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行政調解的主體范文1
一、行政訴訟的性質
行政訴訟是指行政相對人與行政主體在行政法律關系領域發生糾紛后,依法向人民法院提起訴訟,人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性,并判斷相對人的主張是否妥當,以作出裁判的一種活動。行政訴訟對行政主體而言是法院對行政主體的法律監督制度;對于行政相對人而言,則是法院對行政相對人的行政法律救濟制度。
(一)行政訴訟是法律監督制度。在行政法律監督體系中,行政訴訟是一種不可缺少的事后法律監督制度,是國家法律監督制度的重要組成部分,其功能主要是監督行政機關以及法律、法規授權的國家組織依法行使職權。人民法院通過對行政案件的審理,發現被訴的具體行政行為違反法律規定或認定違法事實不清,可以運用國家司法權,撤銷違法具體行政行為,或責成行政機關重新作出具體行政行為。在訴訟過程中,人民法院發現被訴具體行政行為有關的人和事違法或有其它瑕疵,還可以向行政機關提出司法建議,要求行政機關予以糾正。實踐表明,法院通過受理和審理行政訴訟案件,依法對被訴具體行政行為的合法性進行審查,并判決一些被告敗訴,體現了司法權對行政權的監督與制約。
(二)行政訴訟是一種行政法律救濟制度。從行政訴訟的設置上看,民告官的行政訴訟是為行政相對人提供保護的救濟途徑。由于行政行為的先定效力,行政相對人在提起訴訟之前根本無法與行政主體對抗,而只能服從,所以,沒有行政訴訟,不法行政行為侵犯相對人的合法權益時,行政相對人的合法權益無法得到保障。從這層意義上說,行政訴訟旨在監督行政機關依法行政的同時保護相對人的合法權益,在相對人的合法權益受到或可能受到具體行政行為侵犯時,為相對人提供及時有效的救濟。
二、行政訴訟的制度缺陷
(一)行政訴訟主要審查具體行政行為的合法性,原則上不審查其合理性。對被訴具體行政行為合法性審查,是人民法院審理行政案件的核心內容,是行政訴訟的一項重要原則,也就是說,行政訴訟主要審查行政主體作出的具體行政行為是否合法,即審查作出機關是否為適格主體,是否具有法定的職權,是否違反法定程序,作出具體行政行為事實是否清楚,適用法律是否正確等五個方面。至于合法具體行政行為對相對人而言是否公正合理,法院原則上不予涉及,該糾紛由當事人另行處理。但在行政過程中由于行政主體享有自由裁量性權力,使得他們在法律許可的范圍內可以自由處分,這樣,不可避免地會出現合法但不合理的行政行為,基于行政訴訟不審查行政行為的合理性,因此,這時訴訟雖然已經結束,但當事人雙方的矛盾并沒有獲得完全解決,即公共利益與個人利益仍然處于失衡狀態,傳統行政訴訟解決糾紛機制已不能完全適應現代行政法的要求。
(二)行政自由裁量權大量運行導致行政相對人對合理性的訴求呼聲越來越高。由于行政管理活動的紛繁復雜,立法不可能通過嚴密的法律規范來約束一切行政行為,大量的行政事務只能由行政機關在其職權范圍的一定幅度內“靈活”處理,為保障行政主體具有適應新情況和靈活作出反映的能力,法律亦需要賦予行政主體在行使其職權時以較廣泛的自由裁量權,自由裁量行政行為由此產生,但與此同時,由于行政裁量權較少受到法律的約束,行政主體在行使行政職權過程中濫用自由裁量權的現象在不少地區和部門廣泛地存在,自由裁量權的過度膨脹,客觀上造成了對行政法制的破壞。隨著社會民主與法制的健全發展,對自由裁量行為應有所限制日益成為行政相對人對行政主體的普遍要求。正是在此需求下,行政合理性的訴求呼聲越來越高,即從實質性方面要求自由裁量行為內容客觀、適度、具有合理性。
三、行政主體在行政訴訟中的調解行為是特殊的行政行為
(一)行政主體的訴訟調解行為是行政行為
行政行為是享有行政權能的行政主體運用行政權對行政相對人所作的法律行為。
1、訴訟調解行為是法律規定范圍內自由裁量的行為。雖然行政主體在訴訟時按照現代行政學理念,可以和相對人進行調解,行政主體在裁量權范圍內有一定的自由空間,但我們應認識到行政主體的行政權來源于法律,行政主體行使行政權的行為必須全面、全程地接受法律的監控,而不能凌駕于法律之上或游離于法律之外,因此,行政主體的訴訟調解行為具有從屬法律性。
2、訴訟調解行為是行政主體運用行政權的行為。訴訟調解對行政主體而言是其在裁量權范圍內決擇的行為,并將自己的意志通過語言、文字、符號或行動等表示出來,為行政相對人設定、變更或消滅某種權利義務,同時約束行政主體與行政相對人,它要求行政主體不得改變自己所作的行政行為,行政相對人必須遵守該行為所設權利與義務,其實質是行政主體行政權能的運用。
3、達成協議的訴訟調解行為是具有法律強制力的行為。行政訴訟調解協議是行政主體和行政相對人化解行政糾紛時的一種相互承諾,它意味著相對人承諾自己所提事實證據的真實性,行政主體承諾認可這種證據的真實性并將其作為自己調整行政意志的依據,相對人所提出的處理意見,意味著承諾如果行政主體采納自己的意見將履行行政主體所設定的義務和放棄行政救濟權,行政主體采納相對人的處理意見,意味著承諾接受相對人的意見作為自己的意見。行政訴訟調解中雙方當事人愿意放棄爭議權、化解糾紛的合意,無論是否有明確的約定,其實已經包含了得到履行并在不履行時由法定機關強制執行的期待。就行政主體而言,該事實行政主體只能作出該行政行為,不能作出與訴訟調解協議不一樣的行政行為;就行政相對人而言,他必須服從和配合行政主體完成該行為所負擔的義務,如果不予服從和配合,就會導致被行政主體申請法院強制執行。
綜上,行政主體訴訟調解行為符合行政行為的構成要件,該行為應被認為是行政法學上的行政行為。
行政主體的訴訟調解行為是特殊行政行為
1、協商性。21世紀的人文精神在于強調社會的和諧、持續發展,基于這樣一種人文精神,21世紀以來的行政法學認為,行政主體與行政相對人的關系在狀態上是一種利益一致的關系。因此,行政的公眾參與得到了迅猛發展,行政逐漸轉向民主和開放,形成了新的行政方式,行政行為的作出不再是行政機關單方面的事,而是在相對人參與下進行的。具體到個案而言,行政的公眾參與即為相對人參與行政意志的形成或行政行為的作出。第一,行政主體有義務向相對人證明其意志的正確性。第二,行政主體有義務聽取相對人的意見。相對人對行政主體的證明有權進行反駁,對公共利益的集合、維護和分配提出自己的意見和愿望,要求行政主體采納并對其原有意志進行修正,通過雙方反復溝通和交流,達到將行政意志融化為相對人意志或將相對人意志吸收到行政意志中的結果。也就是說,現代有些行政行為具有雙方性,是行政主體與相對人合作的產物。而調解制度本質的特點是合意,即調解必須有當事人的同意才能發動,調解達成的協議也必須是當事人自愿達成的協議。正是當事人的合意保證了行政訴訟調解的法律正當性。在調解中,當事人只要理性地進行對話就能夠達到在客觀意義上是正確的解決,而這樣的期待與合意完全是當事人根據自己的得失計算后而作出的妥協,是行政相對人參與行政意志的表現,亦是行政主體與相對人搏弈的結果。
司法審查性。
確認行政行為合法是調解的基礎。我們討論行政訴訟調解,應該建立在法院已經確認了行政行為是合法的基礎上。因此,法院首先審查行政行為是否合法是能否調解的前提。通過訴訟調解化解行政爭議,并不是放棄法院對行政行為的合法性審查,而是在查明事實,分清是非,不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下,做好調解工作,使行政行為既合法又合理,從而達到法律效果與社會效果的統一。
