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銀行監管原則范文1
內容摘要:銀行業監管是一個動態的選擇過程,隨著金融市場的發展及風險的演變,各國監管當局的理念也在不斷更新。金融市場的環境變化始終會領先于監管的應對舉措和行動,任何監管規則均會滯后于金融市場的發展。同時,各銀行業金融機構的風險、資產質量、資本充足率也具有很大的差異性,這對轉向原則導向監管提出了要求。本文基于原則導向監管與規制導向監管的區別,分析了原則導向監管的核心、實施的基本條件及對我國銀行業監管的啟示,并探討了我國實施原則導向監管的路徑。
關鍵詞:原則導向監管 核心 基本條件 路徑
銀行業監管是一個動態的選擇過程,隨著金融市場的發展及風險的演變,各國監管當局的理念也在不斷更新。布雷頓森林體系解體后,風險不斷積聚并在全球市場傳遞。為更好地防范金融風險,各國銀行監管當局越來越注重監管法規的精細化、標準化和嚴格化,以約束和引導市場參與者的行為。然而,隨著金融創新、信息技術和金融全球化的迅猛發展,金融市場的環境變化始終會領先于監管的應對舉措和行動,任何監管規則均會滯后于金融市場的發展。同時,各銀行業金融機構的風險、資產質量、資本充足率也具有很大的差異性,這對轉向原則導向監管提出了要求。就新資本協議、國際財務報告準則以及英國金融監管局(以下簡稱FSA)的實踐來看,推動原則導向監管已成為國際金融監管模式發展的一種趨勢。
原則導向監管與規制導向監管的區別
(一)原則導向監管
原則導向監管是一種結果監管,更注重引導,強調效果而不是手段。監管者事前為銀行制定出良好的原則,鼓勵銀行采用合適的方法來遵守原則,監管者對結果進行檢查,并根據結果決定是否采用相應的強制措施。因此,原則導向監管可以減少被監管機構受到的具體監管措施的約束。在這種監管模式下,只要風險可以控制和消費者得以正確引導,監管者將不再對其進行具體的指導和干預,可以使金融機構更靈活地選擇履行職責的有效方式,幫助其更好地識別、控制各種風險,這既滿足了監管當局的監管要求,又能更好地實現金融機構自身的經營目標,提高被監管機構金融創新的主動性和積極性,有效推動金融創新。同時,原則導向監管可以降低被監管機構遵從監管規則的直接成本和間接成本。然而,在原則導向監管模式下,無論是監管當局還是被監管機構,都將面臨更大的不確定性。也正因為如此,直到2006年10月FSA才明確提出轉向原則導向監管。
需要指出的是,原則導向監管并不是完全廢除規則,而是更多的原則導向,是在規則和原則之間尋求一個平衡點,而且無論是規則導向還是原則導向監管,其核心都是以風險為本, 即都是將著眼點放在風險上,注重銀行內部的風險控制和管理,督促銀行建立風險管理的長效機制。
(二)規制導向監管
規制導向監管是一種過程控制監管,要求監管者對不同的機構、機構運營的不同階段、不同的產品制定詳細的規則,并檢查被監管機構的合規情況。該方法具有約束過度自由量裁權,增強監管穩定性的優點。但規則的制定者不能完全預計到規則所對應的業務領域的未來發展情況,也不能準確、清晰、完備地囊括規則制定者的目的,而且規則是否明晰或具有確定性取決于其被銀行業金融機構理解的程度,監管者和被監管者是否達成共識。此外,規則對被監管者的影響并不完全依靠規則本身,被監管者對監管的態度、對合規的激勵機制以及強制執行規則的方法等都很關鍵。隨著金融全球化、金融自由化進程的加快、金融創新水平的不斷提升以及信息技術在金融領域的廣泛應用,金融產品日新月異并且越來越復雜,各家金融機構產品的差異也越來越大,規制導向監管的缺陷越來越明顯,靜態的規則跟不上動態的發展,阻礙了金融創新,影響了金融效率,成為影響銀行業發展的主要因素之一。對監管者而言,過于繁雜、細致的規制導向監管導致其規則制定和合規成本很高,令監管者疲于監管。
原則導向監管的核心
(一)原則導向監管更強調監管導向或效果
采用原則導向監管的金融監管當局更加注重最終的監管目標,而不是監管方法或手段,也就是說注重引導,而不是實現方式。從這一意義上而言,監管當局實際上允許被監管對象去判斷和決策,它應該如何達到監管當局的要求,如何把監管的要求和機構經營能夠有效地結合起來。舉例而言,在實施新資本協議和新的國際金融會計報告體系時,涉及銀行賬戶的利率風險管理問題,FSA就此明確提出,FSA只會就該風險的原因、特征以及防范原則提出指引,具體的防范措施與模型設置等都要由各家銀行根據自己的風險狀況和風險口味自行選擇。
(二)原則導向監管更強調被監管機構高級管理層的責任
原則導向監管主要是為了改變過分依賴過于細節而繁瑣的法規規定,更加注重強調高級管理人員的責任,明確高級管理層對于機構的運營和風險管理應當承擔的全部責任,這是這種監管與法規導向監管的最大不同之處。英國過去在金融監管當中曾經也完全是法規導向監管,一個典型的標志就是其制定的監管法規有將近9000多頁。原則導向監管會促使被監管機構的高級管理層承擔更大的責任,同時,也將賦予其更多的創新空間,即在如何實現結果方面具有更大的自主性和靈活性。例如,在新資本協議的實施過程中,FSA特別看重一家銀行的高級管理層對于新的資本協議以及該銀行準備采用的內部評級模型的理解,把這個列為FSA是否批準其相關模型申請的第一位的要素。
(三)原則導向監管更強調監管者與被監管者之間的聯系和溝通
隨著英國金融機構在風險管理方面的不斷進步以及英國金融市場的不斷完善,尤其是監管當局與被監管機構之間的充分溝通和交流,監管當局的監管理念在20世紀90年代開始逐步變化。20世紀90年代后期和2000年以來,監管當局從市場上引起和充實了很多的實際銀行業從業人員(market practitioners),這對于促進監管當局改變與市場和被監管機構的關系,加深對于市場創新和風險監管的理解,幫助監管當局和被監管機構之間建立一種相互的積極信任關系發揮了重要作用。這種信任,特別是監管當局對于市場實際從業人員和機構在不斷創新過程中對于自身風險的管理和控制能力以及機構的內控文化的一種信任,是原則導向監管的重要基礎。FSA相信,英國的金融機構一般有比監管機構更高級的管理人員,更專業的風險管理人才和符合監管當局最低要求的內部風險控制機制。FSA還特別注重評估一家金融機構的文化,如果該金融機構與監管當局的溝通體現出開放、友好的文化,管理層又能體現其專業和審慎的經營態度,那么監管當局會給予這家機構更多的信任和更大的空間。
(四)原則導向監管對監管者提出了更高的要求
采用原則導向監管的金融監管當局要更好地進行監管,實際需要非常出色的判斷能力以及與被監管機構之間充分和坦誠的溝通。要做到這一點,對于監管人員而言,需要承擔更多的個人責任,也就是責任被個人化了。采用原則導向監管,監管人員在和被監管對象溝通以后,必須對于機構的風險狀況作出自己的主觀判斷,因此必須承擔相應的責任。這種判斷往往是沒有所謂的具體法規可以參考的。這種判斷對于監管人員的專業化素質、監管經驗以及職業操守提出了更高的要求。新資本協議以及新國際會計準則在許多方面都要求金融機構和監管當局同時具有良好的判斷能力。
(五)原則導向監管更強調激勵相容的監管理念
金融監管不能僅僅從監管的目標出發設置監管措施,而應參照被監管機構的經營目標,將金融機構的內部管理和市場約束納入監管范疇,引導這兩種力量來支持監管目標的實現。這種理念是巴塞爾新資本協議所提倡的,也正是原則導向監管所要求的。
