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基層社會治理方案范文1
基層治理弱化導致治理層面的穩定問題
當前治理層面的問題主要是由基層政權功能的弱化乃至喪失造成的,而非基層政府的權力過大造成的,這是目前社會各界容易對基層維穩產生誤解的地方,一般認為維穩亂象乃是由基層政權的權力過大所致,其實不然,我在基層的長期調研發現,恰恰相反,正是基層政府的權力過于弱小而非過于強大,導致了治理層面穩定問題的大量發生。
進一步來看,為什么會有基層政權治理功能的弱化呢,這種弱化又是怎么樣導致不穩定因素增多的呢?這一切乃由近期以來基層治理體系的瓦解和重構造成的。農村稅費改革以來,基層治理體系發生了急劇的變化,主要表現為基層政府的權力弱化、職能上收、財政困難,公共服務職能難以落實,成為所謂的“懸浮型政權”,因而,基層社會的大量矛盾和問題無法在基層治理體系內獲得解決,而農民則要求更高層級的政府解決他們的困難和問題,形成越級上訪和其他不穩定因素,形成了治理層面的穩定問題。就筆者在基層的調研來看,治理層面的不穩定因素是當前穩定問題的主要來源。
治理型不穩定問題構成當前農村不穩定因素的主體類型,治理層面的不穩定問題要求基層政府承擔更多的責任,我們應該強化鄉村治權,而不是進一步弱化之。正可謂“基礎不牢,地動山搖”。
穩定問題從治理層面轉向行政層面
行政層面的穩定問題不是憑空產生的,不是政府制造出來的,而是由治理層面的問題轉化而來,因為基層治理體系的弱化,問題和矛盾上移,群眾要求政府承擔責任,這就迫使中央和各級地方政府對之作出反應,采取一系列應對措施,并逐步發展出一整套維穩工作方案和考核辦法。
當前,維穩工作已經成為基層政府的中心工作?？h委書記大接訪意味著以縣為主的維穩工作體制已經形成,縣委書記大接訪實現了制度化、常規化,許多地方的縣級局升格為群眾工作部,成為副處級單位,而大廳則成為縣級政府工作量最大的部門。
行政層面的穩定問題在某種意義上是在當前考核體制下產生的問題,嚴格的維穩考核機制使基層政府對穩定問題產生過敏性反應,將所有治理層面的問題均納入維穩工作的范疇內,反而不利于問題在治理層面的解決。并且鄉鎮政府采取非正常手段處理穩定問題,同時,這種維穩體制也被少數人利用,他們利用當前的體制要挾基層政府,產生了一批以獲取不合理利益為訴求的老上訪戶,基層政府疲于應付,真正合理的治理問題反而無法得到解決。
治理和行政層面的穩定問題被“泛政治化”
從農民上訪和的動機來看,以政治為直接目的的為數極少,絕大多數不穩定因素都是治理層面的問題,并在行政層面表現出來,對政治的直接沖擊幾乎不存在,當前基層社會的穩定問題以治理型不穩定為主要類型。但從客觀影響來看,如果治理層面的問題處理不當,或者處理不及時,將會產生大量的越級上訪和。就筆者的調研來看,在市縣鄉三級的不穩定因素,不管其主觀訴求,還是客觀影響,均表現為治理問題在行政層面的表現,到了省里,則會產生一些政治影響,一旦到了北京,穩定問題便脫離了治理和行政的邏輯,而進入到政治邏輯中去。
基層社會治理方案范文2
以系列重要講話為指針，貫徹落實中發﹝2015﹞11號、贛發﹝2015﹞23號和贛辦字﹝2016﹞5號、贛市發﹝2016﹞18號、贛市府辦字﹝2016﹞118號文件精神，圍繞“六大攻堅戰”工作部署，以密切與農民利益聯結為核心，以提升為農服務能力為根本，以強化基層組織建設和創新聯合社治理為重點，扎實推進全面深化供銷合作社綜合改革，使縣供銷合作社系統在發展現代農業和精準扶貧工作中發揮出獨特作用，真正發展成為黨委政府抓的住、用得上的為農服務的綜合性合作經濟組織。
二、工作任務
（一）構建新型為農服務體系
