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依法行政范文1
一、提高認識，切實增強推進市縣政府依法行政的責任感、緊迫感
（一）加強市縣政府依法行政是建設法治政府的基礎性、全局性工作。市縣兩級政府處在管理經濟、文化和社會事務的第一線，直接涉及人民群眾切身利益的行政行為大多數由市縣政府做出，各種社會矛盾和糾紛大多數發生在基層并需要市縣政府處理和化解。市縣政府能否切實做到依法行政，關系到堅持黨的領導和鞏固黨的執政基礎，關系到深入貫徹落實科學發展觀和加強政府自身建設，關系到全面推進依法行政和促進我省經濟社會又好又快發展。各級政府、各部門一定要提高認識，真正把加強市縣政府依法行政作為一項基礎性、全局性工作來抓。
（二）切實增強推進市縣政府依法行政的責任感和緊迫感。近幾年來，我省認真貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》，做了大量卓有成效的工作，政府職能逐步轉變，行政管理體制、公共服務體系不斷創新，行政執法行為不斷規范，行政執法水平不斷提高。但與新形勢發展的要求相比，市縣政府依法行政還存在不小差距，主要表現在：有些領導干部依法行政的理念還較淡薄，民主、科學、依法決策的意識不夠強；一些地方多頭執法、重復執法現象尚未杜絕，少數執法人員亂作為和不作為現象依然存在；行政權力監督約束機制尚不健全，部分行政機關工作人員依法行政的能力水平與經濟社會發展和人民群眾要求還存在較大差距。各級政府、各部門要以高度的責任感和強烈的緊迫感，采取有效措施，切實加快推進市縣政府依法行政進程。
二、提高市縣行政機關工作人員特別是領導干部依法行政意識和能力，夯實依法行政工作基礎
（三）建立健全領導干部學法制度及任職前法律知識考查制度。市縣政府要建立健全政府常務會議學法制度，每年政府常務會議學法不少于4次。要建立專題法制講座制度，制訂年度計劃，每年舉辦法制講座不少于2次。市縣政府在召開有關會議協調處理相關工作時，要對照學習相關法律法規，把學法和研究解決問題結合起來，增強學法的實效性，養成學法、用法的習慣，提高依法行政水平。對擬任市縣政府及其部門領導職務的干部，任職前要考查其是否掌握相關法律知識以及依法行政情況，必要時還要對其進行相關法律知識測試，考查和測試結果應當作為任職依據。
（四）提高領導干部運用法律手段處理問題的能力。領導干部要善于運用法律手段解決各種矛盾和問題，養成依法辦事、依法履行職責的習慣，增強運用法律手段解決問題的本領。要重視發揮政府法制機構在法律事務方面的參謀、助手和顧問作用，對重大涉法事項，注重征詢法制機構和法律專家的意見。
（五）加強對行政執法人員的培訓管理。行政執法人員上崗前必須參加法律知識培訓，考試合格后方可取得行政執法資格；對在崗行政執法人員，要定期進行依法行政知識培訓，培訓情況、考試成績應作為考核內容和任職晉升的依據之一。凡未參加培訓或連續兩次培訓考試不合格的，應當取消其執法資格，調離行政執法崗位。
三、完善行政決策機制，進一步增強市縣政府行政決策的科學性、民主性、合法性
（六）規范重大行政決策程序。市縣政府要根據《省縣級以上人民政府重大行政決策程序規定》（省政府令號），結合實際，抓緊制定切實可行和便于操作的具體實施細則。對屬于政府重大行政決策的事項，市縣政府要嚴格按照省政府令第號規定進行決策。
（七）建立健全公眾依法有序參與行政決策的機制。市縣政府及其部門要完善重大行政決策聽取意見制度。重大行政決策，除依法不得公開的外，應當向社會公開，并根據重大行政決策對公眾影響的范圍、程度，廣泛聽取公眾、專家和有關部門意見。要推行重大行政決策聽證制度，凡法律法規規章等規定應當聽證的事項以及涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項，必須進行聽證。對聽證中提出的合理意見和建議要吸收采納，意見采納情況及其理由要以書面形式告知聽證代表，并以適當形式向社會公布。
（八）堅持重大行政決策合法性審查和集體決定制度。市縣政府及其部門做出重大行政決策前要交由法制機構或者組織有關專家進行合法性審查，未經合法性審查或經審查不合法的，不得做出決策。市縣政府及其部門的重大行政決策應當在深入調查研究、廣泛聽取意見和充分論證的基礎上，經政府及其部門負責人集體討論決定，堅決杜絕擅權專斷和濫用權力。
（九）加強重大行政決策實施的監督。市縣政府及其部門要建立重大行政決策實施情況后評價制度，將決策的實施和完成情況納入政府年度工作目標考核內容，作為評比獎懲的重要依據；通過互聯網或媒體定期聽取公眾對決策及其執行效果的評價，作為改進工作的依據。決策的實施單位應當定期報告決策貫徹落實情況。各級政府應當采取跟蹤檢查、督促催辦等方式，對重大行政決策執行情況進行檢查、督促、考核。要建立行政決策責任追究制度。對超越法定權限、違反法定程序的決策行為，嚴格按照《省縣級以上人民政府重大行政決策程序規定》（省政府令第號）第二十五條、第二十六條、第二十七條的規定追究責任。