實施原則導向監管的基本條件
監管機構不可能對每種風險或損失制定詳盡的監管要求,這決定了監管機構必然要實施原則導向監管。目前,很多國家也開始向原則導向監管轉變,但實施原則導向監管需要具備以下基本條件:
監管人員應具備較高的專業水平。采用原則導向監管的金融監管當局的監管人員必須能對被監管機構的風險狀況作出判斷,而這種判斷往往是沒有具體法規可以參考的,這就對監管人員的專業化素質、監管經驗以及職業操守提出了更高的要求,原則導向監管下的監管人員要有更高的專業水平和良好的專業判斷能力,對于金融市場和金融機構的運行狀況要足夠的熟悉和了解。
被監管對象應有完善的內控制度。在原則導向監管原則下,銀行而不是監管者對風險的識別、測量負責,銀行必須對各類風險都有一套具體的管理程序,涵蓋風險的識別計量檢測和控制。因此,被監管對象要有完善的內控和高素質的風險管理人才。
監管當局與被監管對象應有良好的溝通和充分的信任。監管當局對于市場從業人員和機構在不斷創新過程中管理和控制風險的能力以及機構內控文化的信任,是原則導向監管的重要基礎。
實施國家必須有一個健全的經營環境和監管環境。原則導向監管要求實施國家擁有一個相對發達的金融市場、良好的金融生態環境和完善的信息披露制度,而一個健全的金融機構經營環境和監管環境應該是一個社會絕大多數經濟體以誠信為價值取向,法制健全,市場體系完善,宏觀經濟環境穩定等。
原則導向監管對我國銀行業監管的啟示
就新資本協議、國際財務報告準則實施以及FSA的實踐來看,推動原則導向監管將是一種趨勢,很多國家也開始向原則導向監管轉變。但實施原則導向監管至少需要具備以下基本條件:監管當局和被監管對象良好的溝通和充分的信任;被監管對象完善的內控和高素質的風險管理人才;金融市場的相對發達和充分的信息披露;監管人員對于金融市場和金融機構運行狀況的熟悉和了解,以及監管人員個人較高的專業水準和良好的專業判斷能力。
就我國銀行業金融機構和銀行業監管現狀來看,尚不完全具備實施原則導向監管的外部環境和內部條件。一是大部份商業銀行尚未建立科學的公司治理結構,內部控制制度仍不健全且執行力不強,全面風險管理能力有待提高,專業風險管理人才仍匱乏;二是銀行業競爭有序化還需要一段時期,信息披露仍不充分,市場約束力不強;三是風險為本的監管體系尚未完全確立,監管信息系統有待完善,監管人員的素質有待提高;四是盡管銀監會也實行主監管員制度,但主監管員的自由裁量權仍很小,難以適應原則導向監管的需要;五是銀行業金融機構經營環境仍需要進一步改善,尤其是金融法制環境、信用環境仍是制約其可持續發展的主要因素。
盡管如此,銀監會仍有必要對這一重要的監管改革和動向作進一步的研究和關注。隨著我國銀行業的全面對外開放,金融創新加快,尤其是客戶理財產品的跨行業經營趨勢的不可逆轉,現在看來合理和審慎的監管規則,明天也許就會成為金融創新的障礙。及早研究和采取措施,吸收原則導向監管的做法,可以為我國未來的混業監管在監管理念、技術、人員和手段的轉變方面做好準備。
在高級管理人員任職資格監管方面,不能過分強調高級管理人員的學歷,而應該重視其職業操守、從業履歷、管理經驗和實際的風險管理能力,要重視其管理文化的取向。
再造監管流程,明確各級監管機構、部門和人員的職責。目前的監管流程存在一定的缺陷,主要表現在各級機構、內部各級部門、各級監管人員職責不明,權利不清,缺乏自由裁量權。建議逐步界定職責,允許監管人員在授權范圍內獨立行使其專業判斷和監管權,以提高監管效率和效果。
樹立監管權威。在以往的監管工作如案件治理、合規建設和現場檢查中,監管機構有時向被監管機構傳達了要求和提示就意味著監管行為的結束,導致被監管機構落實不力,不以為然,敷衍應付。今后應要求監管部門進一步提高監管要求和提示的專業性和可操作性,同時被監管機構也必須根據要求制定詳盡的整改時間表,列明哪些問題可以在短期內整改,哪些問題確因客觀原因在短期內難以整改的,必須讓監管當局看到被監管機構高層糾正問題的決心以及創造條件逐步整改的具體措施。
提高監管人員的專業素質和判斷能力。一方面,可以直接面向被監管機構招聘高級監管人員,改善與被監管機構的關系,加深對商業銀行風險管理的認識;另一方面,改善現有監管人員的培訓模式,側重案例授課,通過對具體案例的剖析提高判斷能力。特別需要指出的是,由于監管人員對于新資本協議以及新的國際財務報告準則的認識還存在著很大的差距,因此,加強這兩個方面知識的學習,充分理解其理念的精髓,是幫助監管人員應對監管變化與挑戰,逐步向原則導向監管轉變的必由之路。
我國實施原則導向監管的路徑
雖然我國尚不完全具備實施原則導向監管的外部環境和內部條件,但隨著我國銀行業的全面對外開放,金融創新加快,尤其是客戶理財產品的跨行業經營趨勢的加快,應及早研究原則導向監管的做法,積極探索我國實施原則導向監管的路徑。
(一)提高銀行業金融機構的風險管理能力
一是完善公司治理結構,建立自身的運作自律體系。良好的公司治理是建立風險硬約束的基礎,也是有效監管的前提。目前我國銀行業金融機構普遍缺乏良好公司治理的基礎,缺乏對管理者的有效監督,這種缺陷將直接導致內部風險管理和外部監管的失效。因此,不論是目前的監管需要,還是為轉向原則導向監管的準備,切實完善我國銀行業金融機構的公司治理都是當務之急。二是強化內控建設,構建和諧健康的銀行風險文化。FSA特別注重評估一家金融機構的文化,如果該金融機構與監管當局的溝通體現出開放、友好的文化,管理層又能體現其專業和審慎的經營態度,那么監管當局會給予這家機構更多的信任和更大的空間。當前各銀行金融機構需將推進合規文化建設作為合規性監管的重點,督促商業銀行從高層做起,認真落實《商業銀行合規風險管理指引》,并以此促進監管者與被監管者之間建立和保持良性互動關系,為原則導向監管奠定基礎。三是進一步完善風險管理體系建設,提高風險管理水平,著重加強風險預警工作,促進風險監測管理從單一向全面、從靜態到動態、從事后向事前轉變。
(二)提高監管有效性并適時轉向原則導向監管
一是進一步完善以風險為本的監管體系,為過渡到原則導向監管夯實基礎。二是再造監管流程,逐步明確各級監管機構、部門和人員的職責,允許監管人員在授權范圍內獨立行使其專業判斷和監管權。三是強調監管者和被監管者之間的互動,各項監管規則的制定要參照金融機構的經營目標,注重是否違背投資者和銀行管理層利潤最大化,注重激勵相容,調動金融機構自我管理風險的積極性。四是放松限制與強化監管并舉,在強化監管的同時,逐步放松對銀行在業務創新、業務經營等方面的限制。五是實行差別監管,逐步過渡。我國銀行業金融機構眾多,業務總量龐大,銀監會應根據不同的情況實行差別監管,根據風險為本的監管導向,進一步健全銀行風險評價和預警機制,按照風險大小進行高風險、中度風險和低風險的分類排序,靈活作出監管安排,對那些發展穩健、風險管理水平高的銀行,可以先試行原則導向監管。
(三)提高監管和被監管人員的專業能力
一是大力培養銀行經理人市場。原則導向監管是基于金融機構比監管機構更了解自己的業務,也因此更了解通過什么樣的程序,采取什么樣的方案可以最有效地滿足既定的監管目標這一理念,更加注重強調高級管理人員的責任,明確高級管理層對于機構的運營和風險管理應當承擔的全部責任,這就對銀行的高級管理人員提出了更高的要求,一方面要通過各種手段強化銀行董事會、股東和高級管理層的責任;另一方面要改進高級監管人員任職資格監管,重視其職業操守和風險管理能力,并創造條件,引導公平競爭的銀行職業經理人市場的形成。二是提高監管隊伍素質。我國目前基層監管人員素質參差不齊,大部分人員沒有監管經驗和銀行從業經驗,有的甚至不能適應目前的監管工作。銀監會可以借鑒FSA做法,在加強對現有人員培訓的同時,從銀行業金融機構引進一些專業人員充實監管隊伍,提高監管隊伍素質,改善與被監管機構之間的關系。