1、創新農業生產服務方式。發揮系統優勢，在現在農業攻堅戰中主動作為，破解“誰來種地”、“地怎么種”等問題，實施以供銷合作社為主導的農業社會化服務惠農工程，以供銷欣農現代農業服務公司為載體，推進以土地托管為主的農業社會化服務項目試點建設，爭取完成托管面積10000畝以上，推進農資供應、配方施肥、統防統治綜合服務、構建“物技結合、全程托管”新型農資經營服務網絡，發展鼎龍、茶園、高興、江背等鄉鎮惠農服務中心。
2、提升流通服務水平。積極爭取政策扶持，建設縣農產品批發市場，與省供銷合作社農貿交易中心對接，設立農產品營銷窗口，重點抓好縣再生資源示范回收站10個和20個標準化莊稼醫院建設，健全完善農資、日用消費品、再生資源回收利用、農產品的流通等網絡，提升流通服務水平。
3、打造電子商務服務平臺。參與組建縣電子商務協會，實現省城村淘電子商務公司自建平臺“城鄉買賣網”與“供銷e家”對接，推動電子商務進農村，綜合示范建設與農村電子商務服務網絡建設共同發展，設立或成立縣級農民技能實訓基地。
4、打造社區綜合服務平臺。推廣社區“3+2+N”綜合服務模式，抓好1個“黨建帶社建，村社共建”示范點建設，發展村級綜合服務社5個以上。
5、申報信用合作試點。借鑒信用合作先進地區發展經驗，完善信用合作操作規程，以縣興農農業專業合作社為載體申報信用合作試點工作。
（二）構建新型基層組織體系
1、推進基層社升級改造。對均村、興江基層社實施標準化升級改造，從今后起每所恢復重建1-2個基層供銷社，以合作制、股份制的方式，組建一個集生產合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的經營服務綜合性示范基層社。
2、推進農民合作社發展。組建縣農民合作社聯合社，列入今年的銷號任務。圍繞主導產業新增引辦、領辦專業合作社2個以上，帶動農戶100以上，組織推薦省級、市級農業專業合作社示范社2-3家，確保1家獲評省級示范社創建單位和1-2家獲評市級示范社創建單位。
（三）構建新型聯合社治理體系
1、強化聯合社機關建設。2017年底前落實縣供銷合作社聯合社機關參照公務員法管理，重新制定縣供銷合作社聯合社機關崗位職責、人員編制、機構設置“三定”方案。保持其組織機構的獨立性和穩定性。
2、設立供銷發展基金。啟動縣供銷合作發展基金設立工作。會同財政部門制定合作發展基金管理辦法，基金重點投入本系統社屬企業，基層服務網點建設，積極入股市級供銷合作發展基金。
3、強化行業協會服務。完成農村合作經濟聯合會的組建，通過政府購買服務的方式，有序承接政府職能轉移，推動農合聯、農聯社和供銷合作社“融合互補，協同發展”。
（四）構建新型社有企業運營體系
1、創新企業經營管理機制。成立社有資產管理委員會，負責社有資產監督管理，組建社有資本投資公司，健全社屬企業財務預算、資產處置重大投、融資與內部管理制度。完成社有資產確權登記工作。
2、推動聯合合作。積極與省級供銷集團對接，引入管理技術、品牌、渠道等先進要素，開展項目和業務合作，實現系統的上下聯動。
三、保障措施
(一)落實處理財務掛賬。全面落實處理供銷合作社政策性虧損財務掛賬、金融債務，對地方政府造成的政策性虧損財務掛賬按現行政策規定處理。
基層社會治理方案范文3
一、工作目標
堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，在辦事處黨工委、辦事處統一領導下，組織職能部門、社會各界和群眾積極參與，推動社會服務管理各項措施在網格中落實，創建一批治安秩序良好、防范機制健全、基層組織有力、服務管理到位、環境優美整潔、群眾安居樂業的平安和諧社區、居民小組、網格，實現基層社會治理效能不斷提高，基層基礎進一步夯實，群眾安全感和滿意度切實增強，促進社會更加安定有序、和諧穩定、文明祥和。
二、具體目標
創建平安和諧社區1個，網格不低于本轄區網格總數的60%，平安和諧“三聯創”活動全覆蓋，三年內實現達標率100%。