四、嚴格行政執法，確保法律法規規章的全面正確實施
（十）深化行政執法體制改革。適當下移行政執法重心，減少行政執法層次。對與人民群眾日常生活、生產直接相關的行政執法活動，主要由市、縣兩級行政執法機關實施。大力推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作。已開展相對集中行政處罰權工作的市，要健全和完善行政執法運行機制。尚未開展相對集中行政處罰權工作的市縣，要結合實際，抓緊研究，盡早開展。
（十一）規范行政執法行為。要大力推行行政處罰裁量基準制度。市縣行政執法部門要嚴格執行省級行政執法部門統一制定的行政處罰自由裁量標準和適用規則。要實行行政執法公示制度，執法主體、依據、權限、責任和裁量標準、程序步驟、辦事時限、監督方式等內容，應當通過政府公報、政府網站、政務公開欄等形式向社會公示。要建立監督檢查記錄制度，完善行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收或者征用等行政執法案卷的評查制度。市縣政府及其部門每年要組織一次行政執法案卷評查，促進行政機關規范執法。
（十二）落實行政執法責任制。市縣政府要完善行政執法主體資格合法性審查制度。對具有行政執法職能的市縣行政機關和法律、法規授權組織的執法資格和權限進行審查，并將結果向社會公布。要進一步規范行政執法人員資格制度，對外公布行政執法人員資格信息，嚴禁無證執法，對被聘用履行行政執法職責的合同工、臨時工，要堅決調離行政執法崗位。加強對市縣行政執法機關及其執法人員行使職權和履行法定義務情況的評議考核，將評議考核情況納入本級政府年度目標考核體系。要加大責任追究力度，對不依法履行職責或者違反法定權限和程序實施行政行為的，依照《行政機關公務員處分條例》第二十條、第二十一條的規定，對直接責任人員給予處分。
（十三）完善行政執法經費保障機制。市縣行政執法機關履行法定職責所需經費，要統一納入財政預算予以保障。要嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度，罰沒收入必須全額繳入國庫，納入預算管理。對下達或者變相下達罰沒指標、違反罰繳分離的規定以及將行政事業性收費、罰沒收入與行政執法機關業務經費、工作人員福利待遇掛鉤的，要依照《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》第八條、第十一條、第十七條的規定，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。
五、完善監督機制，進一步規范和監督行政權力運行
（十四）加強規范性文件的監督管理。市縣政府及其部門制定規范性文件，應當嚴格執行《省行政機關規范性文件制定程序規定》（省政府令第128號）的要求，不得違法創設行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等行政權力，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務。規范性文件要通過政府公報、政府網站、新聞媒體等及時向社會公布。要嚴格按照《省規范性文件備案辦法》（省政府令號）的規定，完善規范性文件備案制度，規范性文件自之日起15日內必須報備。備案機關對報備的規范性文件要嚴格審查。市縣政府及其部門要建立規范性文件定期清理制度，每兩年進行一次規范性文件清理；清理后要向社會及時公布繼續有效、廢止和失效的規范性文件目錄。同時要積極探索實行規范性文件有效期制度。
（十五）加強行政復議和行政應訴工作。市縣政府及其部門要認真貫徹執行行政復議法及其實施條例，暢通行政復議渠道，凡是符合條件的行政復議申請，必須依法予以受理。要改進行政復議審理方式，綜合運用書面審查、實地調查、聽證、和解、調解等手段辦案，依法公正地做出行政復議決定。要加強市縣政府行政復議機構建設，積極推行行政復議人員資格管理制度，保證復議案件至少2人承辦。要建立相應的行政應訴工作制度，鼓勵、倡導行政機關負責人出庭應訴，自覺履行人民法院做出的判決和裁定，積極糾正違法或者不當的行政行為。
（十六）健全和完善政府信息公開制度。市縣政府及其部門要嚴格按照《中華人民共和國政府信息公開條例》規定的內容、程序和方式，及時、準確地向社會公開政府信息；健全完善政府信息公開工作制度，理順內部工作機制，明確職責權限。要健全政府信息公開的機制，落實政府信息公開載體。要建立健全政府信息公開保密審查、依申請公開、工作考核、社會評議、年度報告、監督檢查、責任追究等制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議。