審查調解協議的內容具有合理性是目的。首先,從行政訴訟調解的適用范圍來審查。根據判決與被訴行為的關系,行政判決可以分為維持判決、駁回訴訟請求判決、確認判決、撤消判決、履行判決和變更判決。依據訴訟調解和行政行為的雙重屬性,筆者認為只有適用駁回訴訟請求判決的部分行政訴訟才能進行調解,一是被訴行政行為合法,但具有屬于合理性范圍問題的;二是被訴行政行為合法,但因情況變化需要變更或廢止原行政行為的。其次,從行政訴訟調解內容的合理性來審查。所謂合理,是指具體行政行為的準確性和適當性,即行政主體在法定幅度內準確裁量、作出正確決定的,稱為具體行政行為適當(合理),反之則是不適當(不合理)。不合理表現在:一是行政主體在自由裁量范圍內選擇作出某種行政行為時,沒有注意權利與義務、個人所受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡。二是行政主體忽視酌定應當考慮或不應當考慮的因素;三是行政主體沒有遵守自由的先例和諾言、同等情況不同處理,或變更先例時沒有說明理由。最后,從訴訟調解協議形成的過程來審查。即應審查看有沒有下列情形:雙方當事人雖有達成協議的意向,但是由于行政相對人法律知識或其它知識的欠缺,他們不知如何恰當保護自己的合法權益,或由于受到來自外在的壓力而不得不放棄自己的合法權益;行政主體有沒有為換取相對人的調解同意而犧牲合法的公共利益。如有此情況,人民法院應根據職權主義原則,對雙方當事人的調解活動進行必要的引導與監督。
綜上所述,人民法院的審查是行政訴訟調解協議生效的關鍵因素。這就要求人民法院應努力提高處理各類行政爭議和應對復雜局面的司法能力。在堅持依法審查具體行政行為合法性的同時,積極參與行政訴訟調解,對雙方當事人的調解活動進行必要的引導與監督,實現調解與審判的協調。
四、探尋規范行政訴訟調解的制度
(一)行政訴訟調解范圍法定。即用法律的方式確定適用調解的行政訴訟,不符合規定的行政訴訟,不能啟動行政訴訟調解程序。
行政調解的主體范文2
【關鍵詞】行政民事爭議 關聯案件 調解 撤訴 訴訟效益
【中圖分類號】D925 【文獻標識碼】A
隨著行政權的擴張，現代社會中行政權已廣泛滲透到傳統的私權領域，行政公權力對私法關系的干預無處不在，行政法和民法兩個法律部門之間出現相互介入的趨勢，行政爭議與民事爭議常常出現在一個案件中，產生民事爭議和行政爭議的關聯案件。在行政民事爭議關聯案件中，復雜的程序往往使當事人深陷訴訟泥潭，爭議卻得不到徹底的解決。不管當事人選擇什么性質的訴訟，其目的最終無疑是通過訴訟解決利益問題。因此，在行政民事爭議關聯案件中，一個爭議的調解解決勢必對另一個爭議產生至關重要的影響，對關聯爭議的調解問題進行研究，能最大程度地減少關聯案件復雜程序的負面作用，更好地發揮法律對社會生活的指導作用。
民事訴訟的調解對關聯行政訴訟的影響
調解是民事訴訟解決糾紛的重要手段，而行政案件不適用調解是行政訴訟的原則之一。在行政民事爭議關聯案件中，相關民事爭議的調解和單純民事爭議的調解有沒有區別？民事爭議的調解對行政爭議的解決有什么影響？對此，有學者認為，“行政民事爭議關聯案件不同于單純的民事案件，對于關聯的民事爭議以實行有限調解原則。具體行政行為合法的，對相關民事爭議一般不適用調解?！?這種觀點有失偏頗，在行政民事爭議關聯案件中，不論具體行政行為是否合法，人民法院當然可以主持民事爭議的當事人雙方進行調解。
一案調解，解決兩案―民事爭議的調解有助于解決行政爭議。對于案件當事人而言，他可能并不關心行政民事爭議關聯案件的審理程序，他關注的落腳點在于民事權益，行政訴訟實際上只是其實現民事權益的一種手段。因此民事爭議的調解解決已經完成了其訴訟的最終目的，行政訴訟已經沒有意義和價值了。例如環宇公司不服勞動和社會保障局工傷認定一案，2007年10月8日，劉梅在環宇公司工作時受傷。2008年5月22日，勞動和社會保障局認定劉梅為工傷，后行政復議予以維持。環宇公司不服工傷認定于2008年12月19日提起行政訴訟。本案行政審判庭法官在審理這起行政案件中大膽引進民事爭議調解機制，主動介入行政訴訟中關聯民事糾紛的處理，一定程度上沖破了行政審判只審查具體行政行為合法性，不過問關聯民事爭議的慣常思維和保守做法，促成環宇公司與劉梅達成賠償150000元的民事和解協議，公司隨即撤回行政訴訟。這種在行政訴訟中整體性化解社會矛盾糾紛的寬廣視角，也體現出了人民法院在行政審判中的能動司法理念。
在很多關聯案件中，如果民事爭議當事人雙方達成和解，行政爭議就失去了價值。例如馬某與孫某返還原物及馬某與某縣城鄉建設局房屋登記行政糾紛一案中，民事爭議的成功調解使得行政爭議一并化解。該民事案件原告馬某之妻及朋友于2003年在被告孫某所在單位的信用社貸款50000元，貸款使用人為原告馬某的母親。貸款到期后，因不能按時歸還借款，2006年3月10日原告馬某與被告孫某簽訂書面的“房屋銷售授權委托書”，授權被告孫某可以聯系買賣原告馬某父母贈予原告的房屋，授權被告孫某具有進行房屋銷售處理的自，包括房屋的價格、轉讓、過戶等，同時約定將該房屋買賣的價款用于償還貸款，后被告孫某自己購買了該房屋，并用房屋買賣的價款及自己的部分現金償還了原告馬某所欠信用社的所有貸款及利息。貸款償還完畢后，被告孫某要求原告馬某辦理房屋產權的過戶手續，因原告不同意，雙方發生爭議，并至法院。法院依法作出了生效的判決書。被告孫某按照人民法院的判決書及原告馬某自愿交付給被告孫某的相關房屋產權過戶手續材料，在某縣城鄉建設局辦理了房屋產權過戶。馬某得知后，認為被告孫某的行為違反法律的規定，要求撤銷雙方的授權委托書，同時要求被告孫某返還房屋及產權，孫某認為馬某欠其的借款及利息尚未返還，且被告孫某辦理房屋產權過戶行為有效，不同意返還原告馬某房屋產權，雙方經協商未果后，原告馬某遂將被告孫某以民事糾紛至人民法院，同時原告馬某以某縣城鄉建設局作為被告，孫某作為第三人，以被告違法進行房屋登記為由，向人民法院提起了行政訴訟。兩起案件受理后，主審法官深知民事案件與行政案件的關聯性，如民事案件處理得當，行政案件就有可能撤訴。在遵循當前人民法院調判結合的原則下，主審法官先對行政案件進行了詳細的審理，查明了案件的事實，了解了數方當事人爭議的矛盾點，在接下來審理的原告馬某與被告孫某民事糾紛案件中，以行政案件中查明事實為基礎，耐心作原告馬某和被告孫某的調解工作，告知相關法律、法規規定，同時還告知雙方繼續訴訟成本將會很高等等道理，最終雙方達成民事調解協議：被告孫某返還原告馬某房屋及其產權，原告馬某將借款及借款利息和其他相關費用返還被告孫某。原告馬某認為其與某縣城鄉建設局之間的行政案件已經無需再繼續訴訟，故撤回了行政案件的，使得這一起關聯案件得以徹底解決。因此行政民事爭議關聯案件中民事爭議的調解對于行政爭議的解決意義重大，應該在審判實踐中進一步加大力度。
當事人在民事爭議調解時對案件事實的認可，不得在行政爭議中作為對其不利的證據。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十六條規定：在行政賠償訴訟中，人民法院主持調解時當事人為達成調解協議而對案件事實的認可，不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據。這一條說明當事人在不同條件下對事實的認可，應當適用不同的證據規則。當事人為了達成調解協議，可能會通過認可某些對自己不利的案件事實的方式，作出利益上的妥協和讓步。這種妥協和讓步達成的協議不一定和案件的事實是一致的，其內容和結論甚至有可能與法院的裁判差異很大。根據該條規定，當事人為調解而對事實的認可，是不能作為法院裁判行政賠償訴訟的證據。由于在行政民事爭議關聯案件中，民事爭議在調解中自然也涉及到案件事實的認可，那么這一認可的效力是否同樣可以延伸到關聯行政爭議的事實認定呢？《行政證據》第六十六條對法律上不承認但實際上在運作的行政訴訟調解機制起著重要的示范作用。為了進一步促進行政民事爭議關聯案件中民事爭議的調解解決，自然必須明確：當事人在民事爭議調解時對案件事實的認可，不得在行政爭議中作為對其不利的證據。