三、創建標準（見附件2）
四、方法步驟
平安和諧“三聯創”活動按照“達標一批、驗收一批”的原則，在全辦事處所有社區、網格中進行，并按以下三個步驟實施：
（一）安排部署階段（即日起——6月30日）。各社區要召開平安和諧“三聯創”活動動員會議，安排部署工作，明確目標任務，層層落實責任。建立完善領導責任制，制定創建實施方案，細化落實責任分工和措施，確保創建活動收到實效。
（二）全面推進階段（7月1日——12月31日）。各社區、綜治辦要在黨工委、辦事處的領導下協調“三級聯創”活動。組織開展“三級聯創”業務知識培訓。分別檢查對照平安和諧“三級聯創”標準，認真開展本級創建活動，指導社區、網格創建工作。
（三）檢查驗收階段。各社區、綜治辦牽頭對社區、社區對網格的創建活動進行月考核。每年年底由辦事處組織對“三級聯創”活動進行申報和檢查考核。主要實行平時考核、網上考核、隨機抽查、實地檢查的方法。根據網格化服務管理系統中的日常記錄情況，實行痕跡管理，加強暗訪督查，對相關情況進行印證。辦事處對檢查后達到“三級聯創”標準的社區、網格予以通報表揚。
五、工作要求
（一）加強領導，提高認識。平安和諧是社會主義核心價值觀的基本內容，“三級聯創”活動是踐行社會主義核心價值體系觀的重大舉措，是網格化服務管理的重要內容。各社區、轄區各部門要把“三級聯創”活動作為創新社會治理、落實網格化服務管理和深化平安建設的重要舉措，切實加強組織領導，深入動員部署，扎實有序推進。各社區成立以黨支部書記為組長的“三級聯創”活動領導小組，辦事處成立相應工作機構，發揮統籌協調作用，制定符合本地實際的實施方案，細化落實任務分工和措施，把要三級聯創”活動作為平安建設的重要舉措，切實抓緊抓好抓落實，確保見到實效。
（二）加強配合，注重實效。辦事處要加強相關部門協調工作，加強日常指導。民政、派出所、司法、、城管辦等部門要加強業務指導，促進社區基層自治、防范措施、治安秩序、矛盾調處、管理服務、社會風氣、環境衛生等方面得到明顯改善。
基層社會治理方案范文4
為了進一步解決好關系民生的社會治安問題，確保社會持續穩定，為人民群眾安居樂業創造良好的社會治安環境，根據省、市打擊“兩搶一盜”斗爭有關會議精神和區委、區政府的要求，區司法局黨組高度重視，要求全體干警統一思想，提高認識，結合我局司法行政工作實際，就全局司法行政系統深入開展打擊“兩搶一盜”犯罪斗爭，特制定如下實施方案：
一、指導思想
以黨的十七大精神為指導，全面貫徹落實科學發展觀，根據省、市、區三級政法委關于深入開展打擊“兩搶一盜”犯罪斗爭工作會議精神，進一步深入貫徹落實“嚴打”方針，堅持打防并舉、以打開路、注重實效；堅持標本兼治、嚴密防控、綜合治理；堅持依法辦案、寬嚴相濟、公正執法；堅持全面動員、全民動手、全社會共同參與，形成強大的斗爭氛圍和齊抓共管的工作局面；以促進社會和諧為主題，全面履行法律保障、法律服務、法律宣傳的職能，為全區社會穩定和社會、政治、經濟、文化的和諧發展做出新貢獻。
二、工作目標
堅持以科學發展觀統領司法行政工作，充分發揮司法行政工作在化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定，維護公平正義，服務人民群眾，服務經濟社會發展中的作用，使司法行政各項職能作用得到進一步 強化，各級組織不斷健全，化解矛盾和服務發展的能力全面加強，不斷提高工作水平。并通過深入開展“兩搶一盜”斗爭，全面推進各項綜治措施的落實，扎實有效地遏制“兩搶一盜”犯罪的多發態勢，確保社會治安形勢持續好轉，人民群眾的安全感得到增強，人民群眾對司法行政機關公正執法的滿意率全面提升，保持此項工作在全區處于領先位次，使打擊、防范、教育、管理、建設等各項工作再上一個新臺階，以此促進社會治安形勢持續好轉，為創建平安__、構建和諧__、加快__建設步伐創造良好的社會治安環境。