（十七）充分發揮社會監督作用。市縣政府要在自覺接受人大監督、政協的民主監督和司法機關依法實施監督的同時，更加注重接受社會輿論和人民群眾監督。要認真開展民主評議政風行風活動，把政府及部門行使權力置于人民群眾廣泛監督之下，做到評議過程由群眾來監督，評議結果由群眾來裁判，整改效果由群眾來檢驗。要完善群眾舉報投訴制度，制定舉報投訴受理、處理實施辦法；建立及時處理新聞媒體反映問題的協調機制，完善新聞會、情況通報會制度。對人民群眾檢舉、新聞媒體反映的有關行政機關違法問題，應當認真調查、核實，及時依法做出處理；對社會影響較大的問題，要及時將處理結果向社會公布。對檢舉、曝光違法或者不當行政行為的單位和個人進行打擊、報復的，要依法追究有關人員的責任。
六、切實加強領導，不斷推動依法行政工作邁上新臺階
（十八）加強對依法行政的組織領導。市縣政府要大力加強法制宣傳教育工作，將其作為推進依法行政的基礎工程，促進自覺學法守法用法社會氛圍的形成。要按照國號文件的要求，建立依法行政考核制度，把依法行政納入市縣政府及其工作人員的實績考核指標體系，與獎勵懲處、干部任免掛鉤；建立以行政機關主要負責人為重點的行政問責和績效管理制度，加大問責力度。省推進依法行政工作領導小組要加強對市縣政府依法行政的指導和督促檢查，對依法行政工作進展較慢的地方和部門，要重點督導；要積極開展依法行政示范單位創建活動，加強示范單位的管理，充分發揮典型示范帶動作用。市縣政府及其部門要在當地黨委的領導下，切實把推進依法行政工作擺上重要位置，主要負責人要切實擔負起依法行政第一責任人的責任，加強領導、狠抓落實，確保把加強依法行政的各項要求落實到政府工作的各個方面、各個環節，認真扎實地加以推進。市縣政府每年要向本級人大常委會和上一級政府報告本地區推進依法行政的進展情況、主要成效、突出問題和下一步工作安排。
（十九）采取有力措施保障依法行政工作落到實處。市縣政府及其部門近期要對本地區、本部門依法行政情況進行全面回顧和總結，找準問題，研究對策，突出重點，明確責任，有計劃、分步驟地推進依法行政。要著力加強依法行政制度建設，對照國發號文件要求，列出制度建設時間表，逐步建立起比較完善的依法行政制度體系。要強化監督檢查，定期對下級行政機關推進依法行政工作進行監督檢查，對檢查中發現的薄弱環節和突出問題，要及時指出，責令改正；對依法行政成績突出的單位，要給予表彰。
（二十）建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動機制。市縣政府及其部門要全面正確實施村民委員會組織法和城市居民委員會組織法，擴大基層群眾自治范圍，大力增強社會自治功能，保障基層群眾在民主實踐中提高自我管理能力和自我服務水平，嚴禁干預基層群眾自治組織自治范圍內的事情，不得要求群眾自治組織承擔依法應當由政府及其部門履行的職責。要積極培育和支持各類社會組織健康發展。實施社會管理、提供公共服務，要積極與社會組織合作，鼓勵、引導社會組織有序參與，把社會可以自我調節和管理的職能交給社會組織。
（二十一）加強市縣政府法制機構和隊伍建設。市縣政府要保證政府法制機構設置、人員配備與工作任務相適應，保障法制機構開展行政執法監督、行政復議、行政應訴、法制宣傳和培訓、調研等工作的必要經費。市縣政府部門、鄉（鎮）政府和街道辦事處要明確分管領導，指定專人負責政府法制工作；行政管理與行政執法任務繁重的工作部門要有機構和人員負責法制工作。市縣政府及其部門要進一步加大對政府法制干部的培養、教育、使用和交流力度。政府法制機構工作人員要切實增強責任感和使命感，不斷提高推進本地區、本部門依法行政的能力和水平，不斷提高自身的政治素質、業務素質和工作能力，努力當好市縣政府及其部門領導在依法行政方面的參謀、助手和顧問，在推進本地區依法行政中發揮統籌規劃、綜合協調、督促指導、政策研究和情況交流等作用。
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一、主要成績
（一）組織領導機制更加健全，推進依法行政工作職責進一步增強。大多數地方和部門成立了依法行政領導小組，強化行政首長作為第一責任人的責任，制定依法行政年度工作方案。公安縣、洪湖市、區將依法行政考評納入績效評價體系，做到了年初有部署、年中有督促、年終有考核。
（二）行政決策更加科學民主，決策行為進一步規范。一些行政機關高度重視科學民主決策機制建設，建立健全重大行政決策制度，特別是對涉及民生以及關系經濟社會發展的重大事項，均采取召開聽證會、專家論證會等方式，聽取專家及群眾意見，重大行政決策均送法制機構進行合法性審查，保證了行政決策的科學性、民主性、合法性。市文化局制定《市文化局重大行政決策程序和決策責任追究制度》等制度；市安監局成立安全生產專家庫，建立?；?、機械、礦山、職業衛生4個專家咨詢體系和運行機制，為科學決策提供了智力支持。