行政爭議的調解對關聯民事爭議的影響
行政訴訟能否調解？隨著行政法理論的發展，行政訴訟不適用調解這一原則受到越來越多的質疑和挑戰。
撤訴―既是無奈的選擇，又是司法實踐對立法的挑戰。我國法律至今沒有明確規定行政訴訟可以采用調解的方式結案，但行政法理論和審判實踐中一致認可調解的廣泛存在，“表現方式大都以行政訴訟原告撤訴的方式結案”。這樣的結案方式往往不會損害公共利益和當事人的利益，而且可以直接、徹底地平息糾紛。最高人民法院的《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》這一司法解釋實際上已經變通性地承認了行政調解的存在。
撤訴雖然在某種程度上可以視作調解的一種變通處理方法，但撤訴與調解畢竟是兩種不同的訴訟結案方式，其內涵也不一致，因此并不能互相取代。促使當事人和解后撤訴與調解結案相比較，不足之處不言而喻。一方面行政相對人與行政主體的私下和解過程不受任何的訴訟監督與控制，雙方達成的所謂“和解協議”存在違法的風險；另一方面，當事人達成的和解協議并不為法院所確認，因此對雙方并沒有拘束力。如果事后當事人一方不履行和解協議，則行政訴訟之前產生的行政爭議又會重新出現，當事人和法院在訴訟階段付出的大量訴訟成本都歸于消滅。為不與法律原則抵觸，審判機關不得不采取諸多所謂的“變通調解”去規避法律，面對這種現狀，立法機關還不如索性拓寬行政案件的結案方式，認可行政訴訟調解，由審判機關主持調解或主動審查當事人達成的和解協議，這樣從制度上對行政訴訟調解進行規范，將會充分發揮調解的獨特功能。
設立行政爭議調解制度的理論基礎。眾所周知，“行政機關擁有廣泛的自由裁量權是現代行政法治的一大特征，這意味著調解原則在行政訴訟中有著廣泛的適用空間?！雹刍谛姓袨殪`活性、專業性和創新性的需要，行政裁量行為廣泛地存在于行政主體的各項執法活動中。行政程序中，行政主體不僅要在法律的框架下實施行為，還要根據行政事項的具體情況靈活地運用行政權，對相關事實的認定、相關法律的領悟進行合乎理性的具體分析。如果在行政訴訟中，行政主體對于行政爭議的事項擁有自由裁量權，那么也就意味著行政主體對該爭議事項的行政處理是道多項選擇題，訴訟中作為被告的行政主體面對多種可能的調解方案有權作出最有利于糾紛解決的選擇。行政法律關系雙方即行政主體和行政相對方在地位是不平等的，一方是管理者，一方是被管理者。但在行政訴訟法律關系中，作為當事人的行政主體和行政相對人法律地位是完全平等的，甚至在舉證責任等方面對行政主體要求更為苛刻。這無疑給調解提供了一個平等對話的平臺。
從域外法來考察，調解制度在行政訴訟中的適用早有先例，德國、日本等國家和我國臺灣地區的立法盡管對行政案件的調解進行了嚴格的限制，但畢竟在行政訴訟中對調解（和解）持肯定態度?？梢哉f，外國行政訴訟立法中對行政訴訟可以進行調解的規定以及豐富的行政訴訟調解司法實踐也為我國行政訴訟法確立調解制度提供了理論支撐和成功范例。
調解在行政訴訟中的適用?；谛姓嗟墓珯鄬傩?，行政案件與民事案件有質的不同，因此行政訴訟中的調解當然不能完全等同于民事訴訟中的調解。行政訴訟中的調解在適用范圍上要受到一定的限制，是一種“有限調解”。在審判實踐中必須對行政案件的調解可行性進行分析，甄別出特定的行政爭議進行調解。結合我國的審判實踐，行政裁決案件、不履行法定職責的案件、涉及行政自由裁量權的案件、行政合同案件等都不存在任何調解障礙，應當進行調解；即使是對于一些具體行政行為違反法定程序、主要證據不足、適用法律法規錯誤的案件以及行政處罰顯失公正的案件，從法律上講仍然存在一定的利益處分空間，當然也可以進行調解，而且還可以減少當事人雙方對判決的對抗性。
如前所述，行政裁量權是行政訴訟進行調解的重要前提之一。以此為標準，不存在行政自由裁量權的下列行政案件當然不能適用調解：一是行政主體沒有管轄權的案件。只有在當事人擁有處分權的情形下，才有可能對行政爭議進行調解。倘若行政主體超越職權，在沒有管轄權的情況下實施具體行政行為，具體行政行為將會因為主體違法而使行政爭議喪失調解的前提和基礎。二是涉及行政相對人身份關系的行政案件。例如“婚姻登記、戶口登記、身份證”等都是與行政相對人身份關系密切相關的行政行為，只有“合法”與“違法”二種結果，合法意味著有效，違法意味著無效，因此不存在調解解決糾紛的空間。三是具體行政行為重大、明顯違法的案件。如果具體行政行為還存在其他重大違法事由，構成無效行政行為時，將自始無效。
當然，雖然某些案件不宜通過調解來解決，但這并不意味著所有此類案件都不能調解?；蛟S從案件的種類上，存在著某些種類案件總體上不適宜調解，但對于具體的個案而言，卻不應受到任何限制，因為每一個個案都有著相異的案情。因而，我們或許無須煞費苦心地去定義或者找尋出哪些種類行政案件適合或者不適合調解（因為這種努力可能永遠不會成功），而是應把這樣的權力預留給睿智的法官，由他（她）根據個案的情況和社會因素去決定是否需要通過調解來解決糾紛。④
行政訴訟調解在行政民事爭議關聯案件中要受到一定的限制。在行政民事爭議關聯案件中，盡管行政爭議可以進行調解，但是和關聯案件中民事爭議調解一般不受限制的情形不同，基于行政訴訟與民事訴訟的主體結構特點，其調解的空間要受到一定的限制。
在行政許可、行政處罰、行政確認、行政裁決等行政行為引發的行政民事爭議關聯案件中，不管采用何種審理方式，當事人的最終目的必然是民事爭議的解決。一般來說，非行政爭議主體一方不會認同對方與行政主體的調解處理結果，但如果行政主體在調解中改變了具體行政行為，滿足了對方的訴求，那么民事爭議中非行政爭議主體一方自然對行政主體改變后的新的具體行政行為產生爭議。如此一來，行政爭議會循環往復。所以，行政民事爭議關聯案件中要對行政訴訟進行調解，僅有行政爭議雙方當事人的意愿是不行的。要對行政爭議進行調解，必須吸收民事爭議中非行政爭議主體一方的參與，民事爭議中非行政爭議主體一方可以案外人的身份進入行政訴訟中，行政爭議一旦三方協調解決，民事爭議將迎刃而解。例如規劃行政許可引發的關聯案件中，甲認為乙公司開發的建筑將侵犯其采光權，民事訴訟中乙公司已規劃許可抗辯，甲遂以規劃局為被告提起行政訴訟。此行政訴訟為基礎性訴訟，其結果將直接影響甲的民事權益。行政訴訟中，如果乙公司以案外人的身份參與進來，和規劃局及甲共同達成協議，規劃局將建筑高度降低，即改變部分許可內容。這時行政爭議的調解將使得甲的采光權不受影響，自然甲的民事會被駁回或甲直接選擇撤回民事訴訟。同理，如果甲和乙公司就侵犯采光權的民事訴訟達成補償或賠償協議，甲實際上相當于認可了規劃行政許可行為，故行政爭議已經伴隨著民事爭議的協調解決而同步化解。
在構建和諧社會的新形勢下，訴訟調解是人民法院在全面落實科學發展觀、促進和諧社會進程中解決民事糾紛的重要結案方式。法院在處理行政民事爭議關聯的訴訟中要認真貫徹“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的指導原則，不回避、不互相推諉，不管是在民事訴訟過程中，還是行政訴訟過程別是因民事爭議引發的行政訴訟，加大調解工作力度，努力提高調解結案率，爭取通過調解徹底化解矛盾。
（作者單位：江西理工大學文法學院）
【注釋】
①王韶華：“民事行政爭議關聯案件審理程序新構想”，《訴訟法論叢》，2006年第00期。
②甘文：《行政訴訟證據司法解釋之評論―理由、觀點與問題》，北京：中國法制出版社，2003年，第155頁。
③劉東亮：“論行政訴訟中的調解―兼與朱新力教授商榷”，《行政法學研究》2006年第2期，第83頁。
行政調解的主體范文3
「內容摘要對于行政訴訟中是否適用調解的問題，大多數學者持否定態度，與此相呼應，我國現行行政訴訟法也明確規定“不適用調解”。對此，筆者不予茍同，本文從現代行政的需要、行政法的平衡精神及維護法治統一的角度出發論證了行政訴訟中引進調解制度的必要性，并在借鑒我國民事訴訟調解成功經驗的基礎上，闡述了關于在我國建立行政訴訟調解制度的構想。