三、主要任務
（一）深入開展法制宣傳教育，營造打擊“兩搶一盜”的社會氛圍
以《刑法》、《社會治安管理處罰法》等與打擊“兩搶一盜”犯罪有關的法律法規為重點內容，積極開展豐富多彩、形式多樣、貼近實際的法制宣傳教育活動，弘揚法治精神。區里要及時組織法制宣傳隊集中時間進社區，進行巡回宣傳；支持法制宣傳志愿者經常深入社區、深入居民，有針對性開展公益性法制講座活動，并依托社區加強對農民工、社會閑散青少年的法制宣傳教育，引導他們自覺學法守法用法，增強防范意識，積極主動同違法犯罪行為作斗爭，共同維護社會安全穩定。
責任單位：依法治區辦公室
責 任 人：__
（二）加強對法律服務人員的管理教育，為打擊“兩搶一盜”犯罪提供優質高效法律服務
為配合打擊“兩搶一盜”斗爭的開展，區司法局和律師協會要成立專門的刑事辯護指導小組，加強對律師參與“兩搶一盜”犯罪案件的辯護和工作的指導、協調和監督，教育和引導廣大律師增強大局意識，提高辦案質量和效率，特別加強律師職業道德和執業紀律的教育和監督。使全區律師在開展辯護工作時都能堅持“以事實為根據，以法律為準繩”的原則，依法進行刑事辯護，確保律師辯護的政治效果、社會效果和法律效果的統一，保證依法從重從快打擊犯罪，全力配合司法機關做好刑事辯護工作。法律援助工作，要強化案件指派力度，服務打擊“兩搶一盜”斗爭，提高辦案質量，保證全市不發生一起無正當理由拒絕接受指派的現象。
責任單位：律師管理科、法律援助中心
責 任 人：__、__
（三）積極參與社會治安綜合治理，努力做好人員調解和幫教安置工作
充分發揮新形勢下人民調解、安置幫教、社區矯正在維護社會穩定“第一道防線”的積極作用。第一要認真抓好省、市、區有關人民調解工作的文件和會議精神的落實，切實加強人民調解工作的指導，扎實抓好民間矛盾糾紛的排查調處工作，疏導化解民間糾紛，努力把各種矛盾糾紛消除在基層，消滅在萌芽狀態，為維護社會穩定作出突出貢獻。第二要依靠基層司法所和人民調解組織，積極開展矛盾糾紛排查，及時發現并報告“兩搶一盜”犯罪案件線索。加強對“兩搶一盜”刑釋解教人員的幫教安置，配合公安機關查找下落不明的刑釋解教人員，防止犯罪分子的引誘和拉攏，及時為回歸刑釋解教人員提供就業指導和就業崗位信息，幫助實現就業，以便減少脫管失控現象，最大限度降
低重新違法犯罪率，確?；鶎由鐣€定。
責任單位：基層工作科
責 任 人：__
四、重點環節
根據省、市打擊“兩搶一盜”斗爭有關會議精神和區委、區政府的要求，結合我局司法行政工作實際，深入開展打擊“兩搶一盜”犯罪斗爭，是司法行政系統開展打擊“兩搶一盜”犯罪斗爭的重中之重，要貫徹始終，就必須抓好以下幾個環節。
（一）組織發動（x月）
各單位應于x月__日前制定工作方案，搞好宣傳發動，營造工作氛圍。
（二）嚴密排查（x月—x月）
基層司法所和人民調解組織要組織開展矛盾排查，及時發現、報告“兩搶一盜”犯罪案件線索，配合公安機關查找下落不明的刑釋解教人員。
（三）考核驗收，總結表彰（__月）
區局組織考核組，對全區司法行政系統各單位打擊“兩搶一盜”斗爭工作開展情況進行全面考核，對成效突出的單位和個人進行表彰獎勵，考核結果作為同年度綜合責任目標考核的重要依據。
五、工作要求
（一）加強組織領導。全區司法行政機關要充分認識當前深入開展打擊“兩搶一盜”犯罪斗爭的重大現實意義，切實加強組織領導。區司法局成立全區司法行政系統打擊“兩搶一盜”犯罪斗爭工作領導小組，由局長__同志為組長，主管副局長__、__為副組長，各相關科室負責人為成員，具體領導協調全系統的工作；并抽調專人成立領導小組辦公室，由副局長__兼任辦公室主任，內設綜合、信息、宣傳、督導小組，具體負責斗爭日常工作。各單位要結合工作實際，制定明確、具體、可操作性強的措施和方案，進一步細化、量化責任，建立工作臺帳，落實專門人員，促進打擊“兩搶一盜”斗爭工作扎實有效開展。
