在對以美國為背景的公共行政理論與實踐進行批判性考察和反思的基礎上，以新的視角看待現代公共行政無法解釋或解決的難題，基于后現代主義發展出了一種區別于現代公共行政傳統的新范式。
從國內相關文獻對后現代公共行政理論這一術語的使用看，其內容絕大多數都來自福克斯與米勒的《后現代公共行政――話語指向》以及法默爾的《公共行政的語言：官僚制、現代性和后現代性》兩本書。某種程度上，后現代公共行政理論已經被等同于“?？怂埂⒚桌盏暮蟋F代公共行政理論”或“法默爾的后現代公共行政理論”，再或是二者的綜合。也有少數研究者，是從一個更寬泛的角度，將后現代公共行政理論理解為“后現代的公共行政理論”或“后現代主義的行政理論”。由于后現代主義內部流派紛呈，這種廣義的后現代公共行政理論自然有更廣闊的內容。這種理解更符合“后現代公共行政理論”的字面含義，遺憾的是，這方面有限的一些著述卻又常常陷入后現代主義的概念泥潭，而未能有效地對之加以整體性勾勒與呈現。
二、后現代公共行政理論的核心主張
有人認為，關于后現代公共行政理論，存在所謂以解構為中心和以建構為中心兩種不同研究路徑：解構路徑代表人物是法默爾，強調對任何假定的“唯一正確的解釋”都提出質疑與否定，后現代公共行政理論應聚焦在摧毀傳統的、封閉的、過于簡化的、僵化的行政理論思維模式;建構路徑則以?？怂购兔桌諡榇?，強調通過話語分析、公共能量場理論框架作為公共行政新視角和新語言，建構新的公共行政范式。這種分類看到了最具影響力的兩位后現代公共行政理論學者在研究主旨和側重點上的差異，自有一定道理。然而，解構和建構本就難以完全區分開來，對既有之物的解構本身亦是一種未有之物的建構，而對未有之物的建構也往往意味著對既有之物的解構。?？怂购兔桌諏材芰繄隼碚摽蚣艿慕嫞瑯右彩且詫ΜF代公共行政理論的批判和解構為前提的，而法默爾在解構現代公共行政理論基礎上，也在進行后現代治理框架的建構。（如果說《公共行政的語言――官僚制、現代性與后現代性》側重的是對現代公共行政理論的解構的話，那么其后來的《殺死國王――后傳統治理與官僚制》和《多視角的公共行政通過多透鏡的理論與實踐》兩本書，則主要從事的乃是對后現代公共行政理論與實踐的探索和建構工作。）可以說，二者在哲學基礎以及對現代公共行政理論的批判和解構上是一致的，其差異更多是在對作為現代公共行替代物的后現代公共行政理論和實踐的探索與建構上?；谶@種認識，筆者認為，在一種簡約化層面上，我們不妨將整個后現代公共行政理論的內核結構歸結三個組成部分，即作為共性的后現代主義哲學基礎和對現代公共行政的批判，以及作為個性的各具特色的后現代公共行政解決方案。具體而言，后現代公共行政理論的核心主張包括：
1. 要實現公共行政理論建構之哲學基礎的后現代轉向
后現代主義從現實背景上講，緣自對現代工業文明負面效應的反思與回應，其理論緣起則是對現代主義純粹工具理性的否定和對西方傳統哲學的本質主義、基礎主義、邏輯中心主義的解構。作為一種精神和價值模式，后現代主義具有解構、去中心、非同一性、多元論、反對元話語和元敘事、不滿意現狀、不屈服于權威和專制、不贊成既定的制度、不沿襲陳規舊俗、擺脫權威、突破舊范式和不斷創新等特征。不同學者眼中的后現代公共行政理論各有差異，但之所以都能納入后現代公共行政這一范疇或曰標簽之下，說到底乃是由于其都認同和堅持后現代主義這一共同哲學基礎。其中反對以邏輯中心主義為基礎的實證科學理性、主張小型敘事和建構日常語言的公共行政理論，更是后現代公共行政理論哲學基礎的核心內容。
2. 要對現代公共行政理論進行質疑、批判、解構