(四)完善信息披露制度且推進監管透明度建設
目前我國政府、市場披露和社會信用評級三個信息渠道,特別是后兩個渠道很不暢通,而信息是決定監管效率的關鍵,特別是在原則導向監管模式中,監管者主要依賴從銀行自身的風險管理系統中輸出信息來對銀行的經營狀況作出判斷,若無透明的信息,基于原則的監管則是混亂而失敗的。為此,應盡快完善信息披露制度。第一,國家要盡快完善信息披露的立法及制度安排。第二,各銀行金融機構要建立與相關信息披露要求相適應的內部控制運作流程,以現有的信息披露為基礎,借鑒國際經驗,逐步落實核心原則,按CorePrinciplesMethodologg2006(即CMP2006)的有關規定向監管者披露有關風險管理信息。第三,培育更專業更有公信力的評級機構,對金融機構進行客觀公正的評價。
(五)促進金融市場發展且改善銀行業金融機構經營環境
目前,我國銀行業金融機構經營環境仍需要進一步改善,雖然金融市場規模不斷擴大,市場參與主體日趨廣泛,但與國外成熟的金融市場相比,仍存在諸多亟待完善的地方,尤其是金融法制環境、信用環境仍是制約銀行業金融機構可持續發展的主要因素,也嚴重影響了監管的有效性。為此,首先要進一步建立、完善金融法規,出臺相應的監管法規,既保證監管當局的權威性和獨立性,同時又規范監管行為,保證監管的有效性;其次,要進一步促進金融市場建設,為銀行的業務發展、金融創新提供更大的平臺;最后,要進一步優化金融生態環境,營造誠實守信的信用環境,加強誠信體系建設,重視外部評級的作用,增強市場監督力度。
參考文獻:
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銀行監管原則范文2
關鍵詞：新常態；外匯管理；規則監管；原則監管
中圖分類號：F832.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2015）12-0025-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.12.05
一、引言
隨著中國經濟步入新常態，在涉外經濟領域，我國外匯運行也已呈現一種新常態，主要有兩個標志：一是跨境資金流動從持續凈流入到趨向基本平衡。2014年以來，國際收支趨向基本平衡的態勢日趨明顯，當年經常項目順差與國內生產總值之比為2.1%，與2007年的歷史高點相比回落了近8個百分點。二是人民幣匯率由單邊升值趨向基本均衡，雙向波動成為常態。2015年4月和7月，國際貨幣基金組織兩次表示，近期人民幣匯率沒有明顯低估。2015年8月11日，人民幣兌美元匯率中間價報價機制調整，在人民幣匯率連續下跌后，曾有多次反彈。這表明人民幣匯率已經結束了長期以來的單邊升值趨勢，進入雙向波動階段。外匯運行進入新常態，需要對原有的外匯管理模式進行反思，轉變管理模式適應新常態。
一直以來，金融監管領域有兩種模式，一種是以美國為代表的“規則導向監管”（rules-based regulation），另一種是以英國為代表的“原則導向監管”（principles-based regulation）。規則監管通過制定具體的規則，規定金融機構能做什么，不能做什么，操作性強，但缺乏靈活性[1]。長期以來，我國外匯管理模式就是典型的規則監管，依賴數量龐大的規章制度對銀行和涉外經濟主體進行監管。隨著我國外匯運行步入新常態，外匯收支的規模在擴大、結構在豐富、工具在創新，原有的僵化的規則監管模式越來越難以適應涉外經濟發展的要求，外匯管理有必要轉向更富有彈性的原則監管，通過制定一些高層次的原則性規定來實現監管目標。
二、外匯管理轉向原則監管的必要性分析
（一）原則監管是宏觀審慎框架下系統性風險管理的要求
事實上，我國外匯管理方式從2009年開始已經逐步由事前審批轉為事中事后監管上來，開始實行外匯管理簡政放權。外匯管理簡政放權不能是一放了之，要管得住系統性風險。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出要加快構建宏觀審慎框架下的跨境資本流動管理體系[2]。宏觀審慎強調的是宏觀的、系統性的風險，而注重微觀業務合規性的規則監管難以從宏觀角度識別與管理系統性風險。原則監管依靠的是高層次的規則，從風險管理的角度更能適應宏觀審慎管理的要求。
（二）原則監管更能適應外匯形勢和金融市場的變化
隨著匯率定價機制的市場化，人民幣匯率雙向波動日趨明顯，為滿足經濟主體防范風險和境內外市場套利的需要，金融機構的業務創新層出不窮。如果繼續實施規則監管就要求外匯局不斷制定新的細致規章制度，應對改革和金融市場上的變化。結果是數量龐大的規章制度使銀行望而生畏，對業務量不大的中小銀行尤其如此。截至2014年末，國家外匯管理局宣布廢止和失效規范性文件700余件，保留有效法規仍然有297件[3]。而原則是一些層次更高的規則，有效性更為長久。如無論如何改革和業務創新，經濟主體辦理外匯業務都不能背離真實性原則的要求。
（三）原則監管可以有效防止銀行的道德風險
詳細、具體的規則便于執行，但也可能導致銀行將主要精力投入到滿足監管形式上的要求，只注重業務的表面合規性，忽視背后的風險。也正因為表面合規后銀行不用承擔責任，一些商業銀行出于自身經濟利益的考慮，甚至與企業合謀避開外匯管理規定。即使是設計再嚴密的監管體系，頒布再多的法律法規都不免存在漏洞，這些漏洞往往被銀行和企業利用。原則監管更注重結果，將如何實現這些結果留給銀行，一旦政策執行出現問題，無論是疏忽還是惡意，銀行都將受到處罰。這種機制下，銀行不但不敢鉆法規的漏洞，而且還會積極主動執行相關法規，其目標和外匯監管部門的監管目標基本趨同。
（四）原則監管有利于業務創新
外匯管理要立足于服務實體經濟，而海量細節化的、高度復雜的規則可能會使銀行不敢冒政策風險進行業務創新，服務企業的實際需求。原則監管減少了對銀行條條框框的限制，在銀行保證業務真實性并遵循一些基本原則的前提下，賦予銀行更多自主經營的權力，有利于銀行發揮主動性和創新的積極性，滿足實體經濟的需要。
三、外匯管理轉向原則監管應當注意的問題
原則監管不只是制定幾個重要的原則，還應考慮與金融體系現狀是否適應、如何讓原則落地等因素。
（一）原則監管有效實施的前提是銀行業較高自律和內控水平
英國實施原則監管有其歷史文化傳統方面的原因，其金融體制是漫長的資本主義經濟發展過程中逐步演進的結果，銀行經歷了較長的自律發展階段。金融業監管建立在非正式的“道義勸說”和“君子協定”基礎上，基本上是通過銀行的自我約束來實現的。多數銀行都會自覺地在法律框架下經營，監管者的權利大部分情況下僅是一種威懾，很少使用。有研究表明，原則監管能夠有效實施是與一定的金融業基礎環境相適應的。銀行內控水平越高，越有利于原則監管的實施，若內控水平較差，原則監管的效率也差。原則監管要能在外匯管理中得到有效實施，銀行的自律和內部控制水平需要達到一個較高水準。
（二）實施原則監管不能放松監管要求
