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銀行監管的原則范文1
一、巴塞爾核心原則的產生背景及主要內容
60年代以后，全球金融格局的變化使金融危機不斷發生。為加強在銀行監管方面的國際合作，1975年，10國集團成員國成立了巴塞爾委員會，作為國際清算銀行的一個正式機構。巴塞爾委員會成立后，先后制定了《對銀行的國家機構的監督》、《修改后的巴塞爾協議，對銀行的國外機構的監督原則》和《統一國際銀行資本衡量和資本標準》等一系列重要文件。這些文件的制定與推廣，對穩定國際金融秩序起到了積極作用。但是，由于金融創新的發展，金融自由化和一體化，使金融風險大大加劇，連續發生一些嚴重的大銀行破產事件，如1994年有129 年歷史的美國基德投資銀行倒閉，1995年英國有近233 年歷史的巴林銀行破產。這些事件使世界各國重新審視銀行監管，重視監管的系統性和有效性。1996年6月，7國集團里昂峰會結束時發表宣言呼吁強化金融監管體系。認識到這一客觀形勢，巴塞爾委員會在1996年國際貨幣基金組織和世界銀行年會結束后開始制定《有效銀行監管的核心原則》。在1997年4月，推出了征求意見稿。在廣泛征求意見的基礎上，于9月國際貨幣基金組織和世界銀行香港年會上向世界有關各方介紹并解釋了核心原則的內容。
《有效銀行監管的核心原則》分五部分，共25條，即先決條件（原則1）、發照程序和對機構變動的審批（原則2至5）， 持續性銀行監管的安排（原則6至21）、監管的正規權力（原則22）、 跨國銀行業（原則23至25）。
第一部分：有效銀行監管的先決條件。具體包括以下要求：由立法明確參與銀行監管的各機構的目標及責任、監管機構享有工作上的自主權和充分的資源（包括人員、資金和技術）、作為監管依據的法律必須完善、國內外各類金融監管機構間加強信息合作等。
第二部分：發照程序和對機構變動的審批。它要求發照機關至少審查銀行的所有權結構、董事和高級管理層、經營計劃和內部控制以及包括對資本金在內的預計財務狀況，銀行監管有權審查和拒絕銀行向其他方面轉讓大筆股權或控制權的申請，銀行的大筆收購和投資符合標準。
第三部分：持續性銀行監管的安排。這是巴塞爾核心原則的關鍵部分，包括三個方面：（一）審慎法規與要求的制定與實施，可細分為資本充足率、信用風險管理、市場風險管理、其他風險管理和內部控制；（二）持續進行的銀行監管手段有非現場檢查、現場檢查和（或）聘用外部審計人員、綜合并表監管；（三）銀行機構的信息要求有五個方面：會計標準、招生范圍和頻率、確認所提供信息的準確性、監管信息保密和信息披露。
第四部分：監管者的正規權力。要求監管者有權采取糾正措施和關閉不具備生存能力的銀行。
第五部分：跨國銀行業。要求各國監管者實施全球性并表監管，東道國監管者遵循高標準約束外國銀行。
巴塞爾核心原則的最大特點是其系統性。它在吸收以往監管經驗的基礎上，從市場準入到持續性監管直至關閉不合格銀行，對銀行業的監管作了全面規定。它不同于以往的文件側重于資本充足率、利率風險等某一方面，而是著眼于銀行監管的全方位和有效性，它表明巴塞爾委員會在制定監管規則方面實現了一次質的飛躍。
二、我國銀行業監管狀況
我國的銀行監管較建國初期而言，無論在法規建設、人員素質還是在機構設置、監管手段方面都取得了長足的進展。但不可否認，我國銀行監管工作還存在許多亟待解決的問題。
（一）沒有形成良好的銀行監管宏觀環境
銀行監管是保障銀行業穩健運行總安排的一部分。我國銀行監管目標的實現受到監管體制、人員素質、法律體系和國際合作等多方面缺陷的制約。
1.監管體制沒理順。法律規定中國人民銀行專門進行銀行監管，審計部門對銀行的財務收支，信貸活動進行審計，但二者在工作中缺乏有效協調。中國人民銀行總行對各分支機構的授權不明，二者也缺乏有效的信息交流和工作中的配合，人民銀行內的計劃、金管、稽核、會計等部門各行其事，造成監管權分散，不能形成監管合力。
2.人員素質不高。銀行監管隊伍正處于新老交替期，而人事制度的弊端，使不懂業務的人員（如退伍軍人）走進監管隊伍；教育體制的弊端，難以培養出大量的高素質人才；而享樂主義又腐蝕了一些業務熟練的人員。因此，面對加劇的金融風險，監管隊伍日顯落后。
3.法律體系不健全。目前的法規多側重實體內容、忽視程序上的措施；法規內容粗略，難以操作，在一些銀行新業務方面存在著法律空白；現存的法規之間，存在著抵觸現象。
4.與國外監管機構的協調不充分。據統計，截至1997年6月底， 在我國的外資營業性銀行達147家，我國在國外的銀行機構超過500家。這需要國際監管合作。但由于各種原因，我國銀行監管機構對外聯絡較少，特別與在華銀行的母國缺乏充分溝通。
（二）沒有建立有效的持續性銀行監管體系
1.市場準入標準不完善。市場準入標準體現于《商業銀行法》第12至第15條以及《銀行管理暫行條例》的第15條中。這些規定過于簡單，尤其是缺乏對所有權結構、控制制度和財務預測的詳細規定。
2.對資本充足率的規定過于粗略。1988年的《巴塞爾協議》從資本構成、風險權數和目標標準比率等方面對資本充足性作了詳細規定，已經為100多個國家所接受。 我國對資本充足率的規定主要體現于《商業銀行法》第39條第1項：“資本充足率不得低于8％”之中，這一規定在現實中操作難度很大。
3.信息收集與處理亟待規范。問題主要在于：（1 ）會計報表不統一，給監管部門的統計工作造成困難；（2）計算機信息網絡沒建立，微機軟件開發少且不統一；（3）信息修理人員沒有專業化， 對這類人員的選拔、提高缺乏一套行之有效的制度。
4.對金融風險監管缺乏科學系統的量化指標。對信用風險、市場風險、利率風險、流動性風險、操作風險、聲譽風險等如何監管，《商業銀行法》只做了簡單規定，《商業銀行資產負債比例管理暫行監控指標》涉及面雖廣一些，但仍不全面，且操作性不強，需要補充和完善。
5.監管者權力的獨立性有待進一步明確。這主要表現在地方政府向銀行要貸款，迫使銀行違規經營。監管機構一旦發現問題，地方政府則設法求情，甚至用行政權力施壓。
（三）監管可為單一、乏力
1.現場監管方式落后，非現場監管應用少且不規范。西方國家的現場監管一般是在問卷調查的基礎上有針對性地進行，檢查內容囊括內部控制、管理層、資產負債管理、流動性等方面，檢查手段主要是運用微機查閱。我國現場監管基本上是手工操作，檢查內容主要是資產負債管理?，F場監管費時費力，西方國家運用少，主要依賴非現場監管。我國的非現場監管剛剛起步，且與現場監管分屬不同部門，缺乏配合，非現場監管主要依賴的報表，有時失真。
2.銀行內部控制機制薄弱。西方國家很早就注重銀行內部控制制度管理。我國長時期只重視銀行的外部監管，忽視了銀行的自我控制，結果造成許多大案要案發生。我國在1997年5月16 日才《加強金融機構內部控制的指導原則》，對內部控制的管理剛剛納入了正軌。
三、借鑒巴塞爾核心原則，促進我國銀行業監管
巴塞爾核心原則的目的之一是為各國監管機構提供一個基本的參考標準，供正在努力加強現有監管體系的監管者對照檢查現有的監管安排，并盡快制定出彌補缺陷的現實計劃。針對我國銀行業監管的缺陷，結合巴塞爾核心原則，我國可在以下幾方面采取積極措施。
（一）創造良好的銀行監管宏觀環境
1.建立新的銀行監管體制。為符合核心原則對監管機構獨立性要求，可在人民銀行總行下設銀行監管總局，負責全國銀行監管工作。在省、地兩級設分支機構，與地方人民銀行脫鉤，實行垂直領導，直接對銀行監管總局負責。同時，將審計部門以及人民銀行內在的計劃、金管、稽核、會計等部門的監管權統歸于監管部門。