「關鍵詞行政訴訟調解制度必要性構想一、引言“訴訟調解”，又稱司法調解，是指在訴訟過程中，法院應該依當事人的申請或者可以依職權，在自愿、合法的基礎上，以調解方式解決當事人之間糾紛的一種訴訟制度。長期以來，我國極為重視和大力倡導法院調解，審判實務中大多數民事、經濟糾紛案件是以調解方式解決的，這使調解成為我國民事訴訟中最富有特色的制度。在國內，素有“優良傳統”之美譽，在國外，被譽為“東方經驗”。但是，遺憾的是學者們卻拒絕行政訴訟中引進調解制度。有的學者認為“不以調解的方式結案”是行政訴訟與民事訴訟的區別之一。[①]而有一些學者則將“不適用調解”作為行政訴訟的基本原則之一。[②]與此相適應，《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱《行政訴訟法》，下同）第50條則明確規定：人民法院審理行政案件，不適用調解。其理由是訴訟調解是建立在當事人對權利（力）的自由處分的基礎上的，而行政權對行政主體而言，既是一種權力，也是一種義務（職責），即行政主體對行政權沒有自由處分權，必須依法行使行政職權，所以，行政訴訟不適用調解制度。筆者認為，僅以此為由拒絕行政訴訟調解制度是沒有說服力的，我們有必要重新審視行政訴訟調解制度。二、行政訴訟調解的必要性1、適應現代行政的需要行政訴訟調解制度的反對理由主要是認為，行政主體對行政職權沒有自由處分權，因而不具備訴訟調解所必備的“自愿”與“合法”的基礎。筆者不否認行政職權的雙重性，行政機關必須依法行政，既不得濫用行政職權，也不得消極不履行職權。但是，行政職權在行使過程中表現為兩種，即羈束行政行為與自由裁量行為。所謂“自由裁量”是指行政對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可以采取的行動方針中進行選擇，根據行政機關的判斷采取某種行動或不采取某種行動。行政機關自由選擇的范圍不限于決定的內容，也可能是招待任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內。行政活動必須依進行，這是行政法治的核心內容，那么，行政機關為何要有自由裁量權力呢？我國著名學者王名揚先生總結出如下六方面的原因：第一，現代社會變遷迅速，立法機關很難預見未來的發展變化，只能授權行政機關根據各種可能出現的情況作出決定；第二，現代社會性極其復雜，行政機關必須根據具體情況作出具體決定，法律不能嚴格規定強求一致；第三，現代行政技術性高，議會缺乏能力制定專業性的法律，只能規定需要完成的任務或目的，由行政機關采取適當的執行方式；第四，現代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴大行政機關的決定權力；第五，現代行政開拓眾多的新活動領域，無經驗可以參考，行政機關必須作出試探性的決定，積累經驗，不能受法律的嚴格限制；第六，制定一個法律往往涉及到不同的價值判斷。[③]因此，在法律授權的范圍內，行政機關擁有充分的自由處分權。其中最為典型的就是行政合同。行政合同，“是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關事項經協商一致而達成的協議。行政合同是現代行政法中合意、協商等行政民主精神的具體體現?！薄靶姓贤哂腥缦绿卣鳎海ǘ?、合意性：……其一，行政相對一方對合同是否訂立、合同內容有一定的選擇權，這種選擇權是合同自由原理的具體具現……其二，行政合同內容具有可妥協性”[④]當然，行政自由裁量權必須依法行使，就此而言，民事訴訟中當事人權利的自由處分與之并無本質的區別，只是自由處分權的程度深淺與范圍大小有別而已，而不是處分權的有無問題。由此可見，行政機關自由裁量權的廣泛存在是法治的必要補充，是現代行政發展的需要。2、平衡公共利益與個人利益利益多元化是現代社會的一個基本特征，各種利益之間或對立或統一，或融和或沖突。行政主體代表的公共利益與行政相對人代表的個人利益就是其中最為重要的利益，就二者的相互關系而言，它們是對立統一的。一方面，權力本身意味著一種支配力量，必然導致行政主體與行政相對人之間地位的不平等，而權力的易腐敗性和人為因素，難免侵害行政相對人的合法利益。另外，行政權力側重維護整個社會的公共利益，而行政相對人側重于維護其個人利益，這樣就可能發生矛盾與沖突。另一方面，公共利益與個人利益的界限沒有絕對明確的界限，公共利益以個人利益為基礎，實質上是個人利益在一定社會標準下的有機組合，是具諸多個人利益妥協、平衡的結果。因此，行政主體必須運用行政權維護和保障相對人的個人利益；同時，行政相對人應該服從行政主體維護的合法公共利益。這是公共利益與個人利益一致的表現。鑒于此，應該和可以認為，公共利益和個人利益之間關系的內核心是：平衡。[⑤]而行政法作為重要的利益調節機制之一，其關注核心問題就是行政主體代表的公共利益與行政相對人代表的個人利益之間的相互關系。考察行政法的發展歷史，可以發現行政法經歷了由古代“管理法”、近代“控權法”到現代“平衡法”趨勢日益明顯的過程。[⑥]行政法中的平衡，實質上是一種使各種對峙或沖突因素處于相互協調之中的和諧狀態。它可以分解為以下幾個方面的要求，即行政法上權利義務的總體平衡，行政主體與相對人之間關系的平衡，公共利益與個體利益之間的平衡以及效率與公正的平衡等。平衡是現代行政法基本精神，因此行政法在實現其監控政府權力，保障相對人權利，提高行政效率，促進社會公正等多重價值目標的過程中，必須統籌兼顧、平衡、協調各種可能相互沖突的因素，才能真正發揮其作用。[⑦]而行政訴訟作為最后的救濟手段，與其它制度相比，更是實現公共利益與相對人利益平衡的調節器。但是，在我國現行的行政訴訟中，一般認為主要有兩種結案方式，即判決與裁定。其中判決又分為維持判決、撤銷判決、履行判決、確認判決和變更判決（僅針對顯失公正的行政處罰）五種，而裁定則分不予受理、駁回、終結訴訟等幾種。然而，仔細考察后，我們不難發現無論是判決或是裁定，都是一種非此即彼的結案方式，即使是部分撤銷與變更判決，也并非當事人雙方合意的結果。這樣訴訟雖然已經結束，但是在許多情況下，當事人雙方的矛盾并沒有獲得滿意的解決，公共利益與個人利益仍然處于“失衡”狀態，即行政訴訟并沒有實現其目的。這種無法反映當事人雙方“合意”的非此即彼的糾紛解決機制顯然已不能適應現代行政法的要求。而如果在行政訴訟中引進調解機制就正好能夠彌補這方面的不足。因為行政訴訟調解所體現的行政性、自愿性與合法性有利于平衡公共利益與個人利益，協調行政主體與行政相對人的關系。
3、維持法治的統一理論的否認，立法的拒絕，卻沒有消除行政訴訟中普遍存在的“變相調解”與和解問題。近年來引起人們普遍關注的行政案件高撤訴率就是這一狀況的反映。《行政訴法》實行后，全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高時達到57.3%！[⑧]此狀引起了學者們的關注，學者通常把原告撤訴的情形區分為“正常撤訴”與“非正常撤訴”。所謂“非正常撤訴”，其共同特點是原告對被訴具體行政行為并非沒有異議，原告撤訴也非心甘情愿，而是受外力影響；撤訴時原告權益未得到保護；法院對原告的撤訴申請“綠燈放行”。[⑨]大多數文章還指出，法院不但疏于審查原告的撤訴申請，往往自己還動員原告撤訴；這實際上就是一種“變相撤訴”。在實踐還存在著，為換取原告的撤訴，而行政主體與原告進行庭外交易的“和解”情況，即被告改變具體行政行為，原告申請撤訴。[⑩]這種變相的調解與和解，顯然有悖于“行政訴訟不適用調解”的原則，其實質就是規避法律，但是“幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后作出過不準撤訴的裁定?！盵j]這種狀況，既損害了法律的權威，破壞了法治的統一，又侵害了了公共利益或個人利益。如果行政訴訟調解法制化，就可以減少這樣的情況。三、關于行政訴訟調解制度的構思要建立行政訴訟調解制度，不僅要從理論上明確行政調解制度的必要性和重要性，更重要的是在立法上給予明確。我國現行《行政訴訟法》第50條規定：人民法院審理行政案件，不適用調解。如要在行政訴訟中引進調解制度，就需要對現行法律進行修改。但是從我國目前的實際情況來看，由于我們先前在理論上的欠缺，在立法方面的空白。而在我國民事訴訟中，司法調解歷來受到理論和立法的重視，在司法上積累了不少可資借鑒的成功經驗。因此，筆者認為，目前，我們不妨將《行政訴訟法》第50條修改為：人民法院審理行政案件，得依當事人申請進行調解；其它可適用民事訴訟法。但是，行政訴訟涉及到公權力的運用問題，關系公共利益和個人利益的平衡，而不同于民事主體之間的平等關系，因而行政訴訟之調解又與民事訴訟調解有所不同。