有觀點認為英國原則監管是“輕的監管”（light touch）或“軟的監管”（soft touch）。原則監管實際上既不輕，也不軟，可能比規則監管更有威懾力。原則監管能夠有效發揮效力一定程度上是以其處罰威懾力為基礎的，英國金融服務管理局（FSA）就把銀行對原則的嚴格遵守作為有效監管的根本。2005年6月，花旗銀行集團在進行歐洲政府債券交易時的做法頗具爭議，違反了行業中一些不成文的規定，被FSA罰款1390萬英鎊。FSA認為，花旗銀行違反基本原則第2、第3條，在業務過程中沒有體現投資銀行應有的技能、注意和審慎，而且沒有對業務進行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集團在法國也從事了類似交易，但是沒有被罰，因為法國當局認為沒有違反當時的法律?；ㄆ旒瘓F在表示歉疚的同時，也指出公司并沒有違反英國的市場規范。從這個案例可以看出，實施原則監管后不但沒有放松監管要求，反而應該更加嚴格，提高監管威懾力，有效堵住規則制定中的疏漏之處，讓銀行不敢鉆空子。
（三）實施原則監管是一個漸進過程
原則監管與規則監管不是完全對立的，而是相互補充的。以英國為例，監管當局并不是放棄規則，在基本原則下面還保留了一些詳細的規則。實際上，所謂原則監管是一種“更多以原則為基礎的監管”（More Principles-Based Regulation），是將原則與規則相結合，并不斷地在二者之間尋找平衡點[4]。因此，外匯管理中實施原則監管是一個漸進的過程，原則監管并不是要拋棄所有規章和規則，而是由于目前實施外匯監管所依據的監管規章、規則過于繁雜，增加了操作的難度，需要對現有的規則進行改革，更多地依據注重結果的、高層次的規則和相應的原則實施監管。在一些情況下，仍然需要依靠詳細和描述性的程序確保政策得到落實。因此，外匯管理提倡的應是“更多的原則導向監管”，這是一個不斷改進的過程，不能一下子完全放棄規則，而是逐漸減少規則的數量，逐漸強調原則的作用。
（四）原則監管應以結果為導向
實施原則監管后，監管者應該更注重結果，而將如何實現這些結果留給被監管機構的高級管理層。目前，外匯管理逐漸開始強調銀行要遵循“展業三原則”，即“了解客戶”、“了解業務”和“盡職審查”?！罢箻I三原則”的提出增強了外匯管理的靈活性，對商業銀行提出了更高的要求。銀行不能再像以前一樣，只要機械地遵守了某項規則，或者按照法定程序運作業務，即使最后證明經濟主體的業務真實性存在問題，也被認為合規守法經營。目前，“展業三原則”還處于探索階段，真正落地還存在一些困難，外匯局需要對這些原則進一步具體化，并制定一些輔原則，便于銀行執行。原則監管得到有效實施后，只要銀行在執行外匯管理政策中出現問題，銀行就要被追責。
四、相關政策建議
（一）加強商業銀行內控建設
由于歷史原因，各商業銀行以往注重的是如何從形式上機械地執行外匯局具體、明確的法規，內控制度方面是個薄弱環節。從外匯管理實踐來看，也確實如此，部分商業銀行在執行外匯管理法規方面內部控制乏力，自律能力還比較差，風險管理能力仍然不是很強。外匯局提出的 “展業三原則”屬于理念上的原則，不僅每家銀行都有各自的理解和解讀，即使在同一家銀行層面，從總行到分行，再到支行，每一級部門的理解都有差異。如果內控制度有效性缺失，“展業三原則”缺乏完備有效的制度作為支撐，直接導致合規性操作流于形式。這種情況下，如果只注重制定原則，不注重提高銀行內控水平，原則監管可能面臨失敗。因此，外匯局應大力促進商業銀行的內控建設，將內控制度建設作為外匯檢查的重點。
（二）可以考慮實行分類監管
我國從事外匯業務的銀行包括四大國有銀行、股份制商業銀行、政策性銀行、城市商業銀行、農村商業銀行以及外資銀行的分支機構。這些不同層次的銀行成立時間、業務水平、資產規模、管理成熟度、發展模式等都有所不同，用同樣的監管方式和方法效果不會很理想。我們可以借鑒英國金融監管中的一行一策的做法，對不同銀行采取不同的監管模式。對于公司治理良好、業務經營規范的商業銀行，如四大國有商業銀行以及部分股份制商業銀行考慮采用原則監管，賦予其更多的靈活性和自由。而對于那些成立時間較晚、公司治理水平一般、業務經營不夠規范的商業銀行應以規則監管為主、原則監管為輔，防范風險，對其業務種類和業務創新予以限制。在這些銀行公司治理和內部管理提升后，再逐漸轉向監管。
（三）嚴厲處罰違規的金融機構
對于內控制度存在缺陷以及內控制度未得到有效執行的銀行應予以嚴厲處罰，產生震懾效果。英國的經驗表明，具有高度權威的監管機構對商業銀行“道義勸說”的有效性是原則監管能夠成功的關鍵之一。嚴厲的巨額處罰是保持監管機構權威性的重要手段。在相關處罰方面，外匯管理可以參考國外反洗錢的相關規定。如2014年1月，英國的金融行為監管局對標準銀行處以700多萬英鎊的罰款，實際上監管當局并沒有發現其客戶有洗錢行為，而只是因為其制定的內控制度存在缺陷且未得到有效執行。
（四）加強外匯管理人員培訓，培養復合型監管人才
原則監管意味著監管者和被監管者面對的不完全是清晰明確的法規條文，要根據現實情形做出靈活審慎的職業判斷，這對人員素質提出更高的要求。監管人員需要具備更高的分析能力、更專業的知識和更高的判斷能力，才能體現監管的權威性。外匯管理部門應加大自身隊伍的培訓力度，加強對外匯市場運行、金融機構外匯業務運作等的了解，不斷提升監管效果。原則導向強調監管者與被監管者之間的持續而充分地溝通，因此，被監管者的人員素質也要相應改變和提升。
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銀行監管原則范文3
市場準入監管的基本要求
《有效銀行監管核心原則》（以下簡稱《核心原則》）中涉及市場準入監管的一共有四條原則，即原則2、原則3、原則4和原則5。《核心原則》原則2首先強調，監管機構應明確界定被監管對象，界定對銀行機構的發照安排和執照允許的業務范圍，即銀行允許從事哪些業務活動、禁止從事哪些業務活動。只有持有營業執照并接受銀行監管的機構才能辦理吸收公眾存款的業務，未經批準吸收公眾存款的行為均屬于非法行為。
《核心原則》原則3具體規定了五個方面的銀行發照標準，包括銀行所有權結構，經營計劃、控制制度和內部組織結構，董事和高級管理人員的資格審查，財務預測以及對外資銀行的審批?！逗诵脑瓌t》要求，監管機構應當能控制銀行準入，制定準入標準，確保新的銀行機構所有權結構和經營計劃合理、董事和高級管理人員合格、內部控制和風險管理完善、包括資本金在內的預計財務狀況良好。如果認定申請人達不到標準，監管機構有權拒絕審批。當某家已成立的銀行機構不能達到上述標準時，可以據此吊銷其執照。
除審批新銀行外，《核心原則》原則4明確了對銀行股權變動的準入管理。它要求監管機構全面掌握銀行股權的變化情況，對于超過一定持股比例的銀行股權的變動，應當經過監管機構批準或備案同意；對于低于該持股比例的銀行股權的變動，監管機構也要關注其對銀行控制權和管理結構的任何不利影響。如果投資者不能滿足相關的監管規定，或者其資格條件與新設銀行股東的各項標準不相一致，監管機構應當有權制止這種投資，以此防止不符合條件的投資者或者惡意經營者規避市場準入監管，以投資方式間接進入銀行業。
由于銀行的收購與投資活動會影響銀行的財務狀況、內部控制和風險管理能力，因此，《核心原則》原則5中要求，為保持與發照標準的一致性，監管機構應當有權制定關于銀行重大收購、投資活動的審查標準，明確哪類收購或者投資需要事先批準、哪些需要事先報告。