（三）規范性文件監管力度進一步加大，文件質量明顯提高。各地各部門加強對規范性文件的管理，嚴格規范性文件制定程序，積極做好規范性文件清理工作。石首市在全市范圍內實施規范性文件事前審查制度；市規劃局每年年初專題研究規范性文件制定計劃；市地稅局采取“四堂會審”的方法，對規范性文件進行修改完善和廢止，取得了較好效果。
（四）行政執法行為進一步規范，服務水平不斷提升。一些行政機關繪制“權力運行流程圖”，方便群眾辦事。市國稅局編制工作流程圖699個，有效提高了服務水平；市財政局、市公共資源監管局、市國土資源局等部門也制定了相應流程圖；市工商局建立“行政提示”、“行政告誡”等7項工作制度，切實做到依法履職；市民政局殯葬執法大隊統一實行掛牌上崗，自覺接受群眾監督。
（五）行政執法監督措施更加得力，效果更加明顯。一是行政執法案卷評查常態化。多數地方和部門堅持開展案卷評查，不斷改進評查的方式方法。如市質監局、市農業局等單位，案卷質量逐年提高。二是行政復議應訴工作進一步推進。各地積極創新方式，暢通行政復議渠道，受理行政復議案件，不斷提高辦案質量和辦案效果，提高行政復議的公信力。監利縣在創建“行政復議示范單位”過程中，積極探索，有力推進了本地區行政復議工作的開展。
（六）法制學習培訓力度進一步加大，依法行政意識和能力進一步提高。各地各部門普遍建立了法律知識學習培訓制度。通過集中培訓、專題講座、知識競賽、案卷評查、考試考核等活動，行政機關工作人員依法行政的意識不斷增強，能力進一步提高。石首市、監利縣、江陵縣結合換證工作，組織本地區行政執法人員進行集中培訓、統一考試；市房產局機關倡導“四個一”活動；市統計局將法律知識學習制度化，有效提高了機關工作人員依法行政的意識和能力。市住建委、市衛生局執法人員培訓率達100%；市煙草專賣局每季度舉辦1次全市系統專賣管理骨干培訓，每年組織1次全員大輪訓；洪湖市、公安縣、住房公積金管理中心、市財政局、市體育局、市農業局等邀請專家、學者進行培訓授課。
二、存在的主要問題
（一）依法行政工作推進不平衡。主要表現在一些單位沒有把依法行政工作納入績效考核評價體系，依法行政講起來重要，干起來次要，忙起來不要的現象還在一定范圍內存在。少數部門對推進依法行政工作的各項要求，沒有落實到具體工作中。
（二）推進依法行政的長效機制有待進一步完善。全面推進依法行政的長效機制不夠健全，依法行政第一責任人制度、學法制度、依法行政定期報告制度、科學民主決策制度、行政決策實施后評價制度、行政執法違法責任追究制度等有待進一步完善。
（三）規范性文件的制定程序有待進一步規范。各地各部門雖加強了對規范性文件制定工作的管理，但規范性文件制定程序不嚴謹、質量不高、形式不統一、透明度不高、可操作性不強等問題仍然存在。少數地方年初沒有制定規范性文件立項計劃，隨意出臺規范性文件，對于一些重大事項，沒有經過認真深入、充分細致的調查研究，制定的規范性文件質量不高。
（四）行政執法案卷質量依然不高。少數行政執法機關的執法案卷質量不高，案件事實不清、證據不足、適用法律依據錯誤、程序違法、調查筆錄不規范、具體行政行為明顯不當。有的單位行政處罰決定書過于簡單，沒有對自由裁量權的行使做合理說明，自由裁量權行使隨意性過大、濫用問題依然存在。
（五）法制機構力量薄弱。少數地方和部門法制機構人員配備、辦公條件與其承擔的工作任務不相適應，法制機構負責人長期空缺，人少事多的矛盾比較突出。
三、整改要求
（一）認真貫徹落實國務院有關依法行政文件精神。要充分認識推進依法行政工作的重要性和緊迫性，進一步增強責任感和緊迫感，把加強依法行政作為一項基礎性、全局性工作，擺在更加突出的位置，作為當前和今后一個時期的重點任務來抓。對于2012年度依法行政考評中發現的問題，各地各有關部門要制定整改措施，并認真抓好落實。
（二）建立和完善依法行政有關制度。要建立健全領導干部學法、依法科學民主決策、規范行政執法行為等依法行政的各項配套制度。對已制定出臺的各項制度要不斷完善，加大落實力度。
（三）加強行政執法隊伍建設。把提高行政執法人員素質作為基礎性工作抓好抓實。要根據本地、本部門實際情況，有組織、有計劃、分層次地對行政執法人員進行法律知識和專業知識培訓，并將培訓情況、學習成績作為考核內容和任職晉升的重要依據之一。要健全對執法隊伍的紀律約束機制，加強行政執法人員思想建設和作風建設，確保嚴格執法、公正執法、文明執法。
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首先，從中央推進“四個全面”戰略布局的重大決策的高度去認識；
其次，從落實“五大發展理念”、增強履職能力的必然要求的高度去認識；
第三，從建設法治政府、促進社會公平正義的基本保證的高度去認識；