所以，筆者認為行政訴訟調解制度仍需就如下幾個方面作出規定：1、調解的啟動方式：依申請而開始根據我國民事訴訟法的規定，司法調解既可以因當事人的申請而開始，法院也可以依職權而進行。但是我國法院在司法實踐中將“依職權進行調解”曲解為凡訴必進行調解，這種偏愛調解的思維具有不少負面影響，如案件久拖不決，規避法律與判決等。將行政訴訟限定在只依當事人的申請而啟動更符合行政訴訟的特點，避免法院濫用調解職權而原告人施壓，侵害原告人的合法權益。2、適用范圍：自由裁量性的具體行政行為我國民事訴訟法規定，司法調解適用于一切民事權益發生爭議的案件，以便充分發揮調解制度在民事審判中的作用。但是行政案件與民事案件之間最大的不同就在于行政案件涉及行政主體行使公權力的問題，而行政主體行使公權力又分兩種，即羈束行政行為與自由裁量行政行為。對于前者，行政沒有自由裁量的權力，因而其在行政訴訟過程中對行政權也沒有自由處分權，這也是許多學者們反對行政訴訟實行調解的主要原因。但是行政主體對于法律賦予其自由裁權的領域卻具有依法自由裁量的權力，這就為司法調解提供了自由合法處分權力的基礎。由于目前我國只審查具體行政行為的合法性問題，因此，目前行政訴訟只適用于自由裁量的具體行政行為，而不是所有的行政行為。3、適用階段：行政訴訟一審期間我國民事訴訟法規定，司法調解適用于當事人之后的任何階段，既包括一審，又包括二審，是人民法院的訴訟活動之一。但是，筆者認為，在行政訴訟中，調解只適用于后的一審，不適用于二審。這有利于二審法院對一審訴訟與調解的監督，防止不正當甚至違法調解二審的發生。如原告當事人在二審中迫于某種壓力而非自然的進行調解，這種損害原告當事人利益的調解將再很難獲得救濟，這將有違行政訴訟調解制度的宗旨。4、行政訴訟調解的原則民事訴訟法規定，應該根據自愿、合法的原則進行調解。筆者認為，行政還應該強調平等原則。平等原則，是指在行政訴訟調解過程中，當事人雙方訴訟地位平等，適用法律平等和利益保護平等。由于行政主體掌著強大的行政權力而對行政相對人處于優勢地位，而在行政訴訟調解過程中，這一優勢應該得到矯正，保證原告相對人與被告行政主體在法庭上的平等對峙，通過被告特定義務履行和原告相應權利的行使，以及法庭對被固有優勢的抵抗來調節原被告雙方權利義務的平衡。自愿原則，是指行政訴訟調解必須基于當事人雙方的自由意志，而不受外在不正當因素的影響。前面已指出，目前我國行政訴訟中，原告的撤訴比重較大，而據專家們分析，其中相當一部分并非完全出于原告自愿，而是來自被告或其他方面的壓力所致。行政訴訟調解一方面可以減少非正常的撤訴，另一方面，應該防止被告人借調解之名侵害原告的合法權益。合法原則，是指行政訴訟調解必須依法進行，重點強調法院對當事人雙方的調解活動及其方案的合法性進行監督。5、關于調解方案我國民事訴訟只規定調解達成協議，必須雙方當事人自愿，不得強迫，而沒有關于法院為當事人提出調解方案的明確規定。在這一點上，我國臺灣地區民事訴訟法的相關規定值得我們借鑒，“當事人不能合意，但已其接近者……二不違反當事人的主要意思范圍內，以職權提出解決事件之方案?！盵k]在行政訴訟調解中，這一點尤為重要。因為，在行政訴訟中，如果雙方當事人已有達成協議的意向，但是由于法律知識或其它知識的欠缺，原告往往不知如何恰當保護自己的合法權益，或由于受到來自外在的壓力而不得不放棄自己的合法權益；另一方面，被告則可能為換取原告人的調解同意而犧牲合法的公共利益。在此情況下，人民法院根據職權主義原則，對雙方當事人的調解活動進行必要的引導與監督，就成為調解能否成功的關鍵。另外，也可以提高訴訟調解的質量。注釋：[①]方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社1999年版，第305頁。[②]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社，第265-266頁；于安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社1997年版，第85-86頁。
[③]王名揚：《美國行政法》（上冊），中國法制出版社1995年版，第545-547頁。[④]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第251-252頁。[⑤]沈巋：《試論現代行政法的精義——平衡》，載《行政法學研究》，1994年第2期。[⑥]羅豪才等：《現代行政法的理論基礎——平衡論》，載《中國法學》，1993年第1期。[⑦]羅豪才主編：《現代行政法的平衡理論》，北京大學出版社1997年，第56頁。[⑧]何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學》，2001年第2期。[⑨]李海亮等：《關于非正常撤訴行政案件的法律思考》，載《行政法學研究》，1997年第4期。[⑩]何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學》，2001年第2期。[j]何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學》，2001年第2期。[k]中國法學會訴訟法研究會編：《訴訟法理論與實踐》（1996年卷），中國政法大學出版社1997年版，第513頁。
行政調解的主體范文4
關鍵詞：行政訴訟；調解制度；行政訴訟調解；不可行
中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）35-0096-02
近年來，行政訴訟和解制度的大量應用，行政訴訟撤訴率的持續走高，引發了人們對我國現行的行政訴訟法制制度的思考，越來越多的專家和學者提出要在我國建立行政訴訟調解制度，認為這是我國行政訴訟法發展的趨勢和必由之路。
調解，在我國是一種源遠流長的解決糾紛的方式。千百年來，在我國傳統的“以和為貴”、“和諧無訟”的思想觀念作用下，調解這種方式在解決糾紛方面發揮了重要的作用并且在我國始終保持著蓬勃的生機，現在調解依然被廣泛運用于各個領域。
目前調解一般包括：人民調解，行政調解和訴訟調解（即法院調解），本文所要重點討論的是法院調解?！八^法院調解是指在人民法院審判組織的主持下，雙方當事人自愿平等協商，達成協議，經人民法院認可后，終結訴訟程序的訴訟活動?！盵1]調解作為法院解決糾紛的一個有效方式，充分體現了人民司法的獨特作用。在我國目前的司法實踐當中，調解主要運用于民事訴訟，用來解決民事糾紛。刑事訴訟中的一些自訴案件等人民法院也可以適用調解。但在行政訴訟領域，我國《行政訴訟法》第50條明確規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解?！睆亩_立了行政訴訟不適用調解的原則?，F在在我國的法律制度中并沒有行政訴訟調解這一制度，學界對其也沒有形成統一的意見，所以其定義也不是很明確。筆者認為，行政訴訟調解是指行政訴訟過程中，在人民法院審判人員的主持下，行政機關與相對人自愿達成協議，以解決行政爭議的訴訟活動和結案方式。