2.全面提高監管人員的素質。首先要對在崗人員培訓，可通過在職學習、脫產進修、出國交流等多種方式進行；其次要大力引進品德優良、業務熟練、懂法律的專門高級人才；最后還應建立競爭淘汰機制，獎優罰劣，堅決辭退不稱職人員。
3.健全銀行監管法律體系。一方面要對已有法規加以清理，對已經過時的法規，如《銀行管理暫行條例》應對照《中國人民銀行法》、《商業銀行法》等基本法律或修訂或廢除；另一方面對銀行的一些新業務采取超前立法方式，改變過去先比賽后定規則的陳舊做法。另外，還要提高立法水平，對所調整的社會關系作出詳盡縝密科學的規定，防止出現法律常立、常改、常廢的不穩定現象。
4.加強與國外監管機構間的合作。這一方面需要我國進一步深化金融體制改革，創造條件，爭取早日加入巴塞爾委員會和世界貿易組織；另一方面要建立與外國銀行監管當局特別是在華銀行的母國銀行監管機構的定期聯絡制度，加強信息交換，交流監管經驗。
（二）建立有效的持續性銀行監管體系
科學的持續性銀行監管體系與過去的合規性監管、事后監管相對應，它是全面防范、處理金融風險的客觀需要。這一監管體系應包括：
1.對市場準入和機構變動的審查。（1 ）對市場準入審查要全面：銀行股東的財務狀況、聲譽和經營業績；內部控制制度和組織機構，特別是內部審計、稽核部門的獨立性；董事會和高級管理人員的品行、專業知識和銀行經驗；財務預測是否明確、現實可行；擬在我國設立銀行機構的外國金融機構應達到巴塞爾協議有關資本充足率的最低標準，其所在國具有并表綜合監管能力。（2 ）對機構變動的審查包括銀行股權的受讓人達到批準新銀行對股東的要求和銀行的重大收購與投資在銀行的經營能力和法律許可的范圍內。
2.風險監管制度。（1）信用風險管理。 對超過一定數額或資本比例的貸款由監管機構審查；銀行呆帳損失準備金的提取足以防范一般的信貸風險；對風險集中實行控制；關聯貸款不得優于市場條件，也不得超過限額。（2 ）利率風險管理。銀行須建立利率風險控制制度和程序，并定期向監管者匯報利率風險的狀況和處理措施。監管者可向銀行提供有關資產組合和期限搭配的建議。（3）流動性風險管理。 監管者應保證銀行業務不過份擴張、資產搭配合理以及持有相當比例的較強變現能力的高質量的資產。（4）操作風險管理。 嚴格執行內部會計和稽核制度；實行積極的交叉監督，如一筆業務由雙人簽字；建立保險制度和應急計劃，一旦出現風險事故能及時化解。（5）資本充足率管理。 應結合1988年《巴塞爾協議》的規定，制定規范化、量化的實施辦法：對銀行資本分成兩類。第一類核心資本包括股東和公開的儲備金，第二類附屬資本包括未公開的儲備金、重估價儲備金、通用貸款損失準備金、帶債務性質的資本證券和次級的長期債券；為銀行資產確定風險權數，可采用0、10％、20％、50％和100％五個權數；細化目標標準比率，在總的比率不低于8 ％的基礎上，分別規定核心資本和附屬資本所占比例。（6 ）信息管理。首先應采用最新技術，大力開發監管軟件；其次，將現場監管和非現場監管獲取的信息相互對照、補充；最后還應注意：會計準則統一，新設銀行和出現危險征兆的銀行定期向監管者報告情況，監管者對銀行的敏感信息負保密義務，監管者定期公布銀行情況，銀行也應定期公布財務狀況，使公眾能正確決策。
3.對違規銀行的處理。監管者應有權命令銀行采取挽救措施；限制銀行的業務活動，包括已經開展的業務和準備開辦的新業務；撤換高層管理人員或董事，情節嚴重的，剝奪其在銀行界就業的機會；接管銀行；關閉已根本喪失償債能力的銀行。
（三）改善監管手段，提高監管能力
銀行監管的原則范文2
為加強持續銀行監管，中國銀監會已經采取了一系列措施，有些措施已經成為日常監管工作的成熟做法，有些措施則是剛剛起步，需要花費時間和精力去具體落實
歸納起來，改進持續監管的工作重點包括：一是進一步強化現場檢查和非現場監測功能，二是加強與銀行董事會和管理層的接觸，三是強化并表監管，四是進一步強化內外審計功能
銀行監管當局能否持續地對被監管機構實施監管，是衡量銀行監管有效性的一項重要標準。巴塞爾銀行監管委員會《有效銀行監管核心原則》（以下簡稱《核心原則》）中有五條原則專門描述了持續銀行監管的基本方式、手段及其要求。其核心內容是：銀行監管體系應包括某種形式的現場檢查和非現場監測；銀行監管當局必須具備在單一和并表基礎上收集、審查和分析各家銀行的審計報告和統計報表的手段；能夠通過現場檢查或利用外部審計師對監管信息進行核實；有能力對銀行組織實施并表監管。
持續銀行監管的要求
監管當局應每年與銀行管理層和董事會會晤，對監管檢查和外部審計的結果進行討論
（一）建立完善的現場檢查與非現場監測體系
《核心原則》原則16提出了建立完善的現場檢查與非現場監測體系的基本內容及其標準。該原則指出，銀行監管當局應當通過與銀行管理人員接觸以及現場檢查和非現場監測等方式，深入了解銀行經營與風險狀況并定期進行分析和評估，對銀行遵守法規情況進行檢查，確保銀行安全穩健運行。通過由監管當局或外部審計師進行的現場檢查，獨立地對銀行是否具有良好的公司治理、風險管理和內部控制進行檢查，核實銀行所提供的各類信息是否真實、可靠，并能夠獲得評價銀行所需的進一步信息；通過非現場監測，閱讀和分析審慎報告、統計報表及其他包括公開信息在內的有關信息，審查和分析銀行的財務狀況，對銀行的經營與風險狀況及其發展趨勢進行跟蹤。現場檢查與非現場監測的合理搭配依不同國家的具體國情而定，但兩者應有機結合，相輔相成，避免出現監管漏洞。
對現場檢查和非現場監測提出的更高要求包括：要求銀行監管當局應通過一定的程序對現場檢查和非現場監測的有效性實施檢查，并解決發現的問題；監管當局有權獲取銀行內部和外部審計師向董事會提交的審計報告；監管當局具有必要的方法，能夠識別和評估銀行所承受風險的類型、性質、重要性和范圍，包括業務重點、風險狀況和內部控制環境，并根據評價結果確定現場檢查和非現場監測的重點；法律要求監管當局將在監管過程中獲得的信息作為保密信息處理；監管當局在一定程度上能夠依靠具有獨立性而且質量可靠的內部審計工作。
（二）銀行監管者與銀行管理層保持經常性接觸
《核心原則》原則17要求監管當局必須與銀行管理層保持經常性接觸，以全面了解銀行的經營與風險狀況。其基本要求是：監管當局應根據銀行的風險狀況，定期與銀行高中級管理人員進行會晤，討論有關業務問題，如銀行的經營策略、集團結構、治理結構、運作情況、資本充足率、流動性、資產質量和風險管理系統等等；監管當局應通過現場檢查和非現場監測，以及與銀行定期會晤等方式全面了解銀行的業務狀況；監管當局應當要求銀行向其通報重要的業務變化和出現的不利因素，其中包括違反法律和審慎監管要求的情況；在發照以及日常監管過程中，監管當局要隨時考慮到銀行管理層的素質。
（三）在并表基礎上收集、審查和分析相關銀行信息
《核心原則》原則18從以下方面闡述了這一要求：監管當局在法律上有權要求銀行機構定期報送單個和并表的財務及經營狀況信息。這些報表包括表內外資產負債情況、損益情況、資本充足率、流動性、大額風險、貸款損失準備、市場風險和存款來源等；法律和法規規定，或者監管當局有權規定并賬及所用會計方法的原則和標準；監管當局具備必要的手段，要求銀行及時、準確地提供信息。監管當局確信銀行高級管理層有適當級別的人員負責監管報表的準確性，能夠對有意誤報和長期錯報進行處罰并要求更正不準確的信息；監管當局要求銀行報送的信息包括規范、審慎的統計報表，詳細的資產負債表、損益表，以及關于表內外業務和資本儲備等詳細情況的輔助報表。