第四，從優化發展環境、推進“五個XX”和“XXX”建設的迫切需要的高度去認識。
二、突出關鍵環節，切實把握廉潔從政、從嚴治政、依法行政、高效施政的著力點和落腳點
（一）當好“領頭羊”，始終堅持廉潔從政
一是調高從政為官的標線
二是夯實遵規守紀的底線
三是守好干事創業的紅線
四是筑牢蛻化變質的防線
（二）管好“責任田”，始終堅持從嚴治政
一是樹立鮮明的用人導向
二是站穩堅定的政治立場
三是增強強烈的規矩意識
四是激發進取的工作狀態
五是給予真切的組織關懷
（三）念好“緊箍咒”，始終堅持依法執政
一是規范行政決策行為
二是深化“兩不”整治行動
三是加大政務公開力度
（四）用好“快進鍵”，始終堅持高效施政
一是優化政府組織結構
二是推進審批制度改革
三是編制完善權責清單
四是加強行政監督問責
三、強化務實擔當，不斷提升廉潔從政、從嚴治政、依法行政、高效施政的執行力和公信力
（一）敢于擔當，提振精神，增強勇于面對困難的銳氣和勇氣
一是面對大是大非要敢于亮劍
二是面對矛盾要敢于迎難而上
三是面對危機要敢于挺身而出
四是面對失誤要敢于承擔責任
五是面對歪風邪氣要敢于斗爭
（二）善于擔當，講究方式，提高解決實際問題的能力和水平
一是深刻領會上級精神
二是嚴格遵循發展規律
三是全面推動創新發展
（三）體現擔當，提高質效，刷新促進跨越發展的成績和效果
一是提能善政
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2、依法行政是行政管理為人民服務的切實保障。我國是廣大人民群眾當家作主的社會主義工作，只有依法行政才能體現“人民權力人民用”，“賦予權力為人民”的宗旨觀念。人民需要行政機關，以實現自己的利益保障，人民授權行政機關行使權力最終目的是通過管理為經濟和社會發展服務，依法行政才能保證國家行政管理人員在管理各類事務時不至于偏離“為人民服務”這一宗旨、這一航道。才能切實保障人民的自由、財產和安全。
3、依法行政是社會穩定，經濟發展，國家長治久安的必要保證。只有依法辦事，在法律規定的范圍內進行，才能保護該保護人群的利益，對那些不履行義務、違法亂紀的人嚴厲打擊，保證安定團結的大局。
4、依法行政是提高政府形象，提高工作效率，取信于民的重要保證。依法行政和違法施政是處理一個問題的兩種相反的手段，前者是指在法律規定的范圍內決策、辦事，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免出現徇私枉法現象的發生，減少處理問題中的糾紛和矛盾。同時依照法律規定的程序辦事，遵守法定的操作規程，避免了處理問題走彎路，這將大大提高工作效率。
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一、示范單位基本條件
（一）對推進依法行政、建設法治政府的意義認識深刻，行政首長切實擔負起推進依法行政第一責任人的職責，組織和推動《綱要》、《五年規劃》貫徹落實工作成效較為顯著。
（二）結合本單位、本部門實際，制定了推進依法行政工作的具體辦法和配套措施，確定了不同階段的目標，并提出了工作進度要求。
（三）行政權力的運行比較規范，行政權力監管的體制機制比較健全，科學民主決策水平、操作水平、執行水平較高。
（四）能夠為人民群眾生產生活提供良好服務，為基層和企業排憂解難，為經濟社會發展創造良好環境，人民群眾的滿意度和信任度較高。
（五）善于運用本法律、行政、經濟手段解決社會矛盾，化解行政爭議，本鎮、本部門未發生影響社會穩定的嚴重問題。
（六）加強對下屬機構、下屬科室推進依法行政工作領導，采取有效措施，推進本鎮、本部門嚴格依法行政。
（七）法制科室健全，配置的法制工作人員能夠與所承擔的法制工作任務相適應，參謀、助手、法律顧問作用發揮較好。
二、示范單位產生方法
政府和區政府各有關部門可向區推進依法行政工作領導小組（辦公室設在區政府法制辦）自薦為依法行政示范單位，并于年11月底前報送自薦材料。區依法行政工作領導小組辦公室根據政府和區政府各有關部門自薦情況，結合了解掌握的政府和各部門推進依法行政工作情況，推薦2—3個單位作為候選單位，在區政府網站上公示，廣泛征求意見后，于年12月15日前報區推進依法行政工作領導小組審定
三、創建活動有關要求
（一）開展依法行政示范單位創建活動，是我區推進依法行政、建設法治政府的重大舉措。政府和各有關部門要高度重視，充分認識創建活動的重要意義，進一步加強組織領導，積極參與。要以創建活動為契機，抓緊抓好《綱要》和《五年規劃》的貫徹落實，更加扎實地做好推進依法行政的各項工作，爭創示范單位。
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關鍵詞：依法行政；行政管理；執法；業務指導
1檔案行政管理職能沿革