（二）加強督促檢查。區局將抽調業務熟練、經驗豐富、責任心強的人員組成督查組，由區局領導帶隊，采取明查暗訪等形式，對各鎮、街道辦事處司法所斗爭法制宣文秘站:傳活動開展情況進行不間斷的督導檢查。對領導重視、措施得力、成效突出的單位要通報表揚；對行動遲緩、措施不力、成效不明顯的單位要通報批評，重點督導幫助；各科室也要成立督查組，深入基層一線，督促檢查專項斗爭開展情況，解決工作中遇到的困難和問題，推動“兩搶一盜”斗爭工作深入扎實開展。
（三）夯實基層基礎。在打擊“兩搶一盜”等多發財犯罪斗爭中，鄉鎮（街道）綜治工作中心是打防并舉、管控結合、綜合施策、維護治安的基層單位，要切實負起責任，發揮好職能作用，積極主動協調基層司法所、派出所、辦等基層單位，建立健全和落實“兩搶一盜”等多發財犯罪信息分析研判報告制度、專項打擊聯席會議制度、定期聯合檢查制度、管控幫教重點人員工作制度，推動打、防、管、控、幫、教等各項工作措施在最基層社會單元的落實。
（四）充分發動群眾。各單位要采取在社區印發傳單、在單位組織法制學習、建立和完善有獎舉報制度等行之有效的措施，積極發動群眾舉報違法犯罪線索。同時，要探索建立執法工作群眾監督機制，探索建立短信舉報平臺、網上舉報平臺，杜絕“有案不接、有案不立、有案不查、有贓不退”等不作為、亂作為及執法不規范現象的發生。
（五）落實工作責任。各鎮、街道辦事處司法所長是開展“兩搶一盜”斗爭法制宣傳的第一責任人，必須及時主持制定符合本鎮、辦實際、切實可行的斗爭法制宣傳工作計劃，切實承擔起組織、協調、宣傳職責，確保法制宣傳不拉死角。要全面落實工作責任，推進各項措施的落實，在預防“兩搶一盜”法制宣傳上狠下功夫，推動斗爭的深入開展。
基層社會治理方案范文5
立足“三農”做大金融市場
近年來，太湖縣聯社緊緊圍繞新農村建設，立足 “三農”，創新服務方式，全面構建設和諧太湖。
日前，記者采訪了安徽省太湖農村信用縣聯社理事長馬金林。馬金林謙遜平和，其求真務實、開拓超前的工作作風，深得縣長應杰苗的好評。馬金林向記者介紹，為盡快與市場接軌，把金融服務滲透到社會經濟各層面，太湖縣信用聯社通過市場調查、分析，把“三農”作為信貸扶持的重點。信貸人員深入到村、組、戶，積極開展上門服務，謀劃發展項目，安排生產資金，建立完善了農戶經濟檔案，積極辦理小額信用貸款證。上半年，全縣信用社上門貸款8964萬元，占貸款累放額的19.4%，對全縣214戶個體工商戶集中授信1968萬元。同時，積極推進農業產業結構調整，支持具備區域資源優勢、品質好、特色鮮明、競爭力強的優勢農產品產業帶建設。按照發展“一鎮一品”格局，北中、百里社支持野艾、紫菜、薇菜、獼猴桃等山里野菜野果深加工，晉熙社支持瓜簍種植，有力地促進了農產品規模化生產，提高農產品的附加值和市場競爭力，促進農業產業化進程。上半年，全縣信用社共計發放各類特色經濟貸款6145萬元，占各項貸款額的13.3%，幫助轄內農戶平均收入提高了300元左右。
2007年以來，縣信用聯社圍繞“全民創業”和“新農村建設”兩大主題，積極開辦“中小企業貸款”，推行“企業聯保貸款”和“林權抵押貸款”。先后對江淮車輛、興瓏新科技建材、城市公交等企業給予重點支持，分別向傲人林牧公司、北中鎮查志義辦理了80萬元和50萬元的林權抵押貸款，有效地引導農業產業向效益化、規?；l展。上半年，累放46139萬元。其中，累放企業貸款4536萬元，投放個人50萬元以上貸款12筆925萬元，較去年同期多投放480萬元。
強化管理 防范信貸風險
馬金林說，自信用體制改革以來，太湖縣聯社始終把控險放在首位，狠抓內控體系建設，強力推行制度執行，合法經營，規范操作。
基層社會治理方案范文6
關鍵詞：精準扶貧；政策執行；基層組織；治理能力
中圖分類號：F126文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0001-08