此外，銀行還必須報送貸款風險分類和計提損失準備的情況；如監管當局認為某些信息事關銀行的財務狀況及對其風險狀況的評價，則有權向銀行和銀行相關的公司（無論從事何種業務）索取和獲得這種信息；監管當局具備一套運用統計和審慎監管信息對銀行的財務和經營狀況進行持續監控的分析系統，監控結果還用于制定現場檢查計劃；為了對銀行組織進行有意義的比較，監管當局從所有銀行和銀行組織內的所有相關實體收集同一日期（存量）、同一時期（流量）的數據；監管當局根據所需信息的性質以及銀行的規模、業務和風險狀況確定向銀行收集數據的頻率（如月度、季度和年度）。
（四）確保監管信息的質量
《核心原則》原則19對監管信息的質量及其核實方法進行了描述，主要包括：監管當局計劃和實施現場檢查的過程是連貫的，檢查由本部門人員或必要時使用外部審計師進行。監管當局具備必要的政策和程序以確保現場檢查做到全面、有連續性，責任和目標明確，檢查結果清楚。監管人員與銀行及其審計人員定期對外部審計的結果進行討論，并商定各自在改進工作中的責任；監管當局出于監管目的有權對外部審計的質量進行監控。監管當局有權直接任用外部審計師執行監管任務。如監管當局對某項外部審計師的任命在資格或獨立性方面有異議，則有權反對此項任命；監管當局也可使用外部審計師對銀行業務的某些方面進行檢查，但前提條件是其具有獨立性和專業的工作技能。在使用外部審計的情況下，監管當局應明確規定監管當局和外部審計師各自的作用和職責；監管當局在法律上有權全面接觸銀行的所有記錄，必要時，也有權接觸董事會、高級管理層和職員；監管當局應有計劃、定期地對現場檢查人員提供的監管報表或外部審計的結果進行檢查。監管當局應要求審計部門對資本充足率等重要報表至少每年進行審計并向監管當局提交審計報告。
《核心原則》提出的更高要求是，監管當局應每年與銀行管理層和董事會會晤（應能與董事會成員分別會晤），對監管檢查和外部審計的結果進行討論。此外，監管當局還應與外部審計師定期會晤，討論共同關心的銀行業務問題。
（五）銀行監管當局要有能力對銀行進行并表監管
《核心原則》原則20闡述了銀行并表監管要求，其監管標準包括：監管當局掌握銀行組織（即銀行及其子公司）或集團的整體結構，了解其主要業務，包括由其他機構直接監管的業務；監管當局的監管框架能夠評估一家銀行或銀行集團從事的非銀行業務給這家銀行或銀行集團帶來的風險；監管當局在法律上有權全面審查銀行的業務，無論是銀行直接從事的業務（包括海外機構的業務），還是通過子公司和附屬機構間接從事的業務；監管當局對銀行組織附屬機構和子公司的直接和間接監管不受任何阻礙；法律、法規規定，或者監管當局有權要求銀行組織在并表基礎上達到審慎監管標準。監管當局運用其權力對并表基礎上的審慎監管標準作出規定，包括資本充足率、大額風險暴露和貸款限額等；監管當局收集每個銀行組織的并表財務信息；監管當局與銀行集團內各業務機構的對應管理部門建立必要安排，以便獲得關于這些業務財務狀況以及風險管理和控制是否完善的信息；監管當局有權限制或界定銀行集團整體的業務范圍和開展這些業務的海外場所。監管當局運用這一權力來確保銀行業務受到妥善監管，避免銀行組織的安全和穩健受到不利影響。
《核心原則》對允許公司擁有銀行公司的國家還提出了更高要求：監管當局有權對母公司附屬公司的業務進行審查，并實際運用這一權力確保銀行的安全和穩健；針對母公司和非銀行附屬機構發生的可能有損于銀行安全穩健的問題，監管當局有權采取糾正措施，包括隔離措施；監管當局有權規定和強制執行母公司所有者和高級管理人員的資格標準。
持續監管方面的進展
商業銀行治理改革中更加強調內審的作用；日常監管中將商業銀行內審工作納入監管范圍，對其獨立性和專業性作出評價并提出改進建議
作為中國的銀行監管當局，中國銀監會以《核心原則》所設定的標準為努力方向，以現場檢查和非現場監測為重點，在持續銀行監管方面進行了不懈的努力，其工作主要體現在以下幾方面：
（一）進一步完善了現場檢查制度
在現場檢查方面，中國銀監會的工作目標是建立統一、規范的現場檢查標準和程序,提高現場檢查的計劃性、針對性、連續性,實現現場檢查的制度化、規范化、專業化。所采取的改進措施主要體現在：完善現行的現場檢查操作規程，制定統一的現場檢查手冊，對檢查范圍、頻率、內容、程序等進行具體規范；充分利用非現場監測信息和以往現場檢查結果制定詳細的現場檢查計劃；針對不同地區和不同機構的業務及風險狀況確定檢點、檢查頻率和檢查深度，有效、合理地分配監管資源；強化后續現場檢查，對以往現場檢查發現的問題進行跟蹤和督促整改，并將其作為監管責任制中實施問責的重要內容；強化現場檢查對非現場監測信息的核實功能；建立與外部審計師的溝通機制，充分利用外部審計，使之成為監管工作的重要補充力量。
（二）注重強化非現場監測功能
在非現場監測方面，中國銀監會的工作目標是，建立統一規范的非現場監測的工作標準和程序，在滿足風險監管需要的前提下最大限度減輕被監管機構負擔。明確監管信息要求，確保監管信息的可比、準確、完整和及時，增強非現場監測的分析、預警、指導功能。所采取的主要措施包括：制定統一、規范的非現場監測工作程序，提高非現場監測的工作質量和效率；編制非現場監測數據報送手冊，規定統一、規范的監管數據定義和口徑，解決“數據源”問題，保證監測信息的可比性；采用先進的數據采集方式，并通過定期走訪、審慎會談、要求報送補充信息、專題質詢等方式，保持與被監管機構的經常性接觸，及時獲取全面的監管信息；依據被監管機構的組織結構、規模大小和從事的經營活動，確定不同的信息報告范圍和報告頻率；完善現有的非現場監測指標和報表體系，并采用先進的數據分析工具，提升非現場監測的分析和預警功能；建立專門的監管信息保密制度，增強對重要敏感監管信息的保密能力；強化非現場監測對現場檢查的指導作用。
（三）加強與銀行管理層的溝通
所采取的措施包括：研究制定監管人員派駐銀行制度；制定相應管理辦法和監管框架，對銀行高管人員實行持續性監管。
（四）完善并表監管
所采取的主要措施包括：制定合理規劃，要求商業銀行積極推進并表管理工作，按要求向監管部門報送并表數據和管理信息；中國銀監會加強與其他監管部門的溝通，不僅包括高層和政策層面的溝通，也包括具體監管事項的溝通；加強對中資銀行海外機構的現場檢查工作。
（五）充分發揮內部審計和外部審計的作用
所采取的措施主要包括：商業銀行治理改革中更加強調內審的作用；日常監管中將商業銀行內審工作納入監管范圍，對其獨立性和專業性作出評價并提出改進建議。
進一步完善持續性監管
中國銀監會要加強與證監會、保監會等監管部門的協調與溝通機制，充分分析和評估銀行集團的非銀行附屬機構對銀行部門所產生的影響
為加強持續銀行監管，中國銀監會已經采取了一系列措施，有些措施已經成為日常監管工作的成熟做法，有些措施則是剛剛起步，需要花費時間和精力去具體落實。從制度保證方面，中國銀監會核心原則自我評估小組根據評估標準找出了持續銀行監管中存在的問題，并有針對性地提出了改進建議，今后也將繼續通過評估的方式定期對我國銀行持續監管手段進行再評估，提出改進措施，促進銀行監管工作的有效性。歸納起來，改進持續監管的工作重點包括：
一是進一步強化現場檢查和非現場監測功能。主要包括：加強相關部門之間的溝通，在保證監管效果的前提下盡量減輕被查銀行的負擔；增加現場檢查的科技含量，提高現場檢查效率；對非現場數據的指標、定義重新進行規范；通過“1104工程”推進中國銀監會監管信息系統建設；強化對監管人員的培訓，提高現場檢查和非現場監測技能。
二是加強與銀行董事會和管理層的接觸。充分發揮國有商業銀行派駐組的作用，并將與銀行管理層審慎會議制度化，使監管部門獲取充分的信息，對銀行管理層素質及銀行的經營和風險情況作出評價，并進行窗口指導。