我國市場準入監管的進展
按照我國現行規定，對銀行機構的市場準入監管主要包括機構審批、業務審查、高級管理人員任職資格審查三個方面的內容。我國法律和法規明確規定了銀行機構的市場準入監管標準，如銀行機構的設立需要符合國民經濟發展的客觀需要，符合金融業發展的政策和方向，符合最低資本金及股權結構和股東資格、公司治理和內部控制等要求；銀行開辦新業務需要根據業務風險特征建立完善的風險控制系統，并建立嚴格科學的業務操作規程和安全保障?？傮w上看，我國銀行市場準入監管的法律法規基本健全，監管機構對銀行市場準入和資格的監管比較嚴格。
中國銀監會成立以后，明確了“管法人、管風險、管內控、增強透明度”的監管理念和促進金融的穩定和金融創新共同發展等六項良好監管標準，通過宣傳和實施《銀行業監管管理法》，增強了依法監管的自覺性和主動性。在市場準入監管方面，中國銀監會具體開展的工作包括：明確新設商業銀行的六條標準，將風險評級結果作為商業銀行市場準入監管的重要依據，鼓勵城市商業銀行根據自愿和市場原則實施兼并重組；《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》，鼓勵民間資本和外國資本入股現有商業銀行；制定了《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》，加強對投資人及其關聯方入股金融機構的管理。此外，中國銀監會還了《關于調整銀行市場準入監管方式和程序的公告》、《商業銀行服務價格管理暫行辦法》、《金融機構衍生產品交易業務管理暫行辦法》和《關于非銀行金融機構開辦新業務有關審批事項的通知》等部門規章，通過對銀行業務行政審批事項的規范和清理，減少和簡化行政審批手續，促進銀行業的發展和對外開放。
但我們也清醒地看到，我國銀行市場準入監管與《核心原則》的要求相比還存在相當差距。例如，市場準入審批還不夠規范、高效和透明；對銀行股東資格和股權結構的監管還有待完善，如對關聯股東沒有明確的界定，致使有些投資者通過關聯企業投資入股商業銀行，使銀行的實際控制權發生變化；對商業銀行新業務的準入設限不科學，一定程度上影響了商業銀行的業務創新和有效監管；現行法律、法規和規章對銀行大額收購和投資行為以禁止性規定為主，與市場發展需求也不相適應；對高級管理人員的審核不夠全面，不能對擬任人的品行、專業能力和工作業績進行有效考核，未能建立起商業銀行高級管理人員的管理信息系統，包括“黑名單”制度。另外，市場準入與持續監管存在脫節現象，如對銀行高級管理人員的監管偏重于任職資格核準，未能對履行職責的情況定期作出評價。
當前比較突出的一個問題是如何較好地把握支持金融創新與審慎監管的關系。我國的商業銀行普遍存在公司治理不夠完善、風險管理和內部控制機制不夠健全的問題，有些銀行在開展新業務之前，缺乏深入的市場調研論證，甚至對該項業務及其風險缺乏了解，沒有制定成型的規章制度，也缺乏對業務風險進行監控的能力，因此，監管部門從我國銀行業實際出發，對商業銀行開辦的一些風險較高的新業務實行審批制是必要的。但是，由于多種原因，對商業銀行開辦新業務的準入設限怎樣算是科學和合理，在政策和法規上并不十分明確。例如，在我國金融業實行分業經營的大框架之下，對銀行業務范圍的內涵和外延缺乏詳盡的解釋和說明，對“新業務”的認定標準并不明確，在這種情況下，監管部門在審批商業銀行推出的部分具有混業經營傾向的創新產品時，往往需要較長時間，這就對商業銀行的業務創新帶來不利影響。又如，按照現有文件的規定，對商業銀行開辦新業務既有審慎性監管要求，也涉及許多具體規定，由于業務準入管理適用的部分規章是在過去若干年中由人民銀行、外匯局等部門分別、陸續的，客觀上存在本外幣業務之間、國有銀行和股份制銀行之間、中外資銀行之間業務準入標準和程序不統一的問題，對不同類別銀行開展同類業務形成了不同待遇。
進一步改進市場準入監管
面對我國銀行業改革和發展的新形勢，中國銀監會已經制定了提高我國銀行監管有效性的中長期規劃，并正在采取一系列改進措施，因此，今后一段時期我國銀行市場準入監管將會有進一步的發展，具體包括：
一是通過樹立良好的監管理念，明確監管事權和責任，完善市場準入監管審核機制，保證獨立、客觀和公正地履行審批職責，提高準入管理的權威性和有效性；按照《銀行業監督管理法》的相關要求，制定公開、透明的機構審批標準和程序，公示市場準入監管程序，提高審批效率。
二是結合對銀行業發展戰略、整體布局的研究，加強機構審批中對經營策略和業務計劃、公司治理、內部控制、財務狀況、資本金來源和補充能力等方面的審查。
三是進一步規范對關聯股東、銀行股權變更的管理，加強對股東資格的管理，對股東的資金來源、財務狀況、資本補充能力和誠信狀況進行審查。
銀行監管原則范文4
[關鍵詞]跨國銀行監管 法律沖突 解決途徑
法律沖突，又稱法律抵觸，從廣義上講，法律沖突系指調整同一社會關系或解決同一問題的不同法律，由于各自內容的差異和位階的高低而導致相互在效力上的抵觸。一般來說，只要各法律對同一問題作了不同的規定，而當某種法律事實又將不同的法律規定聯系在一起時，法律沖突便會發生。
本文論述的法律沖突系指有關跨國銀行監管問題的不同國家（地區）的法律，由于各自因內容上的差異而導致相互在效力上的抵觸。其實質是內國法體系和有關外國法體系在法律效力上沖突的反映。那么，產生法律沖突的根源是什么呢？又如何解決呢？
一、法律沖突產生的根源
受到雙重監管的外資銀行分支機構畢竟不同于本土銀行。它們既是母國集團公司的組成部分，也是東道國法律下的獨立實體，這有時會在監管中產生法律適用方面的沖突。雖然跨國銀行監管中的法律沖突產生的原因比較復雜，但歸納起來，不外乎以下二種：
（一）各國銀行監管法律制度的差異
各國銀行監管法律制度的差異主要源于各國有立法的自主權，且立足于本國經濟現實及法制傳統。世界各國都是根據本國的社會、政治、經濟等方面的狀況，從有利于本國及其國民利益的角度出發，來規范跨國銀行監管并進行相關立法的。跨國銀行監管中的利益沖突既表現為私人利益的沖突，也表現為公共利益的沖突。
首先，源于立法精神上的沖突。各國對跨國銀行監管的認識及各自國情的考慮不同，立法精神上有追求嚴格監管的，有追求自由放任的，也有適度監管的。這些立法精神及政府調控政策上的差異，使各國跨國銀行監管法律呈現各自的特色。
其次，源于各主權者對本國經濟環境、經濟發展取向及具體決策的把握，很少有像在傳統民事領域（如婚姻、家庭、住所、國籍等）的法律沖突上所呈現的濃厚的文化沖突屬性。這一特征也將制約跨國銀行監管法律沖突發展及其解決體制的選擇。
（二）國際合作與協調不足
金融全球化使銀行間的相互聯系和依賴大大增強，各種風險開始在國家之間、市場之間相互轉移、擴散，而國際間的合作與協調仍然相當缺乏。這不僅增加了不必要的程序和成本，損害有關各方的利益，而且會引起各國間相互不信任，在跨國銀行監管中產生大量法律沖突。
二、解決跨國銀行監管中法律沖突的原則