收稿日期：20160906DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.01
基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（14JZD030）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（16YJC710010）
作者簡介：雷望紅（1991-），女，華中科技大學公共管理學院/中國鄉村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為鄉村治理。
一、問題的提出
2013年底，由中辦和國辦聯合出臺了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（以下簡稱意見）?！兑庖姟诽岢?，要建立精準扶貧工作機制，按照縣為單位、規?？刂?、分級負責、精準識別、動態管理的原則，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規定時間內達到穩定脫貧目標。2014年初，中央和地方紛紛制定了精準扶貧的戰略規劃，地方政府逐步進入實施階段。
精準扶貧政策，試圖通過改“漫灌扶貧”為“滴灌扶貧”的方式，既能夠節約扶貧資源，又能夠有針對性地扶持貧困戶，但在政策執行過程中，面臨著多個層面的困境。一方面，在執行中出現目標偏離，表現為精英俘獲[1]、貧困戶參與不足[2]以及多種排斥現象[3，4]；另一方面，在政策落地時，會出現政策與村莊的不匹配現象，比如產業支持、安居扶貧等政策無法有效扶持貧困戶[5，6]。不僅如此，精準扶貧政策還會引起村莊激蕩，由于盛行平均主義思想，村民們要求對于政策資源進行公平分配，由此會引發上訪等問題，給村莊帶來新的治理難題，甚至會出現鄉村治理的“內卷化”[1，2]。
精準扶貧政策的目的在于扶貧，實現路徑在于“精準”二字，但從目前學界研究的整體上看，主流觀點認為精準扶貧出現了嚴重的不精準執行現象。關于精準扶貧政策執行過程中出現的不精準執行問題，大致有三種解釋路徑：（1）從官僚體系的視角出發，認為是央地關系、社會控制和社會成本承擔等因素導致了執行困境[3]；（2）從村莊的內部特性尋找原因解釋，村莊社會環境、鄉土社會的特征、社區精英被俘獲、貧困群體集體行動的缺乏等因素影響了政策的執行[1]；（3）從政策本身進行解釋，認為精準扶貧政策本身具有內在悖論，由于忽略了扶貧對象的內部差異性，從而引發執行問題[2]。另有一些學者主張從轉型的角度認識當前的扶貧問題，從而理解貧困治理的復雜性所帶來的精準扶貧挑戰[7]。
精準扶貧政策的不精準執行，本質上是政策執行偏差問題。已有研究對于精準扶貧政策的理解與認識，從總體上來看，側重于從政策落地的制度基礎和社會基礎探討政策執行的狀況，而忽視了政策執行主體即基層組織的重要性。制度基礎與社會基礎具有不可逆性，從這些角度出發，對于政策執行的改善無法做到對癥下藥。若從基層組織的角度探討精準扶貧政策的執行問題，可以把握政策執行的情境性，因此能夠洞悉政策執行偏差的直接原因，從而及時糾偏。本研究立足于贛南宋村的調查經驗，呈現當地精準扶貧政策執行偏差，從基層組織的角度予以解釋，并以此為基礎，拓展理解當前我國農村資源輸入的組織困境。
二、精準扶貧政策的實踐個案