銀行監管的原則范文3
此次國際金融危機爆發以來，國際社會對銀行監管理念、方式和實踐進行了深刻反思，注重系統性風險防范、強化宏觀審慎監管、加強系統重要性銀行監管和危機管理、進一步完善風險管理、提高資本和流動性水平，成為此輪國際金融監管改革的重要組成部分。在2010年11月二十國集團首爾峰會上，金融穩定理事會要求對銀行、證券和保險業監管的核心原則進行修訂。2011年1月，巴塞爾委員會成立《核心原則》修訂工作組，27個國家(地區)和國際貨幣基金組織、世界銀行等8個國際組織派員參加了修訂工作。銀監會派員參加了巴塞爾委員會《核心原則》修訂工作組，提出的許多意見和建議得到采納。2012年9月，經第17次國際銀行監督官大會審議通過后，巴塞爾委員會正式第三版《核心原則》。第三版《有效銀行監管核心原則》體現了危機后國際社會加強銀行監管的共識，吸收借鑒了危機以后國際銀行監管改革的最新成果，并結合歷年來FSAP核心原則評估經驗，針對危機中暴露出的銀行風險管理和監管中存在的重大缺陷，提高了風險管理和監管要求，主要表現在:將防范系統性風險與宏觀審慎監管理念貫穿于各條原則;增加有問題機構的處置和危機管理相關內容;提高對銀行公司治理和風險管理的監管要求;強化對銀行信息披露和透明度的要求等。第三版《核心原則》將原《核心原則》和《核心原則評估方法》整合為一份綜合性的文件，并將部分原則進行合并、分拆，歸類為兩大部分:一是監管權力、責任和職能，二是對銀行的審慎監管要求，從而使《核心原則》的整體結構和內在邏輯更為清晰合理。此次修訂之后，核心原則由原來的25條增加到29條，作為最低要求的必要標準占比由81%上升到94%。在銀行審慎監管要求部分，第三版《核心原則》將全面風險管理原則調整到資本監管原則之前，形成公司治理、全面風險管理、資本監管、各類主要風險的管理(信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險等)、內部控制與內部審計的邏輯順序，體現了資本管理作為控制、抵御風險的一項手段，僅是全面風險管理體系的組成部分。為鼓勵各國率先實施更高的監管標準，第三版《核心原則》將允許各國自愿選擇同時對照必要標準和附加標準進行評估。
二、強化系統重要性金融機構監管
強化系統重要性銀行監管的目的:一是降低系統重要性金融機構倒閉的概率，另一方面要減少其倒閉的影響。具體改革措施包括以下四方面內容:
(一)提高系統重要性金融機構的資本要求
2011年11月，巴塞爾委員會公布了《全球系統重要性銀行評估方法論和附加資本要求》，從規模、關聯度、跨境業務、可替代性和復雜度五個維度評估單家銀行的全球系統重要性，并要求這些銀行從2016年開始持有1－3．5%的附加資本要求，以強化損失吸收能力。2012年11月，巴塞爾委員會公布了根據2011年底數計算的28家全球系統重要性銀行的名單和所適用的附加資本要求。中國銀行仍是我國唯一入選該名單的銀行，其適用的附加資本要求為1%。與2011年公布的全球系統重要性銀行名單相比，2家銀行(西班牙對外銀行和渣打銀行)新進入名單，而3家銀行不再在名單內。該3家銀行中，德克夏銀行已經進入處置程序;德國商業銀行和勞埃德銀行集團因為全球系統重要性下降不再列入全球系統重要性銀行名單。由于摩根大通銀行的系統重要性分值明顯高于其他所有銀行，導致對其分組出現困難，目前巴塞爾委員會正在研究如何進一步完善全球系統重要性銀行的評估及分組方法。2012年10月，巴塞爾委員會了《國內系統重要性銀行政策框架》，建議從規模、復雜度、關聯性和可替代性等維度評估單家銀行的國內系統重要性。同時，建議各國管當局應當根據一家銀行的國內系統重要性程度提出相應的附加資本要求，且附加資本要求應全部以核心一級資本來滿足。巴塞爾委員會同時強調，其他政策工具，特別是提高系統重要性銀行的監管強度，在控制系統重要性銀行的負外部性方面也發揮著重要作用
(二)加強對系統重要性金融機構的監管
2012年11月，金融穩定理事會了第三份《加強監管有效性和監管強度》的年度報告。報告指出，目前一些全球系統重要性銀行在風險控制方面依然薄弱，而監管當局在監管有效性、主動性與結果的專注性方面仍存在提高空間。報告提出了增強監管有效性和監管強度的一系列政策建議，包括公司治理、風險文化、操作風險管理、壓力測試、收入流和業務條線風險，監管資源充分性的評估，監管方法有效性的評估等。
(三)建立風險處置框架
金融穩定理事會2011年11月了《有效處置制度的關鍵屬性》，2012年對成員國實施《有效處置制度的關鍵屬性》的進展進行了同行審議。評估結果表明，各國在建立有效處置的法規框架方面進展不一，全球系統重要性銀行的恢復和處置計劃制定進展緩慢。為此，金融穩定理事會將原定時間表(2012年底)推遲到2013年中，并且了《關于恢復和處置計劃的指導原則:如何實施關鍵屬性要求》(征求意見稿)，指導全球系統重要性銀行制定恢復和處置計劃。
(四)強化金融市場的基礎設施建設以防止風險傳遞
2012年4月，巴塞爾委員會和國際證監會組織聯合了《金融市場基礎設施的原則》，其中對金融市場基礎設施的定義、結構和功能做出了規定，并對金融市場基礎設施識別、計量、管理各類風險提出了詳細的要求，尤其針對交易成員出現違約時的處理程序提出了更加細化的要求，使得金融市場基礎設施能夠在市場發生重大變化、交易成員出現重大風險時依然保持穩健運行。
三、加強影子銀行監管
影子銀行體系蘊藏的風險是危機爆發的重要原因之一。金融監管改革的重要任務之一就是加強對影子銀行體系監管，防范風險累積。2012年11月，金融穩定理事會的全球影子銀行體系監測結果表明，危機之前影子銀行迅速發展，在一些國家，其規模甚至超過了傳統銀行;危機之后，全球范圍內影子銀行發展速度有所降低。迄今為止，影子銀行監管改革在五個方面取得了一些重要進展。
(一)監管銀行與影子銀行之間的聯系
通過監管傳統銀行與影子銀行機構之間的關聯性，對影子銀行體系實施間接監管。一方面加強并表審慎監管，將影子銀行納入并表監管的傳統銀行，壓縮商業銀行通過表外業務從事影子銀行業務的空間;另一方面通過集中度或大額風險暴露限制，要求商業銀行對影子銀行的風險暴露設定限額，或者提高資本要求，以減少商業銀行與影子銀行之間的過度關聯性。
(二)對貨幣市場基金進行監管
貨幣市場基金是金融市場上的一種重要投融資形式，占有巨大市場份額，在此次危機中暴露了嚴重缺陷。雷曼兄弟倒閉時，曾被視為超級安全的貨幣市場基金的資產價值跌破1美元的凈值，引發市場擠兌。國際證監會組織提出了10條政策建議，主要包括監管框架、估值、流動性管理、鼓勵固定凈值的基金轉變為可變凈值的基金、外部評級的使用和風險披露等。但美國對將貨幣市場基金從固定凈值轉向可變凈值這一核心建議持保留態度。
(三)對其他影子銀行機構的監管
銀行監管的原則范文4
內容摘要:銀行業監管是一個動態的選擇過程,隨著金融市場的發展及風險的演變,各國監管當局的理念也在不斷更新。金融市場的環境變化始終會領先于監管的應對舉措和行動,任何監管規則均會滯后于金融市場的發展。同時,各銀行業金融機構的風險、資產質量、資本充足率也具有很大的差異性,這對轉向原則導向監管提出了要求。本文基于原則導向監管與規制導向監管的區別,分析了原則導向監管的核心、實施的基本條件及對我國銀行業監管的啟示,并探討了我國實施原則導向監管的路徑。
關鍵詞:原則導向監管 核心 基本條件 路徑