基于后現代主義哲學基礎，對現代公共行政理論的合法性、理論基礎和核心內容進行質疑、批判和解構，是整個后現代公共行政學說大廈得以建構的邏輯起點和理論基石。威爾遜和古德諾的政治――行政二分理論、韋伯的官僚制組織體制、工具理性主義的效率取向價值觀、企業家政府精神、乃至環式民主治理模式甚至權威性話語等，無不是后現代公共行政理論要批判和解構的標靶。在后現代公共行政理論看來，正是現代公共行政理論的這些內容和特質，應該為現代公共行政實踐中的財政危機、管理危機、信任危機、價值危機和合法性危機等一系列問題來負責。
3. 要尋求公共行政問題的后現代解決方案
尋求公共行政問題的后現代解決方案是后現代公共行政理論的最終目的和價值歸宿，也正是這方面的差異造就了后現代公共行政理論內部的流派。麥克懷斯特在回顧公共行政理論簡史后，在質疑其合法性的基礎上，提出以話語分析來突破和超越現代公共行政理性留下的狹隘空間。法默爾將后現代主義理解為一種心靈模式，從行政語言角度出發，在從特殊主義、科學主義、技術主義、企業精神以及解釋學等方面對現代公共行政理論的局限性進行了闡釋基礎上，提出了構建后現代解決方案的四個基本關注點即想象、解構、非地域化和他在性，后來他又提出后現代治理的概念，并主張從復合學科視角審視公共行政。?？怂购兔桌談t以行政話語理論為基礎，在對環式民主、主義和社群主義進行批評基礎上，提出了公共能量場框架，強調公共行政話語的正當性和話語方式。而弗雷德里克森和登哈特夫婦，則分別注重通過對公共行政精神的反思和新公共服務模式的建構來解決當下公共行政問題。
三、對我國政府治理現代化的啟示
1. 在政府改革理論基礎中加入后現代主義思維
后現代公共行政理論主張的公共行政理論哲學基礎之后現代轉向，賴以產生的土壤是以美國為代表的西方工業文明社會結構的后現代化，而我國無論是社會發展階段還是政府改革所面臨的問題都與之有很大的不同。但國情的差異絕不意味著我們可以無視后現代主義哲學的影響。事實上，與西方社會的平面多元化不同，社會轉型期和發展不均衡使得我國社會結構上同時具有前現代、現代與后現代的特質。我們能夠也應當站在（下轉第41頁）（上接第15頁）后現代的高度，對我國當代的公共行政模式進行深刻的審視、反思和重構，后現代主義思維應成為我國政府改革指導理論不可或缺的組成部分。
2. 增進政府現代性的同時認識到公共行政現代性的限度
我國政府改革有自身的特殊性，我國的政府改革在相當程度上仍是要解決政府現代性不足的問題，這決定了現代公共行政理論仍是指導我國政府改革的主要思想武器。但正如后現代公共行政理論所述，很多公共行政問題在現代公共行政框架內是無法解決的。我們在增進政府現代性建設的同時，也應對公共行政現代性的限度有清醒的認知。
3. 借鑒后現代解決方案推進我國政府治理現代化
借鑒后現代的解決方案推進我國政府治理現代化的說法，乍聽之下未免給人一種時空錯亂之感。其實這只是不同語境概念的使用帶來的錯覺，因為我國政府治理現代化所謂的“現代化”，并非后現代哲學語境中的“現代化”概念，它是對我國政府治理改革要實現的良治狀態的一種指代而已。我國政府治理現代化需要借鑒各種理論資源，其中自然也包括后現代公共行政理論?；蛟S我們可以從后現代解決方案中汲取如下靈感：以多元的思維、質疑的建構、微觀的敘事背景，來重構民主、自由、公正等政府治理價值維度;深化人本主義價值理念，尊重多元價值和多樣生活，強調個人自由選擇;摒棄封閉禁錮的話語思維，改變單向傳達的話語途徑和直線式的官僚話語控制，規范公共話語場域，以公共能量場思維模式來改革和重塑我國政策網絡和政策議程;重視和重塑政府管理的公共性本質;改革公共服務供給模式，建立服務型政府等。
參考文獻：
[1] 洪曉楠.當代西方社會思潮及其影響[M].北京：人民大學出版社，2009.