一、行政訴訟不應適用調解
1.行政爭議的特殊性
爭議，一般指的是雙方之間對于某個事物的看法出現沖突，產生分歧。一般在民事訴訟中，平等主體之間對自己的權利義務會產生爭議。但在行政訴訟中，引起行政訴訟的“行政爭議”卻不同于我們通常認為的一般意義上的爭議。按照行政權的理論，行政源于法律，“無法律則無行政”這句行政領域的名言言簡意賅的點出了行政權的本質。行政是執行法律的活動，所以從單純的行政層面忽視其他外在因素的話，行政權的執行就是代表法律在活動，是在發揮法律的效用。所以行政權的行使其實是法律在運作，而不是行政機關自己的意志做出的決定。如果行政相對人對行政行為有爭議，本質上是行政相對人對法律產生了異議，而行政機關從這個意義上來說只是法律與相對人之間的一個媒介，對于他們之間的爭議不產生實質的影響。所以，這個爭議的雙方是法律與相對人，而不是具體的行政機關。既然在本質上講不是行政機關與相對人的爭議，當然也就不存在所謂的調解了。
2.與行政訴訟的目的不相符合
我國的《行政訴訟法》第1條規定“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法?！睆倪@條的規定我們可以看出，行政法的目的一是要法院“定紛止爭”處理行政案件；二是要保護相對人的合法權益；三是要監督行政權的行使。很多人片面地認為行政訴訟的目的就是化解紛爭，而調解就可以很好地達到這個目的[2]。然而他們卻忽略了行政訴訟的第三個作用即實現司法權對行政權的監督。而我認為這第三個作用才恰恰是行政法所追求的最終目的。監督行政機關的行政權力的行使，確保行政機關依法行政，防止行政機關權力的濫用，這才是行政訴訟法所要起到的作用，同時這也是維護相對人合法權益的保障。如果將調解引入行政訴訟，那么法院就會失去對行政行為合法性的判斷權，從本質上削弱了司法權對行政權力的監督，使行政訴訟變成了訴訟雙方當事人之間的一種私權活動。從而對于行政行為是否違法，行政機關是否濫用了行政權力也就無從判斷了。
3.國家公權力依然是不可處分的
我國行政法規定行政訴訟不能調解的主要理論依據就是“公共權力不可處分”的原則。但有人認為這個原則并不是絕對的，在實際的行政活動中行政機關擁有廣泛的自由裁量權，這些自由裁量權的行使在某種意義上表示了行政主體對公共權力的處分。但是筆者并不這樣認為，不可否認在行政活動過程中行政主體擁有大量的自由裁量權，但是這種自由裁量權是從何而來？卻是法律賦予行政主體的，它的行使依然是在執行法律。而且，這種自由裁量權并不意味著行政主體可以任意而為，它的行使必須是要在法律規定的范圍之內才，而且還要受到“依法行政”原則的制約。這種在法律規定范圍內的自由裁量與私權中的處分權我想是有本質上的區別的。所以并不能想當然的認為行政機關擁有自由裁量權就擁有處分公權力的權利。調解的本質就是雙方當事人處分自己的權利，行政訴訟中行政主體卻不能處分自己的權利。因此，“公權不可處分”的原則依然是行政訴訟不適用調解的重要支撐。
二、行政訴訟引入調解機制將會產生一系列問題
將調解引入行政訴訟毋庸置疑會在某些方面給行政訴訟到來一定好處，但同時也會產生一些無可避免的嚴重問題。
1.混淆了行政法與行政訴訟法的關系
“行政法是關于行政權力的授予、行使以及對行政權力進行監督和對其后果予以補救的法律規范的總稱”[3]。從這個定義中我們可以看出行政法的一個特點：對行政權力行使所產生的后果進行補救的法律規定包括在行政法當中，也就是說行政訴訟法包括在行政法當中。行政法與行政訴訟法的關系并不像民法與民事訴訟法及刑法與刑事訴訟法那樣是實體法與程序法的關系，程序保障實體的實現。行政法與行政行政訴訟法的關系卻是行政訴訟法包括在行政法當中，并沒有單獨的行政訴訟法，行政訴訟法是對行政權力實行的后果予以補救的法，它與行政法的關系更傾向于一種監督關系。所以在民事訴訟法和刑事訴訟法中可以有調解的存在，而在行政訴訟法中卻不可以進行調解。一旦引進調解，必然會混淆行政法與行政訴訟法的關系。
2.調解的引入將會擴大行政機關的權力，極易導致腐敗
在我國現今的社會中，行敗、司法腐敗的存在是不可否認的事實，行政干預司法，行政機關與司法機構相互勾結包庇的現象也時有發生，行政權對司法有影響是不爭的事實。如果將調解引入行政訴訟，在發生行政爭議之后首先用調解來解決的話，行政機關極有可能會利用自己手中的權力來逼迫相對人進行調解，或是利用自己對司法的影響通過法院來達到與行政相對人調解的目的。這在無形中擴大了行政機關的權力，同時也極易導致司法與行政之間的腐敗。使處于弱勢的行政相對人的權利更不容易得到保護，也給老百姓留下了“官官相護”的印象，喪失對行政機關和司法機關的信任。
3.允許調解將弱化法院對行政權力的監督
在行政法制監督的主體當中，司法機關扮演了很重要的角色。人民法院作為行政法制監督主體，其主要監督的方式是通過對具體行政行為的合法性進行審查，撤銷違法的具體行政行為，變更顯示公平的行政處罰行為，以實現其監督職能。而如果將調解引入行政訴訟，在行政爭議發生之后，人民法院首先想到的是在行政主體與行政相對人進行調解。調解的結果有可能是相對人做出讓步雙方達成合意，使相對人的合法權益受到損害；也可能是行政機關改變具體行政行為，做出讓步而結案。但不管調解的結果是怎么樣，司法機關在這個過程中扮演的居中調解的角色，都會弱化司法機關的監督職能，致使違法的行政行為沒有被確認和判決。
4.造成行政資源的浪費，增加訴訟成本
在主張建立行政訴訟調解的呼聲當中，最常被人們作為理由提起的就是調解更符合現今社會訴訟效益的原則，“差一點的和解也勝過完美的訴訟”。調解有利于快速解決糾紛，降低辦案的成本，也減少了當事人的訴累，是各方共贏的選擇。但是人們在注重一方面的時候，往往會忽視對其他方面的思考?？梢钥隙ǖ氖窃谀承┓矫嬲{解是可以節省成本，但是人們往往忽視了在調解當中很多時候是要行政機關變更原來的行政行為而重新做出新的行政行為的。在這個過程當中司法機關的力量一樣動用了，當事人一樣有訴累，并且行政機關針對同一事情做了兩次行政行為，而且這兩次行政行為的成本一定是不會低的。所以從這個層面上看，調解的成本不一定會低于訴訟，甚至有可能增加訴訟的成本。
5.調解實質上有司法權行使行政職權的嫌疑，破壞了我國體制的設置，影響了法院的獨立地位
司法權與行政權的相分離，相互制約與平衡是現代社會的共識。司法與行政的混亂，相互僭越是人們不能接受的，而行政訴訟調解的引入，卻很有可能引發這種情況的發生。在行政訴訟發生之后，司法機關對于爭議進行調解不得不與行政機關就具體的行政行為而進行商議，在此過程中司法極有可能干預行政，發生司法權干預行政權的情況。這不僅破壞了我國司法行政各行其是的格局，而且影響到了法院在裁判當中的獨立性，使人民喪失對法院的信任。
總而言之，現在我國建立行政訴訟調解制度還將面臨一系列的困難與挑戰，是否要馬上改變我國的現有行政訴訟體制是我們必須慎而又慎的抉擇。誠然，人們要求建立行政訴訟調解制度，對行政訴訟進行變革確實是我國的行政訴訟制度在運行過程中出現了一些問題和漏洞，引發了人們對現有制度的思考。但是我們想要解決我國行政訴訟中所面臨的問題和困難，不是僅僅靠建立一個調解制度就能解決的。最根本的還是要我們努力貫徹依法治國的目標，做到各項工作有法可依，依法辦事，通過建立健全現有的行政訴訟制度，提高現有的行政工作質量和司法機關的辦事效率來解決。
參考文獻：
[1]王振清.行政訴訟前沿實務問題研究[M].北京：中國方正出版社，2004：319.