銀行業監管是一個動態的選擇過程,隨著金融市場的發展及風險的演變,各國監管當局的理念也在不斷更新。布雷頓森林體系解體后,風險不斷積聚并在全球市場傳遞。為更好地防范金融風險,各國銀行監管當局越來越注重監管法規的精細化、標準化和嚴格化,以約束和引導市場參與者的行為。然而,隨著金融創新、信息技術和金融全球化的迅猛發展,金融市場的環境變化始終會領先于監管的應對舉措和行動,任何監管規則均會滯后于金融市場的發展。同時,各銀行業金融機構的風險、資產質量、資本充足率也具有很大的差異性,這對轉向原則導向監管提出了要求。就新資本協議、國際財務報告準則以及英國金融監管局(以下簡稱FSA)的實踐來看,推動原則導向監管已成為國際金融監管模式發展的一種趨勢。
原則導向監管與規制導向監管的區別
(一)原則導向監管
原則導向監管是一種結果監管,更注重引導,強調效果而不是手段。監管者事前為銀行制定出良好的原則,鼓勵銀行采用合適的方法來遵守原則,監管者對結果進行檢查,并根據結果決定是否采用相應的強制措施。因此,原則導向監管可以減少被監管機構受到的具體監管措施的約束。在這種監管模式下,只要風險可以控制和消費者得以正確引導,監管者將不再對其進行具體的指導和干預,可以使金融機構更靈活地選擇履行職責的有效方式,幫助其更好地識別、控制各種風險,這既滿足了監管當局的監管要求,又能更好地實現金融機構自身的經營目標,提高被監管機構金融創新的主動性和積極性,有效推動金融創新。同時,原則導向監管可以降低被監管機構遵從監管規則的直接成本和間接成本。然而,在原則導向監管模式下,無論是監管當局還是被監管機構,都將面臨更大的不確定性。也正因為如此,直到2006年10月FSA才明確提出轉向原則導向監管。
需要指出的是,原則導向監管并不是完全廢除規則,而是更多的原則導向,是在規則和原則之間尋求一個平衡點,而且無論是規則導向還是原則導向監管,其核心都是以風險為本, 即都是將著眼點放在風險上,注重銀行內部的風險控制和管理,督促銀行建立風險管理的長效機制。
(二)規制導向監管
規制導向監管是一種過程控制監管,要求監管者對不同的機構、機構運營的不同階段、不同的產品制定詳細的規則,并檢查被監管機構的合規情況。該方法具有約束過度自由量裁權,增強監管穩定性的優點。但規則的制定者不能完全預計到規則所對應的業務領域的未來發展情況,也不能準確、清晰、完備地囊括規則制定者的目的,而且規則是否明晰或具有確定性取決于其被銀行業金融機構理解的程度,監管者和被監管者是否達成共識。此外,規則對被監管者的影響并不完全依靠規則本身,被監管者對監管的態度、對合規的激勵機制以及強制執行規則的方法等都很關鍵。隨著金融全球化、金融自由化進程的加快、金融創新水平的不斷提升以及信息技術在金融領域的廣泛應用,金融產品日新月異并且越來越復雜,各家金融機構產品的差異也越來越大,規制導向監管的缺陷越來越明顯,靜態的規則跟不上動態的發展,阻礙了金融創新,影響了金融效率,成為影響銀行業發展的主要因素之一。對監管者而言,過于繁雜、細致的規制導向監管導致其規則制定和合規成本很高,令監管者疲于監管。
原則導向監管的核心
(一)原則導向監管更強調監管導向或效果
采用原則導向監管的金融監管當局更加注重最終的監管目標,而不是監管方法或手段,也就是說注重引導,而不是實現方式。從這一意義上而言,監管當局實際上允許被監管對象去判斷和決策,它應該如何達到監管當局的要求,如何把監管的要求和機構經營能夠有效地結合起來。舉例而言,在實施新資本協議和新的國際金融會計報告體系時,涉及銀行賬戶的利率風險管理問題,FSA就此明確提出,FSA只會就該風險的原因、特征以及防范原則提出指引,具體的防范措施與模型設置等都要由各家銀行根據自己的風險狀況和風險口味自行選擇。
(二)原則導向監管更強調被監管機構高級管理層的責任
原則導向監管主要是為了改變過分依賴過于細節而繁瑣的法規規定,更加注重強調高級管理人員的責任,明確高級管理層對于機構的運營和風險管理應當承擔的全部責任,這是這種監管與法規導向監管的最大不同之處。英國過去在金融監管當中曾經也完全是法規導向監管,一個典型的標志就是其制定的監管法規有將近9000多頁。原則導向監管會促使被監管機構的高級管理層承擔更大的責任,同時,也將賦予其更多的創新空間,即在如何實現結果方面具有更大的自主性和靈活性。例如,在新資本協議的實施過程中,FSA特別看重一家銀行的高級管理層對于新的資本協議以及該銀行準備采用的內部評級模型的理解,把這個列為FSA是否批準其相關模型申請的第一位的要素。
(三)原則導向監管更強調監管者與被監管者之間的聯系和溝通
隨著英國金融機構在風險管理方面的不斷進步以及英國金融市場的不斷完善,尤其是監管當局與被監管機構之間的充分溝通和交流,監管當局的監管理念在20世紀90年代開始逐步變化。20世紀90年代后期和2000年以來,監管當局從市場上引起和充實了很多的實際銀行業從業人員(market practitioners),這對于促進監管當局改變與市場和被監管機構的關系,加深對于市場創新和風險監管的理解,幫助監管當局和被監管機構之間建立一種相互的積極信任關系發揮了重要作用。這種信任,特別是監管當局對于市場實際從業人員和機構在不斷創新過程中對于自身風險的管理和控制能力以及機構的內控文化的一種信任,是原則導向監管的重要基礎。FSA相信,英國的金融機構一般有比監管機構更高級的管理人員,更專業的風險管理人才和符合監管當局最低要求的內部風險控制機制。FSA還特別注重評估一家金融機構的文化,如果該金融機構與監管當局的溝通體現出開放、友好的文化,管理層又能體現其專業和審慎的經營態度,那么監管當局會給予這家機構更多的信任和更大的空間。
(四)原則導向監管對監管者提出了更高的要求
采用原則導向監管的金融監管當局要更好地進行監管,實際需要非常出色的判斷能力以及與被監管機構之間充分和坦誠的溝通。要做到這一點,對于監管人員而言,需要承擔更多的個人責任,也就是責任被個人化了。采用原則導向監管,監管人員在和被監管對象溝通以后,必須對于機構的風險狀況作出自己的主觀判斷,因此必須承擔相應的責任。這種判斷往往是沒有所謂的具體法規可以參考的。這種判斷對于監管人員的專業化素質、監管經驗以及職業操守提出了更高的要求。新資本協議以及新國際會計準則在許多方面都要求金融機構和監管當局同時具有良好的判斷能力。
(五)原則導向監管更強調激勵相容的監管理念
金融監管不能僅僅從監管的目標出發設置監管措施,而應參照被監管機構的經營目標,將金融機構的內部管理和市場約束納入監管范疇,引導這兩種力量來支持監管目標的實現。這種理念是巴塞爾新資本協議所提倡的,也正是原則導向監管所要求的。
實施原則導向監管的基本條件
監管機構不可能對每種風險或損失制定詳盡的監管要求,這決定了監管機構必然要實施原則導向監管。目前,很多國家也開始向原則導向監管轉變,但實施原則導向監管需要具備以下基本條件:
監管人員應具備較高的專業水平。采用原則導向監管的金融監管當局的監管人員必須能對被監管機構的風險狀況作出判斷,而這種判斷往往是沒有具體法規可以參考的,這就對監管人員的專業化素質、監管經驗以及職業操守提出了更高的要求,原則導向監管下的監管人員要有更高的專業水平和良好的專業判斷能力,對于金融市場和金融機構的運行狀況要足夠的熟悉和了解。
被監管對象應有完善的內控制度。在原則導向監管原則下,銀行而不是監管者對風險的識別、測量負責,銀行必須對各類風險都有一套具體的管理程序,涵蓋風險的識別計量檢測和控制。因此,被監管對象要有完善的內控和高素質的風險管理人才。
監管當局與被監管對象應有良好的溝通和充分的信任。監管當局對于市場從業人員和機構在不斷創新過程中管理和控制風險的能力以及機構內控文化的信任,是原則導向監管的重要基礎。