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西方行政學說自初創以來,不斷深化與拓展理論,其內涵愈加豐富。按照美國行政學家喬治·弗雷德里克森的觀點,大致可將公共行政學發展劃為兩大階段,以下就是由為您提供的論西方行政學說發展。
以1968年的密魯布諾克會議為標志,將在此之前公共行政理論統稱為傳統公共行政學,而在此之后直至20世紀80年代的理論稱為新公共行政學。而在新公共行政學之后,又分為兩個時期,新公共管理時期與公共治理時期。但貫穿西方學說發展的始終是,其理論總是圍繞著效率與公平做有規律的“擺動”,在管理效率取向與政治公平取向的交替中平衡發展,符合鐘擺規律。傳統行政學注重效率,講求政治與行政的二分;處在傳統行政學與新公共行政學間的行為主義時期則批判二分法,主張重返政治價值,體現了從注重效率到注重公平的擺動;而新公共行政學則注重公平,主張行政不能背離政治價值基礎。
一、注重效率的傳統公共行政學:政治與行政的二分
自19世紀末傳統公共行政學誕生以來,它就追求一個有效的、經濟的、協調的行政管理系統,把研究的重點放在高層管理機構以及政府重要的職能部門中,旨在尋求如何利用可用資源提供更多更好的服務。古德諾在《政治與行政》中指出,行政在國家意志與政策的執行中,只要求合乎技術標準并追求最高效率。馬克斯·韋伯的“官僚制”組織理論,則把提高行政效率的著眼點放在處理好組織內的合作問題,認為科層管理的任務在于有效地調動組織中的各個部門各個環節的工作及全體人員的行動,達到管理目標的良性實現。官僚制是一種強調效率的管理制度,為現代社會的組織管理提供有效的工具,促進組織的合作與控制,而行政學正是要根據這些精神來分析和研究政府,對政府實際運行中的一切不合乎技術理念和技術標準的方面提出改進意見[2]。傳統行政學主要特點在于效率成為傳統公共行政學的最高標準,即用最少的投入獲得最多的管理效果,研究政府效率和節省開支,以便為社會提供高效率的服務。這就說明在此階段,鐘擺(傳統行政學)處于中間點(效率與公平)的左側,偏向效率優先。
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英國大學的公共管理專業是從公共行政專業演化來的,而公共行政專業則誕生于20世紀60年代末期的多科技術學院(Polytechnics)。英國傳統的政府管理者多畢業于像牛津、劍橋這樣古老而有名的大學,并取得政治學、法學或其他文科學位,這種狀況一直持續到20世紀50年代,但是從50年代開始,情況有所改變。伴隨地方政府規模的擴大和國家公共衛生體系的發展,政府部門迫切需要大量操作型管理人員。適應這種需求,在英國開始出現“市政管理專業證書”培訓項目?！笆姓芾韺I證書”起初僅是一種職業資格證明,并不是專業學位。但到60年代末期,多科技術學院作為職業大學在英國得到迅速發展,在這些多科技術學院中,“市政管理專業證書”培訓項目便演化成最早的公共行政專業學位。當時公共行政專業的出現還有另外一個重要背景,即來自富頓(Fulton)委員會的建議。英國建立富頓委員會的目的是檢查公共服務,在該委員會1968年的報告中首次提出公務員及其他各類公共服務人員都應該有明確的專業教育背景,而不單純是為獲得職業資格證書來接受大學畢業后的再教育。而且,當時富頓委員會自身也需要招募大批熟悉公共服務的大學畢業生。因而,正是在20世紀50和60年代英國地方政府和公共服務迅速發展,并要求公務員和公共服務人員職業化的背景下,英國的公共行政專業在多科技術學院里誕生了。英國的公共行政專業并不是從政治學專業中分化出來的,也不隸屬于政治學,它從一開始就是為適應公共服務職業化的需要,產生于英國早期職業教育機構———多科技術學院之中,這也為英國公共行政專業后來進一步向更具實踐和技能導向的公共管理專業轉變埋下了伏筆。
1968年,英國第一個公共行政專業的學士學位在Sheffield多科技術學院被授予,到20世紀70年代末期,英國已經有8所多科技術學院可以授予公共行政學士學位①。雖然公共行政專業主要是為了培養職業公務員,但當時公共行政專業的學科基礎仍建立在社會科學之上,以政治學為主,輔助以社會學、經濟學、法律和社會政策分析等,已經在一定程度上體現出多學科交叉的特點[1]。與此同時,一些傳統大學也開始設立起類似于公共行政的專業。傳統大學的公共行政專業大致可以分為兩種類型,一種是從政府研究的角度設置的相關專業和課程,典型的如Kent大學和倫敦經濟學院,另一種是從公共政策和管理分析的角度設置的相關專業和課程,典型的如Aston大學和Birmingham大學。第一種類型偏向于政治學,第二種類型則已經開始傾向于經營和管理科學傳統②。1979年以后,伴隨英國新公共管理運動的興起,政府開始要求公務員具有私人部門的管理風格和管理技術,要求公務員更像是具有企業家精神的公共管理者,而不是行政官員。公務員需求的變化直接沖擊了多科技術學院和部分傳統大學中公共行政專業的學科基礎,使之開始由以社會科學為基礎轉向以經營和管理學科為基礎,并且更為關注信息技術和其他技術的應用。