跨國銀行監管，涉及到跨國銀行注冊地國（即母國）與跨國銀行分支機構所在地國（即東道國）兩方面的監管。東道國監管強調東道國的銀行監管當局對外資銀行的監管責任。外資銀行在東道國活動，對東道國的經濟秩序會造成一定影響，依據國際公法之領域原則，東道國當然有權對其進行監管。此外，東道國為外資銀行提供市場，可以直接了解當地金融市場和跨國銀行分支機構的經營情況，由其對外資銀行的日常經營情況進行監管比較方便和直接。母國監管要求跨國銀行接受母國銀行監管機構的監督和管理。母國監管基于以下理由：首先，母國監管源于跨國公司的股權原則，即股東有權對其資產進行監管并承擔責任?？鐕y行作為跨國公司的一種特殊形式，其總行對其所設立的分行和子行當然有權進行監管并承擔責任。其次，按照國際公法上的國籍原則，一國對其國民的行為、利益或其他關系，不論發生在境內境外，均可以行使管轄權，即跨國銀行的國籍國可對跨國銀行行使管轄權。由于東道國和母國都有權對跨國銀行進行監管，這樣一來，東道國和母國在對跨國銀行進行監管時難免會產生一些法律沖突，對此，可考慮遵循以下一些原則來解決：
（一）協調原則
協調原則的核心是通過監管法律、政策及措施的趨同實現對跨國銀行監管的協調。東道國和母國在監管跨國銀行的現實實踐中，往往因跨國銀行資產的流動性和銀行的特殊性而產生嚴重沖突。為調和這一矛盾，巴塞爾委員會應運而生，也誕生了旨在確立跨國銀行國際監管合作制度的一攬子“巴塞爾協議”。根據巴塞爾協議，任何銀行的國外機構都不能逃避監管，母國和東道國都負有監管責任，雙方分工合作，遵循“以母國綜合監管為主，東道國個別監管為輔”的原則。在此原則指導下，各國應努力將自己的銀行監管建立在具體、完備的法律基礎上，與國際接軌，并積極推進國際間的雙邊、多邊談判的進行，以便在市場準入、資本金、風險監測和預警、信息互換與保密、市場退出、處罰方式等諸多方面達成一致。東道國和母國之間的有效合作是監管跨國銀行的根本前提，它對東道國和母國監管機構之間的監管責任分配，避免監管沖突或重合起著至關重要的作用。
從總體上看，我國并不承認巴塞爾協議確立的以母國監管為主的國際監管合作原則。由于我國過于強調東道國的監管，完全與強調母國監管的國際慣例相沖突，容易受到他國的同等對待，不利于我國在跨國銀行監管上的國際合作，不利于引進外資，也不利于我國銀行在國際上的競爭。我們認為，在金融業日益開放的今天，我國可貫徹巴塞爾協議確立的原則，將國內監管法律與國際監管慣例接軌，對外資銀行的監管，逐步從以東道國監管為主向以母國監管為主轉化。我國在制定有關外資銀行監管的法律法規時，應考慮與其母國監管機構合作等因素，消除與國際監管合作要求相沖突的法律障礙。我國在外資銀行監管立法中應增加監管當局之間合作監管條款，這既是國際規則的要求，也是由外資銀行業務經營與機構設置的跨國性所決定的。同時，應借鑒別國的先進經驗，既能使我國立法具有前瞻性，又能符合國際組織所提出的監管要求，體現國際性。
（二）平等互利原則
各國之間應當在平等的條件下相互承認對方的法律在本地區內的法律效力，確定和承認對方的法律所產生的合法權利和義務。在實踐中，對法律適用問題、管轄權問題和司法協助問題都要遵循這一原則。同時，也要本著靈活寬松、方法多樣的精神妥善解決跨國銀行監管中的法律沖突。
（三）對東道國經濟與金融利益實行保護原則
東道國監管的基本目標在于通過對外資銀行的運作實行管理和控制，確保外資銀行遵守東道國法律規章和本國金融市場的完整有序不因外資銀行的進入而受到損害。
為了防止監管漏洞，保護自身利益，東道國監管當局應當適時評判有關外資銀行的母國并表監管的能力和效果，當斷定某一外資銀行并未受到其母國當局的并表監管或母國監管不充分時，東道國應限制或禁止該銀行在本國境內設立或繼續經營。巴塞爾委員會1992年《關于監管國際性銀行集團及其跨國分支機構最低標準的建議》規定東道國可依據審慎經營的原則，對母國監管能力未達到令人滿意程度的銀行實行禁止進入。1991年美國《加強外國銀行監管法》也規定除非外國銀行在其所在國（母國）受到全面的監管，且承諾依美國金融管理機構要求提供有關資料和信息，否則該銀行不得在美國境內營業。實施這一原則，要求東道國在對外資銀行的監管中，要注重保護本國金融業甚至整個經濟免受外來干擾和控制，以保護本國的金融秩序的穩定。在1994年《服務貿易總協定》生效后，作為wto的成員國將承擔允許其他成員國的金融機構進入本國市場的國際義務。因此，甚至那些原來對外國金融機構持排斥態度的國家，也改為實施有限度的保護主義政策。目前采取這一原則的大多為發展中國家，也包括一些發達國家。
三、跨國銀行監管中法律沖突的解決途徑
在我國對外資銀行的監管立法中，沒有涉及國內法律與外國法律之間的沖突及解決方法。一般情況下，當我國法律與外資銀行的母國法律有沖突時，可適用國際條約或國際慣例，但若國際條約或國際慣例對某些問題也無規范時，應適用何國法律或應采取何種手段處理問題，在我國外資銀行的監管立法中沒有提及。實踐證明，可以有沖突法解決方法和實體法解決方法兩種途徑：
（一）沖突法解決方法
沖突法解決方法，是通過國內法或國際條約中的沖突規范去找出涉外法律關系所應當適用的準據法。即通過制定國內或國際的沖突規范來確定跨國銀行監管中，各種不同類型的涉外法律沖突應適用何國法律，從而解決跨國銀行監管中的法律沖突。通過制定國內或國際的沖突規范，只指出適用哪個國家的法律來調整某種涉外法律關系當事方的權利義務，而不直接規定當事方的實體權利和義務，所以它只是一種間接的調整方法。
適用沖突規范解決法律沖突的過程，也就是選擇適用內國實體法或外國實體法調整涉外法律關系的過程。適用沖突規范的結果將出現兩種情況：一種是當沖突規范指向內國法時，適用內國實體法；另一種是當沖突規范指向適用外國法而這種外國法的適用對內國有利或無損內國主權時，適用外國實體法，即在一定條件下適用外國實體法。法律沖突實際上就是法律適用的沖突，而沖突規范恰恰就是指定適用的法律的，因而，它是一種有效的方法。但用沖突規范來解決法律沖突問題也并不是沒有缺點，因為沖突規范只是指定了所要適用的法律，該種方法只作法律適用的選擇，并不問該管轄權地區有無調整該法律關系的法律和具體內容如何，因而缺乏針對性，它只能是解決法律沖突的一種方法而非唯一方法。
外資銀行是根據我國法律、法規在我國境內設立的金融機構，從維護我國利益出發，當我國法律與國外法律發生沖突時，應優先適用我國法律。但鑒于其業務經營的國際性，還應根據國際法原理進行規范。
（二）實體法解決方法
實體法解決方法是指各國通過協商，制定統一的實體法來進行調整的方法，即有關國家通過雙邊或多邊的國際條約和國際慣例來直接確定當事方權利義務，從而避免或消除法律沖突。這是一種直接的調整方法，運用這種方法，可以更快更直接地調整涉外法律關系。不過，這一方法也有一定的局限性。用制定國際間統一適用的實體法的方法，雖然可從根本上消除產生法律沖突的可能性，但是建立這種國際間統一適用的實體規范并不是很容易，并且由于各種原因，目前在世界范圍內制定出一個統一適用的實體規范幾乎是不可能的。這樣，雙邊合作與協調就成為跨國銀行監管實踐中最常見的方法，從某種意義上講，也是各國所做的“無奈”但卻有效的選擇。主要原因是缺乏一個具有廣泛適用效力的統一國際規則，而雙邊行動比較靈活，牽涉面小，各方容易達成一致。然而，在存在多個適用明顯不同的法律制度的情況下，解決跨國銀行監管中的法律沖突還需要區域性或多邊國際合作與協調。
總之，由于各國法律制度的差異，適用不同國家的法律將產生不同的后果，直接影響當事方利益的實現，因而法律適用是一個重要且敏感的問題。實體法和沖突法兩種方法都各有優勢和不足，因而兩者要結合起來應用。解決跨國銀行監管中的法律沖突時，一方面應大膽使監管跨國銀行的法律與國際接軌，另一方面在承認各國國情尤其是經濟發展水平差異的現實前提下，努力使跨國銀行監管法律沖突的間接解決機制——沖突規范開明化、完善化。