2014年5月，國務院扶貧辦等七部門聯合頒發了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求通過對貧困戶和貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶。贛南宋村宋村是贛南最大的行政村之一，全村在冊人口為8 837人，實際人口接近萬人（嚴格計生時期的黑戶多）。筆者于2016年7月4-24日在該村進行為期20天的調查。于2014年底開始集中精力開展精準扶貧工作，總共確定421戶貧困戶，1 468個貧困人口。2015年宋村將扶貧工作確定為中心工作，在具體的政策實踐過程中，該村存在著明顯的不精準執行現象。
（一）精準識別不精準
貧困人口與貧困戶的識別與確定，原則上要求申請評議，由群眾根據自己的家庭情況自行申請，由村組干部評議、公示公告，再由上級進行篩選和抽檢。在村委會具體的識別過程中，宋村干部為了減輕精準識別的麻煩，實際操作過程如下所述：
上面給了我們村1 468個貧困指標，基本上每7個人中有1個是貧困人口，指標這么多，誰是貧困人口根本辨不出來。具體分配的時候，村里按照人口比例分到小組，由小組長評選，再由包組組長進行確認，村里按照入選人口大致做個評選，砍掉條件明顯比較好的，留下條件差的。小組長評選時，有時也有私心，但主要權力還在村干部。
宋村村干部在精準確定貧困戶上，實際上面臨兩難困境：一方面，宋村分配到的貧困戶名額過多，貧困名額占到全村人口的15%，遠遠超過實際貧困人口；另一方面，宋村村民的經濟差異不明顯，村干部容易選出絕對貧困群體，但不易選出次貧困群體，名額分配的標準不易確定，即使按照民主評議的方式，也無法公平地識別和確定。因此，村干部不得不采取主觀評議的方式選擇貧困戶，避免群眾申請和民主評議，并通過打球的方式，將名單公布在村委會六樓的會議室。
2.權責不匹配的無力。精準扶貧的政策由中央層面作出，但由基層組織具體執行和落實。基層組織責任重大，對貧困戶的具體幫扶責任主要落在基層干部身上。一方面，他們需要親力親為為貧困戶出謀劃策、擬定計劃、支持脫貧，另一方面，他們需要做好規范化管理工作，跟蹤與記錄，如果出現紕漏，需要承擔失職的責任。在精準扶貧政策的執行上，基層干部既是政策的具體執行者，也是責任的直接承擔者。
然而，基層干部肩負的責任與享有的權力嚴重不匹配，表現在兩個方面：一是分稅制和農業稅改革以后，基層組織喪失了資源汲取能力，高度依賴上級政府的轉移支付，可支配資源極其有限；二是隨著官僚制的深化發展，上級政府對于基層治理的干涉程度強化，在面對鄉村社會的現實問題時，基層干部喪失了治理的靈活性。當精準扶貧政策出現時，基層干部一無充足資源，二無政策權力，只能在資源有限的情況下硬著頭皮，按照上級要求執行政策。他們一面利用國家政策，一面動用私人資源，試圖完成幫扶工作，但政策渠道未打通，如銀行設置種種障礙不給真正的貧困戶貸款，私人扶持也不易獲得，私人普遍不愿進行風險幫助。因此，幫扶干部們要真正完成幫扶脫貧工作難度極大。況且，一位幫扶干部面對幾十個貧困對象，難度可想而知。在權責明顯不對等的情況下，他們只好選擇性退步，只完成相對容易的形式幫扶工作，即通過文字脫貧的方式交差，以期在運動期限內糊弄過去。
3.壓力考核下的自保。目標管理責任制在權威體系內部構建了一套“責任―利益連帶”的制度性聯結關系，形成基層政權運行與地方社會的治理壓力[12]。目標管理責任制在基層組織中所營造的壓力氛圍，會促使基層干部通過策略主義的方式，尋求自恰的生存之道[13]。實際上，策略主義的運用，既是基層組織的治理智慧，也是基層政權不得已的選擇。
目標管理責任制具有明顯的目標導向，通過對目標達成狀況的考核進行獎優懲劣，但由于目標實踐過程不可保留，無法完整呈現，只能通過形式化的文字材料呈現出來。文字材料就如同一份考卷，在上級進行檢查時，如果“考卷”出現紕漏，上級“打分”低，不論平日里的工作做得多好，都相當于未實現目標。同樣，在向上呈閱工作材料時，如果數據不好看，與規定目標相差甚遠，也會受到上級的批評與懲罰。在壓力型體制之下，基層組織更加看重上級的考核工作而非具有實質意義的實踐工作，因此，基層干部會進行策略性轉換，將文字材料的準備工作置于政策執行之上。面對精準扶貧工作，宋村村干部最強調的是數據的“正確性”，他們要反復核對文本數據與網上數據，國網與市網的數據。在上級檢查時要確保所要回答的數據與貧困戶家庭的文本情況一致，以免在領導問話時回答失誤。在目標責任制下，政策落實通過文本形式的呈現，實際目的在于通過考核避免懲罰，以實現基層干部的自保。