新的課程,像經營戰略、管理學、營銷和財務管理等逐漸取代了傳統的社會科學課程而進入公共行政專業的課程設置。在多科技術學院公共行政專業學科基礎轉換過程中,英國“商業和技術教育委員會”(BTEC)起了關鍵性作用。早在20世紀70年代初期,為了協調和監督職業教育的課程設置,英國政府建立了兩個委員會,1973年建立了技術教育委員會(TEC),1974年又成立了商業教育委員會(BEC)。公共行政教育隸屬于BEC。1983年,兩個委員會合并,成立了商業和技術教育委員會。BTEC采納了與一般商業教育更為一致的公共行政教育觀點,使公共行政成為BTEC商業和金融課程體系的一個組成部分,并由BTEC下屬的商業和金融分委員會負責。正是在BTEC的直接干預和支持下,當然更重要的是響應新公共管理運動對新型公務員的要求,職業技能訓練取代社會科學知識成為公共行政課程的核心部分,公共行政教育更進一步體現出“通用技能”的要求和“學科交叉”的主題。BTEC曾對“通用技能”進行了明確界定,即“通用技能”是包括自我管理和開發、與別人一起工作、溝通、管理目標和解決問題、應用計算、應用技術、應用設計、創造在內的技能。BTEC要求其所屬的多科技術學院的課程都必須圍繞提高這些技能來設計。雖然英國傳統大學并不受BTEC指導,可以自行設計課程,但由于BTEC在英國職業化教育中的權威性和巨大影響力,這使得傳統大學中的公共行政課程也從強調理論知識和社會科學基礎轉向強調技能和經營管理基礎。一場席卷整個英國教育系統的“技能運動”在20世紀80年代中期開始,在這場運動中,無論是多科技術學院還是傳統大學的公共行政專業都更趨向于應用性和操作化,在課程設置和教學中,管理的自主性、效率和成本—收益分析成為永恒的主題③。正是這場“技能運動”促成了20世紀90年代以后英國大學中公共行政專業的徹底轉型,也即由公共行政轉變為公共管理。
1991年英國還有8所多科技術學院和5所傳統大學授予公共行政學位,但到1997年,英國竟然沒有一所大學再單獨授予公共行政學位,在現有的16家進行公共部門研究和學位授予的高等教育機構中,公共行政學位已經被公共管理和公共政策兩種學位所取代[2]。雖然公共行政專業向公共管理專業的轉型是一個從20世紀70年代末期就已經開始的過程,但真正的突變卻發生在1992年,這一年新的高等教育法案允許多科技術學院像傳統大學一樣自行決定專業和課程設置,提供高教產品,這使得相當一部分多科技術學院(包括授予公共行政學位的8所多科技術學院)得以升格為大學,人們習慣上稱之為“新大學”。從1992年至1994年的兩年間,幾乎所有的公共行政學位名稱都消失了[2]。從公共行政裂變而來的公共管理專業,在核心課程設置中更體現了管理學和經濟學的學科特征,如戰略管理、人力資源管理、市場營銷、信息管理、決策科學和公共經濟學等成為公共管理專業首選課程。即使在公共政策專業,技能導向也越來越明顯,學科基礎也更傾向于經濟學,尤其是公共選擇理論[1]。英國大學公共部門研究的專業和課程在20世紀90年代的重組,公共行政專業向公共管理專業的轉變,究其原因,除了來自新公共管理運動的直接影響,以及由其引發的20世紀80年代“技能運動”和90年代高等教育放松管制的影響之外,來自英國大學商學院的競爭和沖擊也是一個非常重要的原因。在多科技術學院和傳統大學中,一直沒有專門的公共行政碩士學位(MPA),相關的碩士學位專業和課程要么隸屬于政治學或政府學系,授予文科碩士學位(MA),要么隸屬于商學院,授予理科碩士學位(MSc)或MBA[3]。20世紀80年代席卷英國高等教育的“技能運動”,不僅影響到公共行政的學士學位課程,也直接影響到相關的碩士學位課程。薩切爾內閣支持公務員取得MBA學位,而不是與公共行政相關的碩士學位[2]。在這樣的背景下,政治學或政府學系中與公共行政相關的MA學位的規模日益萎縮,而商學院中相關的碩士學位尤其是MBA課程卻急劇增加,特別是進入20世紀90年代以后,英國大學商學院大量提供公共管理和公共政策類MBA課程,其名稱為“公共部門MBA”(PublicSectorMBA),甚至像Birmingham大學的公共政策學院,它所授予的碩士學位也是MSc和MBA,而且尤以MBA占多數,竟然和商學院完全一樣。而且,在課程設置上,英國大學的公共管理碩士學位課程也非常接近一般MBA課程。
例如,Aston大學商學院公共管理系碩士學位核心課程包括:組織行為學、戰略管理、公共部門財務管理、組織變遷管理、營銷管理、公共政策、客戶服務和質量管理、應用研究方法;而Birmingham大學公共政策學院的碩士學位核心課程則包括:治理和管理、財務管理、組織分析、人力資源管理、公共部門營銷管理、信息管理、政策分析。Aston大學和Birmingham大學的公共管理教育在英國大學中非常具有代表性。Aston大學是英國最早、也被認為是最為成功的在商學院中創辦公共管理教育的大學之一,而Birmingham大學公共政策學院則是英國乃至歐洲最著名的公共管理教育機構。從這兩所大學的公共管理碩士學位的核心課程設置上不難看出,英國公共管理教育的技能導向和非政治化色彩,其課程已經很難與一般MBA課程區別開來。