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銀行監管原則范文5
關鍵詞：銀行監管；有效化；外部環境
文章編號：1003－4625（2009）01－0083－03 中圖分類號：F832文獻標識碼：A
銀行業監管有效性的問題，是世界各國銀行監管當局都在研究的一個課題。1975年巴塞爾銀行監管委員會成立后一直致力于此項工作。我國自銀監會成立之后也積極參與國際銀行監管的合作，并按照巴塞爾銀行監管委員會制定的國際銀行監管標準對我國銀行業實施監管和評估。近幾年來，我國銀行業監管工作取得了顯著的成效，但是還應看到我國銀行業與國際比較活躍銀行相比還有相當的差距，本文想按照巴塞爾監管委員會制定的《銀行監管有效核心原則》對我國當前銀行監管工作進行分析，以探討如何提高我國銀行業監管有效性問題。
一、我國銀行業監管的歷程與現狀
我國的金融體制改革是隨著我國改革開放的進程在不斷加深的。經過20多年的改革，計劃經濟色彩濃厚的專業銀行已脫胎換骨成為現代化的股份制商業銀行（農業銀行除外），隨著經濟成分的多元化，我國的銀行業體系不斷發展、完善，現已形成了國有控股銀行、股份制銀行、外資銀行、農村信用社、村鎮銀行等多元化的銀行體系。隨著銀行業改革的深化，我國銀行業監管工作也是從無到有、從粗淺認識到逐步深化的過程。沿著金融體制改革的脈絡，我國銀行業監管大概可以分為四個階段。
第一階段：1984年――1992年，形成銀行監管的初步概念和監管框架。1984年1月1日起，中國人民銀行和工商銀行分離，中國人民銀行專門行使中央銀行職能。1986年，國務院了《中華人民銀行共和國銀行管理暫行條例》，明確了監管的概念，對中央銀行、專業銀行和其他金融機構的基本職能、組織機構、業務范圍以及分支機構的增設、變更、撤銷等作了明確規定。這一時期的銀行監管尚處于相當初級的階段，監管內容限于一般性的行政檢查和管理，包括對金融機構設立審批的管理、對業務范圍的管理等，銀行風險還沒有成為監管的重心。
第二階段：1992年――1998年，建立健全銀行監管法律制度基礎，形成分業經營、分業監管框架。1992年，中國證券監督管理委員會成立， 1998年，成立了中國保險監督管理委員會，應該說是分業經營、分業監管體制的正式確立。
第三階段：1998年――2003年4月，中國銀行業監督管理委員會成立。這一階段，中國人民銀行將金融監管作為工作的重中之重，加大了現場監管和非現場監管的力度，銀行監管的水平有了明顯提高。
第四階段：2003年4月至今。中國銀監會成立，銀行業監管職能從中央銀行獨立出來，實現了真正的分業監管。這一階段，我國的銀行業監管逐步邁向現代化和專業化，監管理念由單純的合規監管向合規監管和風險監管并重轉變，銀行不良貸款狀況、資本充足率等風險指標有較大改觀。
在肯定銀行業監管成績的同時，我們必須認識到我國銀行業監管水平同國際先進水平相比還有較大差距，對照巴塞爾委員會銀行業有效監管的核心原則，我國銀行業監管有效性方面還存在諸多問題。我們必須正視這些問題，并通過改革和創新提高監管水平，使其更加符合有效監管核心原則。
二、影響我國銀行業監管有效性的主要問題
有效銀行監管的核心原則包括有效銀行監管的先決條件、審慎法規和要求、持續銀行監管手段、信息要求、對問題機構的處理、跨國銀行業等7個方面共25條原則，涵蓋了監管環境、監管技術、監管方法等各層面。每一方面存在缺陷或問題都會使監管有效性大打折扣。我國目前的銀行業監管從外部環境到監管手段、從外部約束到內在監督方面，與有效監管核心原則都有一定差距。主要可歸結為以下方面：
（一）實現有效監管的外部環境不完善
《有效銀行監管核心原則》指出了實現有效監管的先決條件，雖然這些前提條件不在銀行監管當局的直接管轄范圍之內，但是實踐中它們對銀行監管的有效性有直接的影響。如果前提條件不完善，對監管目標的現實有的負面影響。這些先決條件包括穩健且可持續的宏觀經濟政策；完善的公共基礎設施；有效的市場約束和適度的系統性保護機制（或公共安全網）等。在這些方面，我們都有需要改進的地方。
1. 監管協調機制運轉不暢
從我國現狀看，銀監會的成立使銀行業監管職能從中央銀行中獨立出來，在機構層面上實現了監管機構的獨立。但是在職責方面還有一些交叉與重疊部分，同時隨著金融業改革深化和金融全球化的不斷發展，金融控股公司及綜合經營成為一種趨勢，傳統的銀行業與證券、保險業界限逐漸模糊，對監管部門的并表監管、跨業監管和跨境監管等提出了新的挑戰，各監管部門間的協作機制尚處于信息交換的初級階段，對于交叉領域的監管主體不明確，“重復監管”和“監管空白”同時存在，降低了監管的有效性。
2. 監管法律法規不完善
銀監會成立后，制定或修改完善了一系列規章和規范性文件，與《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《中國人民銀行法》等法律和行政法規一起形成了現有銀行業監管的法律法規體系，對于依法監管起到了極大的推動作用。但目前的監管法律法規還有一些不盡完善之處。主要表現在：一是部分監管法律法規不夠詳細和周密，可操作性較差，使監管人員難以執行。例如銀監法中對審慎經營提出了明確要求，但沒有規定違犯審慎經營的具體標準和條件，從而使之不具備操作性。二是監管法律法規之間存在不一致，出現“法規打架”現象，使監管人員特別是基層監管人員無所適從。三是監管法律法規缺乏前瞻性，出現新業務新情況時，對其監管無法可依。四是處罰依據不充分。銀監會成立后尚未制定科學的處罰標準，很多沿用人民銀行時期的規章。由于法律的缺失和不完善，降低了監管的有效性。
（二） 監管隊伍素質較低，制約了持續有效監管的實現
當前，人員因素是制約基層監管有效性提高的重要原因。銀監會人員大部分是從人民銀行分離出來的，雖然銀監會成立后面向高校和社會招聘了部分人員，但監管人員總體素質較差。一是年齡結構偏大、知識老化，能夠熟練運用計算機，熟悉會計、法律事務，了解國際國內金融市場變化的監管專才缺乏。二是業務技能單一。受知識結構所限，目前監管人員對銀行傳統業務（資產、負債、結算業務）的風險比較熟悉，但對金融創新和利率市場化給銀行帶來的風險不能有效預測和把握，難以適應日益艱巨復雜的監管工作要求。三是基層監管人員知識更新緩慢。一方面，現場檢查過頻過緊、人力資源相對薄弱導致監管人員疲于應付日常工作，不能及時充電學習新業務新知識；另一方面組織培訓明顯不足，使得監管人員對新法規不能熟練掌握，出現問題不能靈活處理，降低了監管有效性。
（三）監管模式不適應銀行業發展趨勢，監管手段、技術較落后，不能實現持續有效監管的要求