實施國家必須有一個健全的經營環境和監管環境。原則導向監管要求實施國家擁有一個相對發達的金融市場、良好的金融生態環境和完善的信息披露制度,而一個健全的金融機構經營環境和監管環境應該是一個社會絕大多數經濟體以誠信為價值取向,法制健全,市場體系完善,宏觀經濟環境穩定等。
原則導向監管對我國銀行業監管的啟示
就新資本協議、國際財務報告準則實施以及FSA的實踐來看,推動原則導向監管將是一種趨勢,很多國家也開始向原則導向監管轉變。但實施原則導向監管至少需要具備以下基本條件:監管當局和被監管對象良好的溝通和充分的信任;被監管對象完善的內控和高素質的風險管理人才;金融市場的相對發達和充分的信息披露;監管人員對于金融市場和金融機構運行狀況的熟悉和了解,以及監管人員個人較高的專業水準和良好的專業判斷能力。
就我國銀行業金融機構和銀行業監管現狀來看,尚不完全具備實施原則導向監管的外部環境和內部條件。一是大部份商業銀行尚未建立科學的公司治理結構,內部控制制度仍不健全且執行力不強,全面風險管理能力有待提高,專業風險管理人才仍匱乏;二是銀行業競爭有序化還需要一段時期,信息披露仍不充分,市場約束力不強;三是風險為本的監管體系尚未完全確立,監管信息系統有待完善,監管人員的素質有待提高;四是盡管銀監會也實行主監管員制度,但主監管員的自由裁量權仍很小,難以適應原則導向監管的需要;五是銀行業金融機構經營環境仍需要進一步改善,尤其是金融法制環境、信用環境仍是制約其可持續發展的主要因素。
盡管如此,銀監會仍有必要對這一重要的監管改革和動向作進一步的研究和關注。隨著我國銀行業的全面對外開放,金融創新加快,尤其是客戶理財產品的跨行業經營趨勢的不可逆轉,現在看來合理和審慎的監管規則,明天也許就會成為金融創新的障礙。及早研究和采取措施,吸收原則導向監管的做法,可以為我國未來的混業監管在監管理念、技術、人員和手段的轉變方面做好準備。
在高級管理人員任職資格監管方面,不能過分強調高級管理人員的學歷,而應該重視其職業操守、從業履歷、管理經驗和實際的風險管理能力,要重視其管理文化的取向。
再造監管流程,明確各級監管機構、部門和人員的職責。目前的監管流程存在一定的缺陷,主要表現在各級機構、內部各級部門、各級監管人員職責不明,權利不清,缺乏自由裁量權。建議逐步界定職責,允許監管人員在授權范圍內獨立行使其專業判斷和監管權,以提高監管效率和效果。
樹立監管權威。在以往的監管工作如案件治理、合規建設和現場檢查中,監管機構有時向被監管機構傳達了要求和提示就意味著監管行為的結束,導致被監管機構落實不力,不以為然,敷衍應付。今后應要求監管部門進一步提高監管要求和提示的專業性和可操作性,同時被監管機構也必須根據要求制定詳盡的整改時間表,列明哪些問題可以在短期內整改,哪些問題確因客觀原因在短期內難以整改的,必須讓監管當局看到被監管機構高層糾正問題的決心以及創造條件逐步整改的具體措施。
提高監管人員的專業素質和判斷能力。一方面,可以直接面向被監管機構招聘高級監管人員,改善與被監管機構的關系,加深對商業銀行風險管理的認識;另一方面,改善現有監管人員的培訓模式,側重案例授課,通過對具體案例的剖析提高判斷能力。特別需要指出的是,由于監管人員對于新資本協議以及新的國際財務報告準則的認識還存在著很大的差距,因此,加強這兩個方面知識的學習,充分理解其理念的精髓,是幫助監管人員應對監管變化與挑戰,逐步向原則導向監管轉變的必由之路。
我國實施原則導向監管的路徑
雖然我國尚不完全具備實施原則導向監管的外部環境和內部條件,但隨著我國銀行業的全面對外開放,金融創新加快,尤其是客戶理財產品的跨行業經營趨勢的加快,應及早研究原則導向監管的做法,積極探索我國實施原則導向監管的路徑。
(一)提高銀行業金融機構的風險管理能力
一是完善公司治理結構,建立自身的運作自律體系。良好的公司治理是建立風險硬約束的基礎,也是有效監管的前提。目前我國銀行業金融機構普遍缺乏良好公司治理的基礎,缺乏對管理者的有效監督,這種缺陷將直接導致內部風險管理和外部監管的失效。因此,不論是目前的監管需要,還是為轉向原則導向監管的準備,切實完善我國銀行業金融機構的公司治理都是當務之急。二是強化內控建設,構建和諧健康的銀行風險文化。FSA特別注重評估一家金融機構的文化,如果該金融機構與監管當局的溝通體現出開放、友好的文化,管理層又能體現其專業和審慎的經營態度,那么監管當局會給予這家機構更多的信任和更大的空間。當前各銀行金融機構需將推進合規文化建設作為合規性監管的重點,督促商業銀行從高層做起,認真落實《商業銀行合規風險管理指引》,并以此促進監管者與被監管者之間建立和保持良性互動關系,為原則導向監管奠定基礎。三是進一步完善風險管理體系建設,提高風險管理水平,著重加強風險預警工作,促進風險監測管理從單一向全面、從靜態到動態、從事后向事前轉變。
(二)提高監管有效性并適時轉向原則導向監管
一是進一步完善以風險為本的監管體系,為過渡到原則導向監管夯實基礎。二是再造監管流程,逐步明確各級監管機構、部門和人員的職責,允許監管人員在授權范圍內獨立行使其專業判斷和監管權。三是強調監管者和被監管者之間的互動,各項監管規則的制定要參照金融機構的經營目標,注重是否違背投資者和銀行管理層利潤最大化,注重激勵相容,調動金融機構自我管理風險的積極性。四是放松限制與強化監管并舉,在強化監管的同時,逐步放松對銀行在業務創新、業務經營等方面的限制。五是實行差別監管,逐步過渡。我國銀行業金融機構眾多,業務總量龐大,銀監會應根據不同的情況實行差別監管,根據風險為本的監管導向,進一步健全銀行風險評價和預警機制,按照風險大小進行高風險、中度風險和低風險的分類排序,靈活作出監管安排,對那些發展穩健、風險管理水平高的銀行,可以先試行原則導向監管。
(三)提高監管和被監管人員的專業能力
一是大力培養銀行經理人市場。原則導向監管是基于金融機構比監管機構更了解自己的業務,也因此更了解通過什么樣的程序,采取什么樣的方案可以最有效地滿足既定的監管目標這一理念,更加注重強調高級管理人員的責任,明確高級管理層對于機構的運營和風險管理應當承擔的全部責任,這就對銀行的高級管理人員提出了更高的要求,一方面要通過各種手段強化銀行董事會、股東和高級管理層的責任;另一方面要改進高級監管人員任職資格監管,重視其職業操守和風險管理能力,并創造條件,引導公平競爭的銀行職業經理人市場的形成。二是提高監管隊伍素質。我國目前基層監管人員素質參差不齊,大部分人員沒有監管經驗和銀行從業經驗,有的甚至不能適應目前的監管工作。銀監會可以借鑒FSA做法,在加強對現有人員培訓的同時,從銀行業金融機構引進一些專業人員充實監管隊伍,提高監管隊伍素質,改善與被監管機構之間的關系。
(四)完善信息披露制度且推進監管透明度建設
目前我國政府、市場披露和社會信用評級三個信息渠道,特別是后兩個渠道很不暢通,而信息是決定監管效率的關鍵,特別是在原則導向監管模式中,監管者主要依賴從銀行自身的風險管理系統中輸出信息來對銀行的經營狀況作出判斷,若無透明的信息,基于原則的監管則是混亂而失敗的。為此,應盡快完善信息披露制度。第一,國家要盡快完善信息披露的立法及制度安排。第二,各銀行金融機構要建立與相關信息披露要求相適應的內部控制運作流程,以現有的信息披露為基礎,借鑒國際經驗,逐步落實核心原則,按CorePrinciplesMethodologg2006(即CMP2006)的有關規定向監管者披露有關風險管理信息。第三,培育更專業更有公信力的評級機構,對金融機構進行客觀公正的評價。
(五)促進金融市場發展且改善銀行業金融機構經營環境