某種意義上說,在研究生教育層次上,正是大量公共部門MBA阻止了MPA專業在英國的出現,反過來,也進一步限制了公共行政專業的發展空間①。因而,英國大學商學院大規模培養公共部門MBA也是促成公共行政專業20世紀90年代最終轉向公共管理專業的重要原因之一。在英國,由公共行政教育演變而來的大學公共管理教育,與傳統的公共行政教育相比,其顯著差異體現在四個方面,即:(1)更強調實踐導向,而非理論導向;(2)更注重政策實施的管理和評估,而不是政策制訂;(3)從社會科學基礎轉到工商管理基礎;(4)由重視知識到強化技能[1]。伴隨專業和課程設置的轉型,公共管理教學方法與公共行政相比也有明顯不同。傳統公共行政教學傾向于單向式教學,以教師和知識為中心,而公共管理教學則強調雙向溝通式教學,以學生和問題為中心,更注重未來公共管理者所需要的技能、實際公共管理的活動過程及其所需各種實用技術(如計算機、信息技術等)的教育。因此,公共管理教學方法較之公共行政則更為靈活多樣,已不限于單純的課堂教學和討論班。像商學院其他工商管理課程一樣,在公共管理教學中,案例分析也處于核心地位,除此之外,還包括實地調研、實習(如三明治課程,其中包括一年到實際部門的實習)和計算機模擬等。目前,在英國大學的公共管理教育中,案例分析、模擬演練、靈活的教學模塊和跨專業的聯合或榮譽學位,已經構成其區別于傳統公共行政教育的鮮明特色,公共管理教育在英國正在吸引著越來越多未來致力于公共服務的學生。
二、英國公共行政研究傳統及其危機
英國公共行政研究傳統的形成要早于大學公共行政專業的出現。20世紀初,英國公共行政作為一個學術研究領域是由Webb夫婦建立的,他們的經典研究工作是關于英格蘭地方政府的系統研究。Webb夫婦具有實用主義形式的關于外在于政治過程的政府職能的研究工作,長時間主導著英國公共行政的研究風格[4]。在Webb夫婦的積極倡導下,1922年,英國皇家公共行政學會成立(RIPA),它作為一個獨立的學術和咨詢組織,旨在發展作為一種職業的國民服務和其他公共服務,并推動公共行政研究。RIPA創立的第二年,英國著名的《公共行政》雜志創刊。RIPA的創立和《公共行政》雜志的創刊,標志著公共行政作為一個學術研究領域在英國建立起來。RIPA早期主要致力于三個領域的工作:其一,運用案例研究探索和提升公共行政的職業實踐;其二,將政治學、經濟學和歷史學理論引入公共行政研究,以便建立公共行政學科;其三,研究所有民主國家中公共行政所應遵循的原則[5]。為此,RIPA定期舉辦各類演講和會議,與國外學術機構建立聯系,支持個人研究,并與大學保持密切聯系[6]。RIPA對于維系和促進英國早期公共行政研究起到了決定性作用。但是直到20世紀50年代,英國公共行政研究的規模都十分有限,真正從事公共行政研究的學者也很少,研究主題主要是對英國政府的歷史描述和運作現狀的批評,研究方法多采用歷史案例分析,即通過歷史史實來刻畫和分析政府組織結構、職能以及中央和地方政府間的關系[7]。進入20世紀60年代,英國公共行政的研究狀況發生了很大改觀,整個60年代都被稱為是英國公共行政研究的黃金時期,幾乎所有英國政治學領域的著名學者此時都從事公共行政研究,如D.N.Chester、W.J.M.Mackenzie、S.E.Finer、W.A.Robson、A.H.Hanson等都活躍在公共行政研究領域[4]。在這個時期,英國公共行政的學術領域被定義為是研究提供公共服務的政府制度安排,換句話說,就是將公共服務看作由政府供給的產品,重點研究政府的制度結構和決策過程,它的學科基礎是政治學。概括地說,這個時期英國公共行政研究的主要特征是:(1)集中于研究作為政府組成部分的公共服務;(2)相信政府“計劃”可以彌補市場失敗;(3)捍衛作為公共服務提供機制的科層制[8]。20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究領域的范圍開始得到拓展,其主要推動力量是來自組織理論和公共政策分析兩個學科的迅速發展及其向英國公共行政領域的廣泛滲透[7]。
組織理論和它的分析工具在英國的本土化發展工作主要是由Aston大學的DerekPugh教授和他的同事們完成的,他們由此創建了組織理論學科發展史上世界聞名的Aston綱領和Aston學派。Aston學派早期的工作主要集中在1963年至1969年這段時間,他們運用大樣本的制造業企業組織和其他類型組織進行比較研究,創造了一套組織理論中非常重要和基礎性的概念及其測量方法,如規模、專業化、集權、規范化、標準化等等,用它們對組織結構進行測量,并在實證研究的基礎上提出了著名的權變組織理論。Aston學派后期的工作是將權變理論運用于英國地方政府的組織和管理研究,開創了英國公共行政領域研究政府組織結構和行政管理過程的先河,并為英國公共行政領域中研究范式的轉換創造了條件[9](p.90)。英國開始于20世紀60年代末70年代初的公共政策研究深受美國的影響,研究內容集中于政策過程而不是政府正式的制度安排,更強調在政策形成和傳遞過程中的組織和個人網絡分析,同時也更為關注政策內容和結果評價以及與提高政策質量相關的各種問題。