在計劃經濟時代，檔案行政管理一直是以指令性的業務指導為主的管理模式，檔案行政管理的職能是以行政命令式的檔案業務指導來實現的。不可否認，指令性的業務指導行政管理模式在計劃經濟時代，對檔案事業的發展起到了關鍵的作用。在那時，雖然稱之為“業務指導”，但這種“指導”帶有指令性，這種指令性具有行政強制性，因而，它在某種程度上，就是“法”，就是“命令”，必須堅決執行，檔案工作和業務建設主要是靠行政規范性文件和行政命令式的業務指導強制執行的。這并不是檔案行政管理部門獨有的特征，而是計劃經濟時代，一切行政機關共有的行政特征。
隨著改革開放與社會主義市場經濟的發展，政府行政管理的方式發生了改變。指令性的管理模式漸漸地退出，取而代之的是依法行政。對于這種變化，應該說檔案部門還是很敏感的。在指令性管理向依法行政轉變的初期，就制定頒布了《檔案法》，為檔案行政管理機關轉變管理職能依法行政奠定了法律基礎。
隨著依法行政的實施，檔案行政管理職能由計劃經濟時代指令性的業務指導為主的管理模式逐漸向社會主義市場經濟時代的依法行政為主的管理模式轉變，行使檔案行政管理職能的部門，也由業務指導一個部門分為業務指導和法規兩個部門。但是，受傳統思維和習慣的影響，這種轉變基本上停留在口頭和表面上，尤其在基層，指令性的業務指導為主的管理模式依然大行其道。
2法定的檔案行政管理職能簡釋
檔案依法行政的核心是依法行使檔案行政管理職能。必須明確，檔案行政管理機關只能在憲法和法律、法規的范圍內活動，凡是超過法律規定的檔案行政權力和檔案行政行為都是非法和無效的。因此，正確理解和行使檔案行政管理法定的職能尤為重要。對縣級以上的檔案行政管理部門的主要職能，《檔案法》第六條作了明確規定，《檔案法實施辦法》第八條又進一步具體規定：“縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門依照《檔案法》第六條第二款的規定，履行下列職責：（一）貫徹執行有關法律、法規和國家有關方針政策；（二）制定本行政區域內的檔案事業發展計劃和檔案工作規章制度，并組織實施；（三）監督、指導本行政區域內的檔案工作，依法查處檔案違法行為；（四）組織、指導本行政區域內檔案理論與科學技術研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓?！睂@些職能可歸納為兩種行政行為：一是抽象行政行為，即制定規章制度和方針政策；二是具體的行政行為，即對有關部門監督、指導、依法查處檔案違法行為。這里的“監督”，是指通過對法律、法規、規章實施情況的檢查，督促有關方面依法做好檔案工作。“指導”是指通過業務上的輔導、咨詢、政策的闡釋，使有關方面做好檔案工作。[1]作為檔案行政管理部門實施的具體的檔案行政行為來說，“監督”指的是檔案行政監督檢查；“指導”指的是檔案行政指導，而不是指令性的業務指導。檔案行政監督檢查屬于強制性行政行為，檔案行政指導屬于非強制性行政行為。
檔案法規規定的檔案行政管理的監督和指導職能，還有一層含義，就是上級檔案行政管理機關對下級檔案行政管理機關進行監督和指導的職能。這里的“監督”，是上級檔案行政管理機關對下級檔案行政管理機關及其工作人員的行政執法情況進行監督檢查，并及時糾正其違法或不當的執法行為的一種內部監督的法定職能。這種職能就是檔案行政執法監督，它的實施是多樣的，常用的有規范性文件備案審查、執法爭議協調、行政執法檢查，實行行政執法責任制、行政執法情況報告制等，其中，檔案行政執法檢查是最重要的檔案行政行為之一。但它不屬于行政執法，而屬于行政監督。這里的“指導”則仍是行政指導，上級檔案行政管理機關對下級檔案行政管理機關的行政指導不具有任何強制性。
檔案法規規定檔案行政管理部門負有對同級檔案館、下級檔案館和下級檔案行政管理部門進行檔案行政監督檢查和查處檔案違法案件的職能。
檔案法規還規定了檔案行政管理部門一些具體的行政職能，如，對出賣、轉讓、贈送屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案的審批等，對在利用檔案館的檔案中有損毀、丟失屬于國家所有的檔案行為的處罰等，這些具體的行政職能有：行政處罰、行政強制、行政許可、行政確認等。
3檔案行政管理的檔案法定范圍