（三）基層干部的政策定位
從基層組織的角度來分析精準扶貧政策的具體執行，能夠觀察到基層干部政策執行的情境。在基層治理資源有限、權責不對等和壓力型的考核體制之下，基層干部會對政策進行定位，選擇執行的方式與力度。盡管精準扶貧政策以政治運動的形式下達，但貧困具有相對性、流動性，消除了今天的底層，明天還會出現新的底層，今天解決一批，明天會新出一批，以突襲式的方式根本無法啃掉這塊“最難啃的硬骨頭”。在基層干部看來，這場針對貧困的運動式治理，“就是一陣風，很快就會過去” [14]，上級部門規定了目標達成時間，不論任務完成與否，在政治壓力之下，各級政府都必須“完成”既定目標。
在短促的扶貧運動中，基層政府一方面要在壓力考核下滿足上級目標達成的愿望，一方面要在基層治理資源匱乏、權責不匹配的情況下完成任務。他們需要在兩者之間尋找到平衡，既去完成任務，并讓上級在檢查時感到滿意，又不完全按照上級的要求做事。因此，精準扶貧政策在基層就被定位為隱秘的資源分配政策和文本制作工作，基層干部低調地將名額和資源分發下去，能否真正幫扶到貧困戶不再重要，重要的是通過數字考評呈現政策執行的樣態。在基層干部的這一政策定位之下，政策執行必然產生不精準執行現象。
四、國家資源輸入的基層組織困境
農業稅費改革后，公共服務型福利國家取代了控制提取型國家[15]，國家改“資源汲取”為“資源輸入”，通過項目下鄉的方式向農村社會輸入資源。在國家資源輸入的背景下，基層組織如何承接資源、如何執行國家政策成為一項重要的理論問題和現實問題。精準扶貧政策是國家的又一大惠農政策，基層組織在政策執行時所面臨的治理成本、權責問題和考核壓力等執行約束，暗含著基層組織的深層困境，嚴重制約了國家資源的輸入效率與國家政策的執行力度。
（一）資源輸入背景下的基層組織樣態
農業稅費取消以前，國家表現出強者形象，具有高度的專制權力[15]，保持著對于基層社會的強勢汲取。此時，國家為了保持對于基層社會的汲取能力，與基層組織結成合謀關系，默許和容忍基層組織的過激或違法行為，導致國家政權與農民關系的緊張狀態?；鶎咏M織則由于和農民在各項事務上密切互動，建立緊密關聯。稅改以后，國家改變治理思路，通過資源輸入不斷向農民示好，國家與農民之間的關系迅速拉近。然而，由于中央掌握財政的分配權，形成了“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉鎮財政哭爹叫娘”的分配格局[16]，鄉鎮財力下降，可支配資源嚴重不足。鄉鎮不得不依賴上級的資源轉移，中央借機約束和規范基層組織的治理行為，導致基層組織日益喪失治理自主性。由此帶來的后果則是，基層組織與國家的信任關系被打破，與農民之間的關系日漸疏遠與惡化（見圖1）。
在基層組織治理能力日益弱化的狀況下，基層組織承擔的自上而下的任務與自下而上的訴求卻不斷增長。在稅改以前，基層干部對上主要完成收取稅費與計劃生育工作，對下主要則是解決矛盾糾紛和分配土地。國家加大向農村社會輸入資源以后，大力發展民生事業，將提高農民的收入和改善農民的生活環境作為重要工作。國家改善“三農”的宏愿落到基層組織，不斷累積的自上而下的任務堆積到基層干部身上，農民則借助國家對于“三農”領域的傾斜充分表達自身的利益訴求，對上的期待不斷高漲，基層干部承擔著來自于國家和農民日益增長的雙重任務（見圖2）。
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