而且更為重要的是,公共政策研究的學科基礎已經不局限于政治學,經濟學尤其是公共選擇理論的概念和方法開始進入政策分析領域。英國早期的政策研究主要集中于個案分析,如著名的清潔空氣法案研究等,有名的政策研究機構包括Birmingham大學的地方政府研究所,Bristol大學的城市化研究所,Leeds大學的公共衛生和健康研究所等[7]。20世紀70年代中期以后,英國的公共政策研究開始形成自己的特色,典型的如政策評價、政策網絡分析等至今在國際上仍頗具影響[10]。英國的公共政策研究起初雖然并不是隸屬于公共行政的一個分支學科,但它的研究領域卻與公共行政多有交叉,并在客觀上起到了拓展公共行政研究領域的作用,同時也為該領域引進了新的理論和方法。在英國,組織理論和公共政策研究在拓展公共行政研究領域的同時,也使得基于政治學范式的公共行政面臨潛在的危機。蓋瑞和詹克森(Gray和Jenkins)曾經指出:“公共管理作為公共行政研究的替代者的威脅可以追溯到20世紀60年代末70年代初的多元主義時期,這個時期很多學者通過運用決策理論、組織理論和政策分析來研究英國的中央和地方政府。這種學術努力又恰與地方政府正致力于戰略規劃、預算改革和公共服務戰略管理的努力相一致。此時,學者和實踐者都相信通過運用戰略管理、結構重組進行有效改革,可以創造出更具響應性和說明義務的行政單位,并發展起更好的人事管理系統。正是在這種共識的基礎上,公共行政研究范圍擴大了,其中不僅包括政治學者,還包括組織理論家、經濟學家和其他管理研究專家。然而,也恰是從這時開始,傳統的基于政治學范式的公共行政研究開始消退,而基于經濟學和管理學范式的公共管理研究得以迅速發展?！盵11]
胡德(Hood)也認為:“英國公共行政從70年代已經失去了其在公共部門研究中的統治地位,產生危機的原因就在于公共行政范式理論和方法的弱點。在公共行政研究中,真正的理論建構相當有限,通常所用的研究方法是歷史案例分析,而且這些研究經常是建立在精明的常識而非明確的理論基礎之上,這導致它極其易于遭受來自公共選擇理論和公共管理理論的攻擊。”[12]雖然20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究已經面臨其他學科諸如公共選擇和公共管理的挑戰,但它的真正危機還是來自于70年代末80年代初的新公共管理運動。變化了的世界需要新的理論。英國新公共管理運動改變了政府行政管理理念和運作模式,改變了政府與市場的關系,重組了公共組織體系,政府已經不再是公共服務的壟斷者。這使得公共行政范式在變化了的世界面前顯得無所適從。傳統的公共組織科層制模型是建立在等級制、規則和普遍有效性原則之上的,這些原則隨著政府職能的分散化和公共服務主體的多元化,正日益面臨嚴峻挑戰。在新公共管理運動中,一些新的治理模式,像內部市場機制、競爭定價、合同外包等,正在不斷涌現出來,公共組織的性質、目標、結構和相關利益領域也已經發生了根本性變化,這些公共部門和公共服務供給中的新現象和新問題,都迫切需要給予新的理論說明,而公共管理研究范式正是在這樣的背景下涌現出來,并開始成為傳統的公共行政研究范式的替代者。另外,從英國社會科學研究的主要經費來源———“經濟和社會研究委員會”(ESRC)20世紀80年代所資助的兩個重大研究項目中也不難發現從公共行政到公共管理的研究范式轉換。這兩個項目分別是“政府間關系研究”和“政府與產業關系研究”。政府間關系研究是依據政策、職能和活動領域的變化探索中央和地方政府間關系的新形式,并由此尋求對政府間關系、政策制訂、實施和說明義務的新理解。政府與產業關系研究則是建立在政府間關系的框架上,探索不同類型組織之間、政府與市場之間的新型關系及其相關的政策網絡形式[7]?？梢哉f,ESRC所資助的這兩個重要研究項目都遠遠超出了傳統公共行政的研究范圍,相反,卻為公共管理和公共政策研究提供了更廣闊的用武之地。
三、英國的公共管理研究范式
20世紀80年代英國公共行政研究的持續危機,到90年代終于醞釀出一場公共部門和公共服務研究的革命,也即范式轉換。公共管理研究范式在英國公共部門和公共服務研究中取代公共行政范式的標志性事件,是存在了70年的皇家公共行政學會于1992年7月因破產倒閉而壽終正寢[6]。在20世紀90年代初英國的公共部門和公共服務研究中,公共管理就正式取代公共行政成為主導研究范式。英國的公共管理研究有兩大理論支柱,即管理主義和新制度經濟學[7]。管理主義的前提假設是私人部門的管理技術和方法在公共部門同樣適用,為提高公共服務的質量和效率必須引入私人部門的管理。基于此,管理主義強調授權、職業管理、明確的標準和績效測量、結果管理、貨幣價值、客戶導向等等,這恰好為英國新公共管理運動中的3E標準(即節約、效率和效益)給出了合理性說明。而新制度經濟學的前提假設是強調作為傳統公共服務提供機制的科層制失敗而不是市場失敗,在公共服務中引入市場競爭是提高公共服務質量和效率的關鍵?；诖?