檔案行政管理職能是有限的，檔案行政管理的檔案法定范圍是有邊界的，超出這個范圍就有違法之嫌。檔案行政管理的檔案法定范圍就是《檔案法》中規定的檔案范圍，《檔案法》第二條規定：“本法所稱的檔案是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治……活動直接形成的對國家和社會有保存價值的……歷史記錄?！币簿褪钦f，檔案行政管理部門管理的檔案范圍是“對國家和社會有保存價值的”檔案。這里，要注意兩個問題：一是檔案法定定義，不同于檔案的學理定義，它比檔案的學理定義的范圍要小。二是如何確定對國家和社會有保存價值的檔案范圍。按照《檔案法實施辦法》第二條規定：“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案，屬于國家所有的，由國家檔案局會同國家有關部門確定具體范圍；屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，由省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定具體范圍?！蹦敲?，屬于國家所有的檔案是由國家檔案局或國家檔案局會同國家有關部門通過制定具有規章性質的辦法與標準，明確這類檔案的具體范圍。如，國家檔案局第8號令《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》及附件《文書檔案保管期限表》等，國家檔案局與最高人民法院共同制定的《關于人民法院訴訟檔案保管期限的規定》等。對于非國家所有的檔案具體范圍的確定，是由各省、自治區、直轄市檔案行政管理部門根據本地區的實際情況，制定檔案規范性文件，具體劃定本地區非國有檔案的范圍。如，《江蘇省非國家所有檔案管理辦法》等。
由于檔案行政管理的管理范圍只在“對國家和社會有保存價值的”檔案方面有效，因而，只有那些產生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的國家機構、社會組織以及個人才是檔案行政管理相對人的范圍。這個范圍說明不是所有的產生檔案的領域和這些領域產生的所有檔案都是檔案行政管理部門管理的范圍。這個范圍是檔案行政管理部門依法行政行使職能的前提，這個前提必須清楚。對超出這個范圍而行使的檔案行政行為要慎重，否則，就有違法之嫌。
4檔案行政管理職能的辨析
4.1檔案業務指導職能辨析。檔案業務指導職能是計劃經濟時代指令性的業務指導管理模式的產物，隨著全面推進依法行政的深入，取而代之的是檔案依法行政職能。計劃經濟時代指令性的檔案業務指導職能已經壽終正寢，尤其是在檔案法規已經明確檔案行政管理職能的情況下，按照依法行政對行政機關是“法無授權不可為”的最基本要求，指令性的檔案業務指導就不再是合法的檔案行政管理職能，如果還要堅持行使這種職能，就有違法之嫌了。指令性的檔案業務指導基本上包含了檔案行政管理的所有職能，包括制定標準規范、監督、指導和執法等職能。依法行政下的檔案業務指導實際是行政指導，其內涵縮小職能弱化，檔案行政指導并不等于指令性的檔案業務指導。檔案行政管理部門的檔案行政指導主要是業務上的輔導、咨詢和政策的闡釋，對被指導單位不具有任何強制性，被指導單位沒有義務必須服從檔案行政指導，檔案行政指導表現出來的更多是服務。但是，由于種種原因，指令性的檔案業務指導職能并沒有退出歷史舞臺，依然盛行，尤其是對檔案業務指導和檔案執法的含義的理解上。檔案業務指導依舊是指令性業務指導的含義，要說有變化只是把執法的內容分了出來，而執法卻被理解為單純的查處檔案違法行為。由此，也就衍生出一些錯誤的觀念與認識。有檔案執法與檔案業務指導平行說、[2]檔案執法是業務指導保障說、[3]檔案業務指導是檔案執法基礎說，[4]硬是將檔案行政執法與檔案業務指導這兩個不是一個歷史時期的問題、不是同一性質的管理模式問題拉到一起。在檔案行政執法是檔案業務指導保障的思想驅使下，使檔案行政執法職能淪為保障檔案業務指導職能實施的輔助手段，使檔案行政執法失去了本來面貌，失去了應有的職能。造成這種情況的原因是：從《檔案法》頒布到《全面推行依法行政實施綱要》的實施，檔案行政管理部門并沒有完全實行行政職能的轉變。
4.2檔案行政執法職能辨析。轉變職能，就是檔案行政管理職能要轉到依法行政上，依法行政的核心是行政執法。檔案行政執法是行政執法的一部分，按照行政法學的說法，它有廣義和狹義之分。廣義的檔案行政執法，就是檔案行政機關為貫徹、執行法規而采取的一切行政行為，既包括檔案行政管理機關為貫徹、執行法規，而制定的規范性文件的行為，即抽象行政行為。也包括檔案行政管理機關依法針對特定的人和事，而直接采取的削弱權利、加重義務的行政處理行為，即具體行政行為。還包括檔案行政管理機關采取的檔案行政指導、行政獎勵等非強制性行政行為。狹義的檔案行政執法，指檔案行政管理機關的具體行政行為。主要有檔案行政監督檢查、行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認等強制性行政行為。而檔案界一般認為的檔案行政執法，則僅指對具體違法行為的查處。此認識顯然有誤。 檔案行政指導必須堅持合法、準確的原則，不能把檔案行政指導變成檔案行政誤導，檔案行政指導沒有法律約束力。但是，如果產生檔案行政誤導，造成行政相對人受損害時，檔案行政管理機關必須承擔相應的法律責任。