目前,我國銀行業金融機構經營環境仍需要進一步改善,雖然金融市場規模不斷擴大,市場參與主體日趨廣泛,但與國外成熟的金融市場相比,仍存在諸多亟待完善的地方,尤其是金融法制環境、信用環境仍是制約銀行業金融機構可持續發展的主要因素,也嚴重影響了監管的有效性。為此,首先要進一步建立、完善金融法規,出臺相應的監管法規,既保證監管當局的權威性和獨立性,同時又規范監管行為,保證監管的有效性;其次,要進一步促進金融市場建設,為銀行的業務發展、金融創新提供更大的平臺;最后,要進一步優化金融生態環境,營造誠實守信的信用環境,加強誠信體系建設,重視外部評級的作用,增強市場監督力度。
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銀行監管的原則范文5
關鍵詞：銀行監管；有效化；外部環境
文章編號：1003－4625（2009）01－0083－03 中圖分類號：F832文獻標識碼：A
銀行業監管有效性的問題，是世界各國銀行監管當局都在研究的一個課題。1975年巴塞爾銀行監管委員會成立后一直致力于此項工作。我國自銀監會成立之后也積極參與國際銀行監管的合作，并按照巴塞爾銀行監管委員會制定的國際銀行監管標準對我國銀行業實施監管和評估。近幾年來，我國銀行業監管工作取得了顯著的成效，但是還應看到我國銀行業與國際比較活躍銀行相比還有相當的差距，本文想按照巴塞爾監管委員會制定的《銀行監管有效核心原則》對我國當前銀行監管工作進行分析，以探討如何提高我國銀行業監管有效性問題。
一、我國銀行業監管的歷程與現狀
我國的金融體制改革是隨著我國改革開放的進程在不斷加深的。經過20多年的改革，計劃經濟色彩濃厚的專業銀行已脫胎換骨成為現代化的股份制商業銀行（農業銀行除外），隨著經濟成分的多元化，我國的銀行業體系不斷發展、完善，現已形成了國有控股銀行、股份制銀行、外資銀行、農村信用社、村鎮銀行等多元化的銀行體系。隨著銀行業改革的深化，我國銀行業監管工作也是從無到有、從粗淺認識到逐步深化的過程。沿著金融體制改革的脈絡，我國銀行業監管大概可以分為四個階段。
第一階段：1984年――1992年，形成銀行監管的初步概念和監管框架。1984年1月1日起，中國人民銀行和工商銀行分離，中國人民銀行專門行使中央銀行職能。1986年，國務院了《中華人民銀行共和國銀行管理暫行條例》，明確了監管的概念，對中央銀行、專業銀行和其他金融機構的基本職能、組織機構、業務范圍以及分支機構的增設、變更、撤銷等作了明確規定。這一時期的銀行監管尚處于相當初級的階段，監管內容限于一般性的行政檢查和管理，包括對金融機構設立審批的管理、對業務范圍的管理等，銀行風險還沒有成為監管的重心。
第二階段：1992年――1998年，建立健全銀行監管法律制度基礎，形成分業經營、分業監管框架。1992年，中國證券監督管理委員會成立， 1998年，成立了中國保險監督管理委員會，應該說是分業經營、分業監管體制的正式確立。
第三階段：1998年――2003年4月，中國銀行業監督管理委員會成立。這一階段，中國人民銀行將金融監管作為工作的重中之重，加大了現場監管和非現場監管的力度，銀行監管的水平有了明顯提高。
第四階段：2003年4月至今。中國銀監會成立，銀行業監管職能從中央銀行獨立出來，實現了真正的分業監管。這一階段，我國的銀行業監管逐步邁向現代化和專業化，監管理念由單純的合規監管向合規監管和風險監管并重轉變，銀行不良貸款狀況、資本充足率等風險指標有較大改觀。
在肯定銀行業監管成績的同時，我們必須認識到我國銀行業監管水平同國際先進水平相比還有較大差距，對照巴塞爾委員會銀行業有效監管的核心原則，我國銀行業監管有效性方面還存在諸多問題。我們必須正視這些問題，并通過改革和創新提高監管水平，使其更加符合有效監管核心原則。
二、影響我國銀行業監管有效性的主要問題
有效銀行監管的核心原則包括有效銀行監管的先決條件、審慎法規和要求、持續銀行監管手段、信息要求、對問題機構的處理、跨國銀行業等7個方面共25條原則，涵蓋了監管環境、監管技術、監管方法等各層面。每一方面存在缺陷或問題都會使監管有效性大打折扣。我國目前的銀行業監管從外部環境到監管手段、從外部約束到內在監督方面，與有效監管核心原則都有一定差距。主要可歸結為以下方面：
（一）實現有效監管的外部環境不完善
《有效銀行監管核心原則》指出了實現有效監管的先決條件，雖然這些前提條件不在銀行監管當局的直接管轄范圍之內，但是實踐中它們對銀行監管的有效性有直接的影響。如果前提條件不完善，對監管目標的現實有的負面影響。這些先決條件包括穩健且可持續的宏觀經濟政策；完善的公共基礎設施；有效的市場約束和適度的系統性保護機制（或公共安全網）等。在這些方面，我們都有需要改進的地方。
1. 監管協調機制運轉不暢
從我國現狀看，銀監會的成立使銀行業監管職能從中央銀行中獨立出來，在機構層面上實現了監管機構的獨立。但是在職責方面還有一些交叉與重疊部分，同時隨著金融業改革深化和金融全球化的不斷發展，金融控股公司及綜合經營成為一種趨勢，傳統的銀行業與證券、保險業界限逐漸模糊，對監管部門的并表監管、跨業監管和跨境監管等提出了新的挑戰，各監管部門間的協作機制尚處于信息交換的初級階段，對于交叉領域的監管主體不明確，“重復監管”和“監管空白”同時存在，降低了監管的有效性。
2. 監管法律法規不完善
銀監會成立后，制定或修改完善了一系列規章和規范性文件，與《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《中國人民銀行法》等法律和行政法規一起形成了現有銀行業監管的法律法規體系，對于依法監管起到了極大的推動作用。但目前的監管法律法規還有一些不盡完善之處。主要表現在：一是部分監管法律法規不夠詳細和周密，可操作性較差，使監管人員難以執行。例如銀監法中對審慎經營提出了明確要求，但沒有規定違犯審慎經營的具體標準和條件，從而使之不具備操作性。二是監管法律法規之間存在不一致，出現“法規打架”現象，使監管人員特別是基層監管人員無所適從。三是監管法律法規缺乏前瞻性，出現新業務新情況時，對其監管無法可依。四是處罰依據不充分。銀監會成立后尚未制定科學的處罰標準，很多沿用人民銀行時期的規章。由于法律的缺失和不完善，降低了監管的有效性。
（二） 監管隊伍素質較低，制約了持續有效監管的實現
當前，人員因素是制約基層監管有效性提高的重要原因。銀監會人員大部分是從人民銀行分離出來的，雖然銀監會成立后面向高校和社會招聘了部分人員，但監管人員總體素質較差。一是年齡結構偏大、知識老化，能夠熟練運用計算機，熟悉會計、法律事務，了解國際國內金融市場變化的監管專才缺乏。二是業務技能單一。受知識結構所限，目前監管人員對銀行傳統業務（資產、負債、結算業務）的風險比較熟悉，但對金融創新和利率市場化給銀行帶來的風險不能有效預測和把握，難以適應日益艱巨復雜的監管工作要求。三是基層監管人員知識更新緩慢。一方面，現場檢查過頻過緊、人力資源相對薄弱導致監管人員疲于應付日常工作，不能及時充電學習新業務新知識；另一方面組織培訓明顯不足，使得監管人員對新法規不能熟練掌握，出現問題不能靈活處理，降低了監管有效性。
（三）監管模式不適應銀行業發展趨勢，監管手段、技術較落后，不能實現持續有效監管的要求