新制度經濟學強調化、合同外包、準市場和消費者選擇,這為英國公共部門私有化、政府職能化作出了理論注解[13](p.47)。無論是管理主義還是新制度經濟學,都已經不再將公共管理看作僅僅是政府的行政管理職能,也不僅僅等同于是單純公共部門的管理,而是將其看作公共服務供給的整個過程中由各種不同角色所組成的復雜網絡的治理,這些角色包括國家、區域和地方政府,政治和社會集團,壓力、行動和利益集團,社會志愿組織,私人和商業組織等等。因此,公共管理研究實際上并不局限于研究政府做什么?公共部門做什么?公共管理研究致力于全面分析公共服務是如何供給的?；谶@樣的研究出發點,橫亙在私人部門和公共部門、政府和市場、政府和其他公共組織之間的那些傳統界限開始被打破,取而代之的是一個具有高度整合性的公共服務供給網絡。在這個網絡中,治理(gover-nance)成為核心問題。
治理并不等同于政府管理,而是政府、社會和市場之間關系實現秩序化的方式,它包含更為復雜的機制、過程、關系和制度,借此不同利益相關者通過集體行動表達他們的利益和調解他們的差異。在一個給定制度框架下,不同利益相關者保護其差異和表達其利益的能力是與他們在治理過程及其實施機制中的利益和權力配置相關的。因此,治理過程是否平衡、公平、透明、參與、負責、平等、具有說明義務和有效性,是在公共治理網絡中誰行使權力及其行使權力的程度的函數①。一般地說,好的治理包括四個要素,即合法性(legitimacy)、說明義務(accountability)、能力(compe-tence)、尊重法律和保護人權(respectforlawandprotectionofhumanrights)[14](p.5)。好的治理所要達到的目標,不僅僅是對經濟資源或公共服務的基于效率的狹義管理,而且還包括使政府更開放、更負責、更透明和更民主。從這個意義上說,作為公共治理的公共管理就不僅涉及公共資源的利用效率問題,更關心政府和人民之間的“說明義務”關系,亦即人民不僅僅是消費者或顧客,而且是公民,公民有權力要求他們的政府對其所采取的或沒有采取的行動做出說明,公民確實需要有效的公共服務和理想的低稅率,但同時他們更期望他們的權利能夠得到保護,他們的聲音能夠得到傾聽,他們的價值觀和偏好能夠得到尊重[14](pp.4-5)。20世紀90年代以來,英國公共管理研究主要是圍繞著“公共治理”這一核心議題展開的。在這個議題下派生出一系列具體研究問題,如說明義務、國家或地方公共服務網絡、伙伴關系、公共服務能力、政府能力、公共組織能力、機構、合同外包、政策網絡等等。
傳統公共行政理論范文4
【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政
【正文】
本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等?？傊鹿补芾碚J為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責模式
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。
5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。
四、幾點啟示
新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。
第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒
最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
【參考文獻】
主要參閱書目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartinsPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
傳統公共行政理論范文5
【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政
【正文】
從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等?？傊?，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。[NextPage]
第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責模式
附圖
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。[NextPage]
第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。
5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。
四、幾點啟示
新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