4.3檔案行政管理監督與指導職能的辨析?！稒n案法》中規定的“監督”和“指導”是檔案行政管理部門日常行使的主要法定職能。檔案行政監督檢查屬于強制性行政行為，主要是解決機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案工作做不做的問題，解決這些機構必須依法建立檔案工作、歸檔保存應當保存的檔案、確保檔案的安全等，解決“面”上檔案工作最基本的問題，是最低要求。檔案行政指導屬于非強制性行政行為，主要是解決機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案工作會不會做、做得好不好的問題。對于會不會做的問題，主要是通過業務上的輔導、咨詢，提供多種檔案管理方法供其選擇而不能強制實行。檔案行業標準基本上都是推薦性標準，如《歸檔文件整理規則》就是推薦性標準。對于做得好不好的問題，實際是解決“點”上的問題，通過如機關檔案工作規范化管理認證等辦法來實現，起示范引導作用，是最高的發展方向。這些都是自愿的，不能強制實行。
4.4檔案行政管理職能的“越位”和“缺位”現象。由于檔案行政管理部門沒有實現職能轉變，也沒有厘清職能，造成履行職能上的一些“越位”和“缺位”現象。表現為：其一，對于民生、專門、民營企業、農村等檔案工作，一方面，在檔案業務指導管理模式下，對做好這些工作顯得力不從心，舉步維艱。另一方面，對這些檔案工作，國家、國家檔案局和有關部委頒布了大量的法律、行業規章和規范性文件作出了具體的要求和規定。據對《法律圖書館》（law-lib.com/）的不完全統計，從《檔案法》頒布至今，國家檔案局頒的行業規章和規范性文件有36部，國家檔案局與各部委合頒的行業規章和規范性文件有24部；部委頒布的行業檔案規章和規范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和專門檔案范疇的。這些法律法規既是檔案行政管理機關依法行政的依據，也是監管的內容。檔案行政管理機關本應通過自己或者聯合有關部門依法行使檔案行政監督檢查等職能的方式來督促做好這些檔案工作，但是，在這方面幾乎是空白。其二，上級檔案行政管理機關本應對下級檔案行政管理機關及其工作人員的行政執法情況進行監督檢查，通過這種行政執法檢查糾正其違法或不當的執法行為，并促進其依法行政的實施。但是，這方面也幾乎是空白。其三，檔案行政管理部門負有對同級檔案館和下級檔案館、檔案行政管理部門進行檔案行政監督檢查和查處檔案違法案件的職責。但是，這方面的檔案行政執法還幾乎是空白。如果說，“局館合一”的體制是造成對同級檔案館的檔案行政執法空白的理由，那么，對下級檔案館、檔案行政管理部門的檔案行政執法空白就沒有理由了。面對如此多的空白，頗值得深思。
5對檔案行政管理機關內部職能劃分的思考
要實現依法行政職能的轉變，最終要落實到調整、厘清、明確檔案行政管理部門內部的職能上。
5.1在現有的機構內按照依法行政的職能重新劃分職責?，F在，大部分檔案行政管理機關都內設有業務指導和法規部門，業務指導部門最好改變名稱，可改為“檔案管理指導處或檔案指導處（科、股）”，履行檔案行政指導、行政獎勵、培訓、宣傳教育等職責，主要行使非強制性的行政職能。法規處（科、股）履行檔案行政監督檢查、行政處罰、行政執法監督等職責，負責制定檔案業務標準、規范、政策等，主要行使強制性的行政職能。
5.2增加機構，加強內部監督。加強內部監督是保障依法行政，切實履行法定職責的必要環節。在條件允許的情況下，應增設檔案執法處（科、股），或者統稱“檔案執法隊”，專門履行強制性的行政職能，其中，對查處違法案件沒有決定處置權。法規處（科、股）則主要履行檔案行政監督、審批檔案執法隊查處的檔案違法案件、制定業務標準等職責，履行對同級檔案館和下級檔案部門的行政監督檢查、查處檔案違法案件和行政監督等職責?！皺n案管理指導處（科、股）”履行檔案行政指導等非強制性的行政職能。
5.3縣級檔案行政管理機關的職能劃分。由于縣級檔案行政管理機關人員比較少，大部分未設法規部門，面對這種情況，也只有“一套人馬”行使不同性質的全部行政職能。當然，業務指導股應改名為“監督指導股”，但需要清楚地分清不同性質的行政行為職能，在一次實施行政行為時，不能實施兩種不同性質的行政行為。也即在實施檔案行政指導時不能同時實施檔案行政監督檢查等。否則，就有“釣魚執法”之嫌。這只是權宜之計，長遠辦法，只要條件成熟，應將強制性的行政職能與非強制性的行政職能分開。
注：本文為2007年國家社會科學基金項目《檔案法立法思想與立法原則研究》的階段性成果，項目批準號為07BTQ027
參考文獻：
[1]郭樹銀主編.中華人民共和國檔案法實施辦法釋解［M］.北京：中國法制出版社，2000.38.
[2]艾鴻舉.強化檔案執法監督 完善檔案業務指導[J].遼寧檔案，1993(11).