行政調解的主體范文5
關鍵詞：行政調解；存在基礎；制度設計
中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）03-0236-02
一個成熟、和諧的社會所應呈現的是社會主體依法行為、誠信交往的有序態勢以及在受到侵害或發生糾紛時，能夠依據沖突的類型和程度，合理選擇多元化的方式和渠道來化解糾紛。而現實的情況是，公民、法人出現糾紛時，第一個想到的就是去法院打官司，訴訟幾乎成了解決糾紛的唯一的渠道，法院成為矛盾糾紛的匯集點。以致法院案件井噴式的增長被形容為“訴訟爆炸”。解決糾紛僅僅依靠有限的司法資源是不夠的。在建立和諧社會大背景下，“建立和完善多方面、多層次的矛盾糾紛解決機制”，已成為社會發展的必然要求。行政調解作為社會糾紛調解機制的一種，在中國源遠流長，對行政調解進行深入的分析和研究，無論在理論上還是實踐上都具有積極意義。
一、對行政調解與行政訴訟調解的界定
關于行政調解，學者們主要是從兩個角度認識的：一些學者把行政調解認為是與人民調解、司法調解相對應的一種調解制度，一般是指在國家行政機關的主持下，以國家法律和政策為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方式，促使雙方當事人平等協商、互諒互讓達成協議，解決糾紛的訴訟外活動[1~2]。它的最主要特征是主體上的特定性，即解決糾紛是在行政機關的主持下進行的。另一些學者則從不同的角度對行政調解進行不同的界定，即法院在審理行政案件時所適用的調解程序[3~4]。后一種對行政調解的界定，是把行政調解作為對《行政法》的突破來分析的?！缎姓ā返?0條明文規定，“人民法院審理行政案件，不適用調解。”這一規定表明，人民法院審理行政案件不得以調解作為審理程序和結案方式，而必須以判決或者裁定的形式結案。這種從對《行政法》的突破或者說是在實踐中探索的角度來表達的行政調解，與前項所表達的行政調解大相徑庭。因此，正確界定行政調解的概念，對于完善調解制度、工作機制、工作實踐，顯得尤為重要。
筆者傾向于把行政調解作為介于人民調解和司法調解之間的一種調解制度來把握，并在此基礎上對行政調解制度進行發展和完善?；谙嚓P法律的支撐，人民調解和司法調解在多元化的糾紛解決機制中各自有自己的定位。人民調解的調解主體主要是民間組織，司法調解則由法院負責。由此來看行政調解，以行政機關為主體，由行政機關主持解紛息訟更容易把握。相對來說，從法院審理行政案件可以適用調解方式的探討角度來定義行政調解則略顯牽強?！缎姓ā芬呀浢鞔_規定了人民法院審理行政案件不適用調解。即便是作為一種突破或者說是實踐中的探索，人民法院在審理行政案件時可以適用調解程序，但這也是在法院的主導下進行的，行政機關只是作為訴訟一方當事人的身份參加訴訟，享有權利承擔義務。所以，從這個角度來理解，把這種方式定義為行政訴訟調解或者行政案件調解更為合適。
二、完善行政調解制度的意義
調解作為一種解決糾紛的有效手段，在中國有著悠久的歷史和旺盛的生命力。早在周代，官制中就已設有專門負責調解事務的官員，“調人之職，司萬民之難而諧合之”。在此以后的各朝各代，無論是官吏還是普通老百姓都樂于用調解解決糾紛。究其根源是因為調解制度是根植于中國特定的“和為貴”文化基礎?！昂蜑橘F”文化傳統又是建立在中國的自給自足的小農自然經濟、宗法家族制度、儒家思想意識形態所構成的復雜的社會基礎之上的。所以，中國傳統的社會基礎孕育出中國傳統的法律文化，這種傳統的法律文化又是調解制度生存的沃土。而這種傳統的解決糾紛的制度，在中國古代歷史上對于促進人際關系的和諧、維護社會秩序的穩定起到了不可磨滅的作用。
“構建社會主義和諧社會”這一科學命題是在黨的十六屆四中全會上首次完整提出的，它是全面建設小康社會的重要內容。行政調解的發展和完善，必將對和諧社會的構建發揮著不可低估的作用：
1.行政調解擴寬了社會糾紛解決的渠道，彌補司法審判的不足?！叭魏沃刃蚨际墙⒃诿鼙唤鉀Q的基礎上。秩序不會一勞永逸，一個良好的秩序不是指沒有矛盾的秩序，而是一個有著良好的矛盾解決機制的秩序。和諧社會正是這樣的狀態。”[2] 通過訴訟的方式來解決糾紛是一個途徑，但它只是解決糾紛的最后的選擇，而不是最優的選擇?！皯T常的糾紛解決機制――司法審判注重的是行為和形式正義。這種嚴格依照法律的一刀兩斷式的裁斷表面上似乎解決了矛盾而實際上許多時候矛盾沒有解決甚至被激化了。”[1] 所以，“法院應該是社會糾紛的最后一道防線，而不是直面矛盾沖突的‘前沿’” [5]。而行政調解中，行政機關能夠充分利用其自身的優勢，依照法律法規，在當事人自愿的原則下，為糾紛的解決提供盡可能的條件。所以，行政調解立足于寬容、理解和信任，通過引導、溝通和協商，最終促使糾紛的解決。而這遠比一紙可能對當事人來說毫無意義的勝訴判決書（因為許多情況下判決得不到執行）來得更親切。
2.行政調解更能維護當事人之間的關系穩定，增進社會和諧?，F實中訴訟往往是雙方矛盾不可調和的體現，那么判決的執行更可能導致雙方矛盾的尖銳化和關系的徹底破裂?！八^通過訴訟達到的判決使糾紛得到解決，指的是以既判力為基礎的強制性解決。這里所說得‘解決’并不一定意味著糾紛在社會和心理的意義上也得到了真正解決。由于敗訴的當事人不滿判決是一般現象，表面上像是解決了的糾紛又可能在其他的方面表現出來?！盵6] 而行政調解是在雙方當事人自愿的原則下進行的，沒有原告和被告，只有申請人和被申請人。這樣既體現了當事人的基本意志，又解決了糾紛，更重要的是了結了個人間的不良情感，恢復了人際關系的和諧。
3.行政調解有利于政府職能的轉變，樹立服務型政府理念。伴隨著政府行使職權的方式不斷地發生著變化，與過去傳統的命令方式不同，越來越多地采取具有私法性質的手段來服務公眾，管理社會。行政調解體現了服務型政府的理念，政府有責任為社會公眾提供服務，幫助當事人在社會資源相對有限的情況下使用方便、快捷、低成本的方式解決糾紛。這也與中國目前建設法治政府與服務政府的目標相吻合。
三、中國當前行政調解制度的不足和完善
目前，中國行政調解的不足主要體現在以下幾個方面：一是中國各種法律規范對行政調解的規定比較分散，缺乏整體性。二是調整范圍過窄。行政調解范圍大致局限民事糾紛、輕微違法行為、權屬爭議及行政賠償和補償的數額爭議這幾個方面，而且還不涵蓋上述這幾個方而的全部[7]。三是行政調解還缺乏基本的程序保障。
要有效發揮行政調解的作用，增強行政調解在法律規范上的統一性，有必要統一立法，明確行政調解的原則、范圍、機構設置、運行程序及時限等，同時也應兼顧行政調解與其他糾紛解決機制的制度銜接，切實保護當事人的利益。
1.為了充分發揮行政調解的積極作用，行政機關在主持行政調解時應遵循以下原則。（1）自愿原則。當事人是否申請調解自愿；當事人是否達成協議自愿。防止行政機關在調解程序介入任何強權因素。（2）法、理、情相結合原則。這項原則首先要求行政調解不得違反法律、政策，必須是在遵循現行法律法規前提下進行調解工作，公平正義地化解糾紛；其次還要符合社會的倫理道德、優良習俗。（3）尊重當事人訴權原則。當事人不愿調解或不接受行政調解或達成協議后又反悔的，要求行政機關裁決或直接向法院的，行政機關要尊重當事人選擇。
2.明確行政調解的范圍。第一，凡是涉及人身權、財產權的民事糾紛以及一切權屬和利益糾紛，對之進行調解，不僅不影響公共利益和其他組織、個人的權益，而且還能維護安定團結，促進社會和經濟的發展。第二，在行政管理或其他公益或私益活動過程中，為實現行政目標和達到某種目的而發生手段和方式或相關事項的爭議等，均可納入行政調解范圍。第三，發生在具體行政隸屬關系內部各單位成員之間的有關行政爭議均可納入行政調解范圍[6]。
3.明確機構設置，規范運作程序。在行政調解的統一立法中，有必要明確行政調解的機構設置，配備專門的調解人員等。另外，立法中應對當事人申請、行政機關受理和運行，以及協商一致達成協議或者不能達成協議而轉入其他程序等都要作出相應的明確規定。
4.明確行政調解的時限。行政調解作為一種解決糾紛的機制設定一定的時限是必要的，設立行政調解的目的之一就是能高效地解決糾紛，行政調解設定時限既有利于雙方當事人合理地利用行政調解方式解決糾紛，也有利于對行政調解主體即行政機關的督促，避免調而不解等“和稀泥”的現象。
參考文獻:
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[2]殷修林，王書成.和諧社會背景下行政調解制度探討[J].中南民族大學學報，2006，(4).