1. 監管模式不適應銀行業發展趨勢，導致監管效率低下。銀行業機構特別是大型銀行已開始按照“流程銀行”模型進行改革，而監管部門的變革相對滯后。從銀監會機關到派出機構，大部分按照監管對象設置監管部門，實施機構監管。這種模式下，同一機構的監管從市場準入、非現場監管到現場檢查由一個監管部門實施，其優點是便于掌握監管對象的整體情況，但局限性也很明顯。一是分工不細，不利于提高監管水平。在基層監管機構，非現場監管、現場檢查、市場準入工作均由同一部門、甚至同一監管人員完成。由于工作量大，無法對監管對象風險狀況作更深入的分析和橫向比較，難以實行差別化監管。二是機構監管與“流程銀行”建設不匹配，監管效果不理想。在非現場監管上，由于“流程銀行”下實行數據大集中，分支機構的會計報表已不能完全反映當地的經營和風險情況，部分非現場監管指標不能準確反映風險和經營情況，導致非現場監管的風險提示和指導現場檢查作用削弱；在現場檢查方面，基層現場檢查人員無法得到基層分支機構的完整會計資料和業務檔案資料，難以對其內控制度的執行情況和賬目真實情況作出準確判斷，監管有效性必然大打折扣。
2. 非現場監管分析能力較差，不能及時進行風險預警和指導現場檢查。非現場監管信息系統涵蓋了銀行業務的主要風險，但基層監管人員對這個系統的掌握停留在審核上報基礎數據的操作層面上，沒有完全掌握該系統的分析技巧和要點，致使非現場監管在很大程度上表現為數據收集和報表說明，遠不能發揮非現場監管對風險分析、研判、預測的作用，更談不上有針對地指導現場檢查，實現“精確制導”。
3. 現場檢查技術手段落后，檢查效率較低。目前商業銀行的業務已全部或大部分上線運行，系統記錄了責任人、憑證影像、辦理流程及結果。由于監管人員的檢查不能與商業銀行系統對接提取數據，仍是沿用傳統檢查方式，影響檢查效率，且對商業銀行系統及系統數據的審查難以全面覆蓋，不能揭示深層次的問題，起不到應有的檢查作用。
（四）銀行業機構公司治理結構不健全，制約監管的有效性提高
審慎監管的核心原則要求銀行業機構在資本充足、撥備提取、貸款集中度、關聯交易、風險計量和控制、內部控制制度及其執行力、道德風險防范等方面應有必要的制度并切實執行。反觀我國銀行業現狀，盡管國有商業銀行經過不良資產剝離、注資、引進戰略投資者和上市等步驟改變了體制，但卻是形似而神不似，在公司治理結構和激勵機制等方面仍存在缺陷。盡管監管部門和被監管機構雙方的終極目標一致，但現有機制卻使監管要求無法落到實處，監管有效性受到削弱。
三、對于提高我國銀行業監管有效性的建議
針對上述制約我國銀行業監管有效性的問題，筆者認為應從以下幾個方面改進和完善，提高監管有效性。
（一）加強各監管部門間的協調，提高并表監管、跨業監管能力?！队行сy行監管核心原則》要求銀行監管部門應以整個銀行集團為對象，在合并報表的基礎上對整個銀行集團總體風險進行有效監控。這里的銀行集團既包括分支機構，也包括銀行集團所屬的非銀行機構和金融附屬公司。在分業監管的體制下，需要建立制度化的監管協調機制，實現信息資源共享和金融監管的無縫覆蓋。
（二）完善監管法律法規，改善銀行業監管的外部環境。針對法律法規線條過粗、互相沖突和滯后等現象，監管部門應加緊對監管法律法規的梳理，該廢止的廢止，該修訂的修訂，操作性不強的應出臺更詳盡的實施細則或權威解釋，避免因法律法規缺失導致的監管不到位。
（三）改進監管流程，由機構監管模式向流程監管模式轉變。機構監管模式的弊端顯而易見，應加快推進監管組織流程改造。單個地區的監管流程改造，由于與上級對口部門不能很好地銜接，導致改革效果不理想。 因此，應實行自上而下的流程改造。要明確市場準入、非現場監管和現場檢查等各項監管崗位職責描述，并對相應人員進行業務培訓，在市場準入、非現場監管和現場檢查等各領域建立起業務精通、經驗豐富的監管隊伍。在“術業有專攻”的前提下，對數據的分析應用能力將得到提高，從而實現非現場監管對現場檢查的指導作用，市場準入、非現場監管和現場檢查之間的銜接會更加協調流暢，更加符合《有效銀行監管核心原則》對于持續監管手段的要求。
銀行監管原則范文6
市場準入方面，首先，立法體例上，我國未形成統一、協調的商業銀行市場準入規制，對內外資銀行進行了區分規定，這種雙軌制體例不利于實現國民待遇;準入形式上，我國外資銀行大部分以分支行形式設立，這種較為單一的形式不利于我國銀行業穩定發展;其次，準入條件上，我國僅在《外資銀行管理條例實施細則》中有9項關于設立外資銀行時需遵守的審慎性條件，但與發達國家比，銀行監管機構仍缺乏必要的自由裁量權;業務準入方面，我國采取了全部或部分的列舉式方法來規定，其余業務的經營，都需經中國人民銀行或銀監會批準，降低了金融服務創新積極性。
市場運營方面，首先，監管體制的規定不明確。我國實行分業監管，銀監會是主要監管機構，但外資銀行母國總行大多為實行混業經營的金融機構，可通過不同分支機構之間實現混業經營，這就體現了混業監管的必要性。我國還未出臺協調金融監管機構的相應法律規范，在監管任務協調、信息共享等方面存在問題;在發生監管爭議時如何解決也沒有規定，有礙于金融監管協調工作的有序開展。其次，外資銀行監管內容上偏重于合規性監管上，而對于日常經營風險和市場退出風險方面的監管力度不夠;監管檢查手段上，缺乏預防性事前和事中檢查，僅停留在事后檢查上，過于滯后。
市場退出方面，首先，缺乏統一的配套清算制度，我國有關外資銀行的配套清算制度分散在《外資銀行管理條例》，《外資銀行管理條例實施細則》以及《公司法》中，未形成系統性規范，因各種法規標準不一，使得執行清算程序時較為復雜;其次，缺乏保護存款人利益的有效措施。我國一直以來存在隱性存款保險制度，但因無法律具體規定，相關利益主體間的權利義務不清晰，在危機發生后，無統一的處理方式，造成對問題銀行的處理隨意性很大;同時因信用問題，也削弱了中小銀行與大銀行之間的競爭，有國家信用做保證的銀行就會得到更多存款人的青睞。再者，我國對外資銀行采用的破產原則是相對地域性原則，即破產效力原則上只及于中國境內財產，依實際情況也可賦予其域外效力，但這種原則明顯與外資銀行母國普遍性破產原則相沖突。
二、完善外資銀行監管的意見
市場準入方面，首先，立法體例上，應構建合理，協調的立法體例。可以借鑒德國、日本等國家經驗，修改《商業銀行法》，設立外資銀行專門一編，將內外資銀行的市場準入監管做出統一規定，有助于形成統一的商業銀行管理機制，降低監管成本。其次，準入形式上，可采取積極導向手段，轉變為分行、子行、合資銀行等多種形式并存局面;準入條件上，應把市場準入標準的審查與持續監管相結合，實施動態監管。
市場運營方面，首先，主管機關方面，應協調好中國人民銀行與銀監會之間的監管職能，并將銀監會，保監會，證監會的監管協調起來，建立各監管部門信息共享、快速聯動的反應機制，提高監管行為的靈活性。其次，監管檢查方面，現場檢查中，應實地查看外資銀行的運營狀況，注意發現外資銀行是否已具有潛在經營風險，做好事前檢查;在非現場檢查中，應建立完善的報表上報和分析制度，保證對整個銀行運營情況判斷的準確性，并應建立追蹤制度，對于要求整改的問題看是否已經做了修正。
市場退出方面，首先，應建立統一配套清算制度，將各個法律、法規中有關清算的事宜進行整理，簡化執行程序。其次，應建立符合實際的存款保險制度。投保方式上可區分外資銀行是否有中國法人資格，有法人資格的可強制入險。而對于外國銀行分行、代表處等，應依其母國法律而定，若在其母國已采取強制保險，則在我國可自愿加入，反之則應強制入險;設立統一的存款保險機構，并賦予存款保險機構多項職能。再者，應完善外資銀行的破產制度。在破產程序的基本原則上，我國應原則上實行地域性原則，但若與母國間依據對等互惠的原則可以相互承認其破產判決或裁定的域外效力的，可選擇適用普遍性原則。在承認和執行外國破產判決和裁定時，注意對根據互惠對等原則向我國提出承認和執行其破產判決或裁定的國家，我國同樣有權要求該母國具備健全銀行危機救濟制度。