【參考文獻】
主要參閱書目
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傳統公共行政理論范文6
1教學主體以教師為主傳統的公共行政學的教學
以教師為主體，課程全程以教師講授為主。學生的積極性和創新性并沒有得到充分的調動和提高，而學生也只是在枯燥、乏味的課堂講授中度過每堂課，在考試時，死記硬背成了代名詞，考試之后，學生的專業知識很快就忘記了，更別說在實踐中有效的運用了。那么這樣的教學并沒有達到預期的效果，整個教學過程提不起學生的興趣，就更談不上如何提高學習效率。而教學，實際上應該將學生放到主體地位上來，而不是教師每節課填鴨式的全堂貫穿講授。
2教學缺乏實驗環節傳統的公共行政學教學
缺乏實驗的環節。隨著科學技術的發展，計算機和網絡都已被廣泛的普及和應用。學生群體正是對計算機和網絡感興趣的人群，那么，新的公共行政學教學方法中，運用計算機技術進行相關章節的實驗，就能有效的提高學生的學習興趣，并激發學生的創新能力。而傳統的公共行政學的教學是沒有實驗課的，整個教學過程都是通過教師的講授進行。這樣，既不能提起學生的興趣、不能增加學生的創新能力，也不能使學生全面立體的掌握所學的理論知識。所謂的紙上談兵大概就是這樣的了。那么，如果只是書面的全程講授，學生只是對理論知識有了平面的、二維的理解，這就像早些年學生學習英語，很多學生學成了“啞巴英語”，只會做書面的題，口語應用十分吃力。公共行政學的教學也是同樣的道理。因此，事實上公共行政學的教學應該是穿插著科學的實驗課程的。
3教學缺乏實踐環節傳統的公共行政學教學
缺乏實踐的環節。所謂實踐出真知，教學正全面的詮釋著這句真理。醫科大學學習公共行政學的學生，畢業后的培養方向是趨向于衛生行政部門或者醫院的行政科室的，而傳統的公共行政學的教學，是枯燥乏味的一味的講授，期末是以試卷的形式進行考核。這樣，無意中就進入了一個非良性的循環，既老師講授無激情，學生聽課無興趣。同時，傳統的公共行政學考核方式單一，只是用試卷說明學生一學期的學習成績。學生就只為了如何應付考試去學習，不能全面、立體的掌握公共行政學的相關知識。
4教學未結合專業方向設計
授課內容傳統的公共行政學教學內容單一，以書本講授為主，未結合專業方向設計。在傳統的公共行政學的教學過程中，教師的講授只是針對書本上的知識進行講授，并未將學生今后的就業趨勢緊密結合。
二完善具有醫科大學特色的公共行政學教學方法
改變傳統的公共行政學的教學方法，已經刻不容緩。建立有醫科大學特色的公共行政學教學方法，是有針對性的教學方法、是因材施教的教學方法、更是符合培養自治區衛生事業管理人才的教學方法。
1要有以學生為主體的教學理念以學生為主體
就是要改變教師滿堂講授的授課方法，將學生的參與度提到最高。每個章節在開始之前，用適合本章的案例引入，在了解案例之前，將問題提出，讓學生帶著問題去了解案例，然后對案例進行分析。分析案例時，逐步提高學生分析問題的能力、解決問題的能力，以及語言表達的能力。由于是在章節開始之前所看的案例，學生在分析案例的時候還不能系統的運用本章所學的知識，但是，正是這樣帶著問題去進行學習，遇到重點和難點再與學生進行分析和討論，才能讓知識不斷內化，并提高了學生的整體能力。與此同時，在案例的選擇過程中，以醫療行政系統的案例為主，讓學生在早期就能站在衛生事業發展的高度去思考問題，有利于培養具有先進的管理學理論和實踐方法、具有優良的政治素質和創新精神、能夠基本掌握基礎醫學，并且能夠將所學的知識運用到實踐中去的在衛生行政部門或醫院的行政科室的現代高級專門人才。
2要將現代化的實驗課帶到教學中來
目前，衛生管理學院的實驗室，針對公共行政學這門課程，引入了電子政務實驗課。在實驗室，模擬了從中央到地方的各級政府的檔案管理、公文傳輸、國有資產管理、行政審批系統、框架、招標采購平臺、政府辦公系統，以及政府信息門戶等內容。學生可以在實驗課上，通過模擬政府的以上辦公內容，更加直觀和全面的掌握所學的知識，用更立體的手段和方法提高學生的動手和思考的能力。但是，目前針對電子政務的實驗課課程安排還是不夠科學合理，課時數還較少，在今后的教學過程中，將不斷優化實驗課的課程設計，并將實驗課的實驗設計的分數納入到考核范圍內。
3要把學生的課間實習規劃
到教學計劃中來衛生管理學院的衛生事業管理專業的學生，在大四上學期結課后，都會到實習單位進行實習。實習單位的范圍包括各盟市的衛生行政部門、疾控、衛生監督部門，以及醫院的行政科室等。這時的實習，正是考察學生學習各門課程成績的最佳時期。通過實習，學生能夠用體驗式的學習方法將理論知識內化，在運用理論知識的同時，把理論知識和實踐相結合。但是，目前學生在實習過程中，一旦確定了實習單位就不能更換，這使得學生不能全面的了解衛生系統內各個相關領域的具體運行狀態，那么學到的實踐知識限于學生所實習的單位。如果能夠將實習單位施行輪崗實習，既衛生行政部門、疾控、衛生監督部門，以及醫院的行政科室等將實習生進行輪崗實習，每個單位或部門實習一段時間，那么，學生將會從更多的角度和方位成長。
三結語