[3]盧順珍，陳惠良.論行政調解制度的確立[J].福建政法管理干部學院學報，2005，(1)
[4]壽光市人民法院.設立行政調解制度的構想與探索[J].山東審判，2005，(6).
[5]陳虹偉.和諧社會呼喚多元的糾紛解決機制[N].法制日報，2007-04-11(3).
行政調解的主體范文6
(一)行政調解缺乏程序保障
英國著名行政法學家韋德指出:“程序不是次要的事情,隨著政府權力持續、不斷地急劇增長,只有依靠程序公正,權力才能變得讓人忍受?！?1)因此,一切權力的行使必須具備法定程序,行政調解作為行政機關或法律授權組織的職權表現之一,其行使調解職權時必須有一定的程序保障,只有存在程序公正的前提,實體正義才能得以充分、有效實現。目前,我國現行法律、法規及規章中有關行政調解的規范基本上未涉及調解程序,比如,當事人如何申請調解、行政機關怎樣受理調解申請、調解時限是多少等等,均未作相應規定。如此,對行政主體來說,調解缺乏程序規制,容易滋生行政權力的濫用,服務型政府的理念難以塑造。對于當事人而言,調解程序缺失意味著其對糾紛處理過程缺乏可期待性,極易導致當事人對行政調解的公正性產生懷疑,從影響調解協議的自動履行率,既不利于糾紛的徹底解決,又浪費稀缺的行政資源。
(二)行政調解生效時間不明
行政調解生效與否關系著行政主體的調解職能是否履行完畢,關乎著當事人的矛盾糾紛能否得以解決。2009年7月24日,最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)第八條規定:“行政機關依法對民事糾紛進行調處后達成的有民事權利義務內容的調解協議……經雙方當事人簽字或者蓋章后,具有民事合同性質?！痹撘幏缎晕募m然規定行政調解協議經雙方當事人簽字或者蓋章后,具有民事合同性質,對雙方當事人具有法律約束力,但此處的“雙方當事人簽字或蓋章”是在調解筆錄上簽名或蓋章,還是在行政主體制作調解書送達后簽名或蓋章并不明確,而實際操作中,不同的地方或不同的行政主體有不同的做法,即有的要求行政調解達成協議后必須制作調解書送達當事人后才能生效,有的只要求當事人在調解筆錄上簽字或蓋章,并經調解人員簽字審核后即生效,而有的則根據不同的情況分上述兩種處理。行政調解生效時間的不明,既不利于糾紛的快速解決,亦增加了法院對行政調解司法確認的工作量。
(三)行政調解救濟機制缺失
法彥有云:“有權利必有救濟”,否則紙面上的權利將成為一張“空頭支票”,無從兌現。目前對于當事人以行政調解協議違法自愿、平等、合法、公平等以何種形式請求司法救濟,《若干意見》第二十條規定了向有管轄權的人民法院申請確認其效力、請求變更、撤銷行政調解協議等形式。對行政調解的司法確認《若干意見》第二十一條至第二十五條有比較明確、具體的規定,但對于當事人請求變更、撤銷行政調解協議作何處理?包括《若干意見》在內的其他司法規范性文件、司法解釋、行政法規、法律均沒有作相應的規定,法院在司法實踐中處理類似問題遇到法律障礙,不利于當事人的權利得到及時、有效的救濟。
針對行政調解法律適用存在的上述問題,筆者認為應當從以下幾個方面予以解決:
1、強化行政調解的程序保障
“調解雖然靈活,但也要有一定程序,如果沒有程序的適當規制,缺乏最低限度要求的正當程序的保障,當事人也難于達到完全自由的合意的理想狀態,就不可能有公正與合法的調解結果?！?2)相對于實體活動而言,程序是輔的,但決不能低估行政調解程序的意義,因為“如果其(行政實體活動——筆者注)沒有有效程序的保障,最好的實體權利也沒有什么意義?！睂τ谌绾螐娀姓{解的程序保障,筆者認為可以借鑒2008年7月11日由公安部通過的《道路交通事故處理程序規定》第八章的規定,即明確規定當事人申請行政調解的期間、調解的基本原則、調解時限、當事人在調解過程中的具體權利與義務、調解協議涵括的內容及調解不成時的處理方式等等。
2、明確行政調解的生效時間
《民事訴訟法》第八十九條、第九十條及《人民調解法》第二十八條、第二十九條、第三十條均規定調解協議生效時間以制作調解書送達當事人簽收為原則,以當事人在調解筆錄上簽名或蓋章為例外,對此筆者認為,對于行政調解的生效時間可以參照前述規定,明確各行政主體在自己職權范圍內哪些糾紛的調解不需要制作調解書送達當事人,而只需雙方在調解筆錄上簽名或蓋章即生效,即對于能夠及時履行、當事人要求無需制作調解書及其他不需要制作調解書的情形,只需雙方當事人、主持調解人員、記錄人員在調解筆錄上簽名或蓋章后即具有法律效力,除此之外的均應當制作調解書送達當事人簽收才具有法律效力。
3、指明行政調解的救濟機制
前述提及,對行政調解的司法確認已經有較為明確、具體的規定,但對如何處理當事人請求變更或撤銷行政調解仍存在法律障礙。對于這個問題筆者認為應當充分運用法學理論或借鑒其他法院的經驗進行解決。根據法學的基本原理,當法官審理案件,查明事實后,找不到任何法律規則,現行法律對案件沒有規定時,就需要進行法律漏洞的補充。法律漏洞補充的方法中有一種“參照適用法”,所謂的“參照適用”又稱“類似案件相同處理”,是指法官受理的案件在法律上未有規定,在不得拒絕裁判的情況下,采用類似案件的法律規則裁判案件。行政調解與人民調解具有諸多相似之處,據此可以參照人民調解的有關規定對行政調解進行處理。最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》(以下簡稱《若干規定》)第六條規定:“下列調解協議,當事人一方有權請求人民法院變更或者撤銷:(一)因重大誤解訂立的;(二)在訂立調解協議時顯失公平的?！薄耙环揭云墼p、脅迫的手段或者乘人之危,使對方在違背真實意思的情況下訂立的調解協議,受損害方有權請求人民法院變更或者撤銷?！贝送?司法實踐中有一些地方法院就是參照《若干規定》來處理行政調解協議的變更或撤銷的,如,2011年2月16日,廣東省高級人民法院《關于非訴訟調解協議司法確認的指導意見》第十九條第二款規定“當事人向人民法院起訴請求變更、撤銷非訴訟調解協議,按照《若干規定》的有關規定處理?！?/p>
參考文獻