1. 監管模式不適應銀行業發展趨勢，導致監管效率低下。銀行業機構特別是大型銀行已開始按照“流程銀行”模型進行改革，而監管部門的變革相對滯后。從銀監會機關到派出機構，大部分按照監管對象設置監管部門，實施機構監管。這種模式下，同一機構的監管從市場準入、非現場監管到現場檢查由一個監管部門實施，其優點是便于掌握監管對象的整體情況，但局限性也很明顯。一是分工不細，不利于提高監管水平。在基層監管機構，非現場監管、現場檢查、市場準入工作均由同一部門、甚至同一監管人員完成。由于工作量大，無法對監管對象風險狀況作更深入的分析和橫向比較，難以實行差別化監管。二是機構監管與“流程銀行”建設不匹配，監管效果不理想。在非現場監管上，由于“流程銀行”下實行數據大集中，分支機構的會計報表已不能完全反映當地的經營和風險情況，部分非現場監管指標不能準確反映風險和經營情況，導致非現場監管的風險提示和指導現場檢查作用削弱；在現場檢查方面，基層現場檢查人員無法得到基層分支機構的完整會計資料和業務檔案資料，難以對其內控制度的執行情況和賬目真實情況作出準確判斷，監管有效性必然大打折扣。
2. 非現場監管分析能力較差，不能及時進行風險預警和指導現場檢查。非現場監管信息系統涵蓋了銀行業務的主要風險，但基層監管人員對這個系統的掌握停留在審核上報基礎數據的操作層面上，沒有完全掌握該系統的分析技巧和要點，致使非現場監管在很大程度上表現為數據收集和報表說明，遠不能發揮非現場監管對風險分析、研判、預測的作用，更談不上有針對地指導現場檢查，實現“精確制導”。
3. 現場檢查技術手段落后，檢查效率較低。目前商業銀行的業務已全部或大部分上線運行，系統記錄了責任人、憑證影像、辦理流程及結果。由于監管人員的檢查不能與商業銀行系統對接提取數據，仍是沿用傳統檢查方式，影響檢查效率，且對商業銀行系統及系統數據的審查難以全面覆蓋，不能揭示深層次的問題，起不到應有的檢查作用。
（四）銀行業機構公司治理結構不健全，制約監管的有效性提高
審慎監管的核心原則要求銀行業機構在資本充足、撥備提取、貸款集中度、關聯交易、風險計量和控制、內部控制制度及其執行力、道德風險防范等方面應有必要的制度并切實執行。反觀我國銀行業現狀，盡管國有商業銀行經過不良資產剝離、注資、引進戰略投資者和上市等步驟改變了體制，但卻是形似而神不似，在公司治理結構和激勵機制等方面仍存在缺陷。盡管監管部門和被監管機構雙方的終極目標一致，但現有機制卻使監管要求無法落到實處，監管有效性受到削弱。
三、對于提高我國銀行業監管有效性的建議
針對上述制約我國銀行業監管有效性的問題，筆者認為應從以下幾個方面改進和完善，提高監管有效性。
（一）加強各監管部門間的協調，提高并表監管、跨業監管能力?！队行сy行監管核心原則》要求銀行監管部門應以整個銀行集團為對象，在合并報表的基礎上對整個銀行集團總體風險進行有效監控。這里的銀行集團既包括分支機構，也包括銀行集團所屬的非銀行機構和金融附屬公司。在分業監管的體制下，需要建立制度化的監管協調機制，實現信息資源共享和金融監管的無縫覆蓋。
（二）完善監管法律法規，改善銀行業監管的外部環境。針對法律法規線條過粗、互相沖突和滯后等現象，監管部門應加緊對監管法律法規的梳理，該廢止的廢止，該修訂的修訂，操作性不強的應出臺更詳盡的實施細則或權威解釋，避免因法律法規缺失導致的監管不到位。
（三）改進監管流程，由機構監管模式向流程監管模式轉變。機構監管模式的弊端顯而易見，應加快推進監管組織流程改造。單個地區的監管流程改造，由于與上級對口部門不能很好地銜接，導致改革效果不理想。 因此，應實行自上而下的流程改造。要明確市場準入、非現場監管和現場檢查等各項監管崗位職責描述，并對相應人員進行業務培訓，在市場準入、非現場監管和現場檢查等各領域建立起業務精通、經驗豐富的監管隊伍。在“術業有專攻”的前提下，對數據的分析應用能力將得到提高，從而實現非現場監管對現場檢查的指導作用，市場準入、非現場監管和現場檢查之間的銜接會更加協調流暢，更加符合《有效銀行監管核心原則》對于持續監管手段的要求。
銀行監管的原則范文6
市場準入方面，首先，立法體例上，我國未形成統一、協調的商業銀行市場準入規制，對內外資銀行進行了區分規定，這種雙軌制體例不利于實現國民待遇;準入形式上，我國外資銀行大部分以分支行形式設立，這種較為單一的形式不利于我國銀行業穩定發展;其次，準入條件上，我國僅在《外資銀行管理條例實施細則》中有9項關于設立外資銀行時需遵守的審慎性條件，但與發達國家比，銀行監管機構仍缺乏必要的自由裁量權;業務準入方面，我國采取了全部或部分的列舉式方法來規定，其余業務的經營，都需經中國人民銀行或銀監會批準，降低了金融服務創新積極性。
市場運營方面，首先，監管體制的規定不明確。我國實行分業監管，銀監會是主要監管機構，但外資銀行母國總行大多為實行混業經營的金融機構，可通過不同分支機構之間實現混業經營，這就體現了混業監管的必要性。我國還未出臺協調金融監管機構的相應法律規范，在監管任務協調、信息共享等方面存在問題;在發生監管爭議時如何解決也沒有規定，有礙于金融監管協調工作的有序開展。其次，外資銀行監管內容上偏重于合規性監管上，而對于日常經營風險和市場退出風險方面的監管力度不夠;監管檢查手段上，缺乏預防性事前和事中檢查，僅停留在事后檢查上，過于滯后。
市場退出方面，首先，缺乏統一的配套清算制度，我國有關外資銀行的配套清算制度分散在《外資銀行管理條例》，《外資銀行管理條例實施細則》以及《公司法》中，未形成系統性規范，因各種法規標準不一，使得執行清算程序時較為復雜;其次，缺乏保護存款人利益的有效措施。我國一直以來存在隱性存款保險制度，但因無法律具體規定，相關利益主體間的權利義務不清晰，在危機發生后，無統一的處理方式，造成對問題銀行的處理隨意性很大;同時因信用問題，也削弱了中小銀行與大銀行之間的競爭，有國家信用做保證的銀行就會得到更多存款人的青睞。再者，我國對外資銀行采用的破產原則是相對地域性原則，即破產效力原則上只及于中國境內財產，依實際情況也可賦予其域外效力，但這種原則明顯與外資銀行母國普遍性破產原則相沖突。
二、完善外資銀行監管的意見
市場準入方面，首先，立法體例上，應構建合理，協調的立法體例?？梢越梃b德國、日本等國家經驗，修改《商業銀行法》，設立外資銀行專門一編，將內外資銀行的市場準入監管做出統一規定，有助于形成統一的商業銀行管理機制，降低監管成本。其次，準入形式上，可采取積極導向手段，轉變為分行、子行、合資銀行等多種形式并存局面;準入條件上，應把市場準入標準的審查與持續監管相結合，實施動態監管。
市場運營方面，首先，主管機關方面，應協調好中國人民銀行與銀監會之間的監管職能，并將銀監會，保監會，證監會的監管協調起來，建立各監管部門信息共享、快速聯動的反應機制，提高監管行為的靈活性。其次，監管檢查方面，現場檢查中，應實地查看外資銀行的運營狀況，注意發現外資銀行是否已具有潛在經營風險，做好事前檢查;在非現場檢查中，應建立完善的報表上報和分析制度，保證對整個銀行運營情況判斷的準確性，并應建立追蹤制度，對于要求整改的問題看是否已經做了修正。
市場退出方面，首先，應建立統一配套清算制度，將各個法律、法規中有關清算的事宜進行整理，簡化執行程序。其次，應建立符合實際的存款保險制度。投保方式上可區分外資銀行是否有中國法人資格，有法人資格的可強制入險。而對于外國銀行分行、代表處等，應依其母國法律而定，若在其母國已采取強制保險，則在我國可自愿加入，反之則應強制入險;設立統一的存款保險機構，并賦予存款保險機構多項職能。再者，應完善外資銀行的破產制度。在破產程序的基本原則上，我國應原則上實行地域性原則，但若與母國間依據對等互惠的原則可以相互承認其破產判決或裁定的域外效力的，可選擇適用普遍性原則。在承認和執行外國破產判決和裁定時，注意對根據互惠對等原則向我國提出承認和執行其破產判決或裁定的國家，我國同樣有權要求該母國具備健全銀行危機救濟制度。
