規劃土地用途范例

摘要：分析了國家公園、自然資源資產管理需要解決的問題，提出了自然資源資產管理是國家公園管理的核心內容，應在摸清自然資源資產本底的基礎上，以國家公園總體規劃為依據，以自然資源資產產權管理為基礎，以監督執法為保障，開展國家公園自然資源資產的用途管制、保護活動、適度經營等工作，并提出了有關政策措施建議。

關鍵詞：國家公園；自然資源資產；產權管理；保護利用；用途管制；政策

0引言

19世紀以來，人類越來越強烈地意識到保護自然生態、緩解破壞自然資源給人類帶來危害的重要性。19世紀70年代，美國建立了世界上第一個國家公園，之后，世界各國陸續建立國家公園管理體制。目前，世界上已有200多個國家和地區建立了國家公園、自然保護區等自然保地［1］，保護瀕臨破壞的自然生態系統。我國研究和建立國家公園相對較晚，第一個自然保護區鼎湖山自然區是1956年建立的，2008年中國大陸探索建立第一個國家公園云南普達措國家公園［1］。十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”后，國家和地方政府、各界學者紛紛投入研究。目前，政府部門主要聚焦在管理體制、國家公園定位和規劃編制上，各界學者則不同程度地在國家公園定位、發展、生態保護、旅游經營等方面進行研究。筆者認為，在建立并理順國家公園管理體制的同時，更應加大對國家公園自然資源資產的管理，未來國家公園的管理必將以自然資源資產管理為核心。縱觀國內外，包括國家公園在內的自然保護地，通常是分布有特殊的自然保護、科研、文化、美學等意義的自然生態系統及保護對象的區域，用于保護獨特和典型的自然生態系統系統、著名自然景觀、野生動植物資源等資源［2］，其建立的背景多是在人們意識到自然資源、生態環境遭到嚴重破壞，或某區域獨特的自然資源具有重要價值需要保護，但又無力對所有自然資源進行全面保護的情況下，充分協調經濟社會發展與自然保護、平衡保護與利用的矛盾關系，對一些重要的自然資源、一些重要生態區域進行保護。目前，我國正在開展的國家公園體制試點，由中央設立的5個試點，也主要是因其獨特的自然資源而設立。自然資源是生態保護的載體，保護好了自然資源也就保護好了生態系統。如東北虎豹國家公園，因其稀有的、瀕臨末絕的東北虎、東北豹種群而設立，1.46萬km2范圍內，2012—2014年期間，東北虎27只，東北豹42只［3］；大熊貓國家公園，因國寶級野生大熊貓物種而設立；祁連山國家公園是我國西北地區重要生態安全屏障和水源涵養地，因大規模無序開發建設，導致自然資源、生態環境嚴重破壞，引起國家和社會廣泛重視而設立。由此可見，設立國家公園的目的和緣起，主要在于保護獨特的、稀有的、瀕危的物種，保護這些區域的自然資源及其生態系統。黨的十八大以來，中共中央、國務院從中國特色社會主義事業總體布局的戰略高度，對生態文明建設提出了一系列新思想、新觀點、新論斷，提出了綠水青山就是金山銀山的理念，十八大報告中明確“深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”［4］，指出了對自然資源實行資產化管理的方向。十八屆三中全會明確要求“健全自然資源資產產權制度”，要立足于資產的角度來保護和管理自然資源。因此，國家公園應緊密結合自然資源資產產權制度改革，探索國家公園內自然資源資產保護管理模式。國家公園管理體制，也將在理順公園內自然資源資產的管理框架、管理模式、管理方法和管理機制的同時進一步確立。

1國家公園自然資源資產管理框架

國家公園內的自然資源，包含公園范圍內的土地、森林、草原、河流、礦藏、野生動植物等各類自然資源。國家公園保護管理是自然資源資產保護管理的一部分內容，是要保護各類自然資源中最應珍惜和保護的具有國家代表性的、稀缺的、獨特的資源。國家公園管理，應在制定和完善相關法律法規的前提下，以自然資源管理體制、國家公園管理體制為依托和保障，以保護公園范圍內自然資源及其生態系統的原真性、完整性，實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，開展自然資源資產管理。具體地說，國家公園自然資源資產管理，應在摸清自然資源本底的基礎上，以編制國家公園總體規劃作為管理的依據和手段，以自然資源資產產權管理為基礎，以監督執法為保障，開展用途管制、保護活動、適度經營等自然資源資產管理工作，實現國家公園內自然資源資產的嚴格保護、合理且有限的利用。

2國家公園自然資源調查監測

引言   傳統的城市規劃用地適用性評價主要是從自然條件出發對城市建設用地的適用性進行評價[1]，對不適宜做城市建設的用地往往不予關注。近年來一些景觀生態條件較好地段的規劃，要求對規劃范圍內的用地進行全覆蓋的綜合規劃，而不僅僅是城市建設用地，生態保護用地、生態農業用地和生態社區用地具有同等重要性，用地評價需要鑒別每一個用地斑塊最適合的用途。多用途隸屬度的用地模糊評價方法是運用模糊數學和模糊統計方法，通過對影響土地利用的各個因素的綜合考慮[2]，消除用地斑塊適宜做為某類用地的大部分不確定性，最終為空間發展戰略規劃、產業布局以及生態環境建設與保護規劃提供科學依據。   1.綠心概況生態綠心地區位于長沙、株洲、湘潭三市交界地帶，面積為522.87km2，具有良好的生態本底，是長株潭城市群空間幾何中心和多條生態廊道的匯集點，是長株潭城市群中寶貴的自然資源。生態綠心的保護和利用是長株潭“兩型社會”建設的重要示范，生態綠心地區總體規劃編制過程堅持以“生態優先”的高起點發展戰略來統籌城鎮開發、新農村建設、生態農業和生態保護等用地的空間聚合和布局問題。   2.評價方法   2.1土地利用類型   根據生態綠心地區功能定位，土地利用適宜性評價必須綜合考慮生態服務功能、城鄉統籌發展、“兩型社會”建設示范等問題。多用途土地利用適宜性模糊評價方法將生態綠心地區522.87km2土地概括為生態保護用地、生態農業用地、生態社區建設用地和城鎮建設用地四種用途。   2.2評價單元劃分   用地評價單元有兩種劃分方式，一種是正規方格網，另一種是按自然和人工界線劃分。前者的特點是網格正規，便于計算機處理，但由于網格量大，對評價單元賦值工作量大。此次評價單元劃分采用自然和人工界線劃分法，將生態綠心地區劃分為500多個評價單元，斑塊大小約為1km2。評價單元劃分時應遵循盡量按道路、水系、用地性質、地物類別來分塊的原則，各斑塊內用地屬性遵循同一性原則，斑塊應無逢連接，覆蓋全境。   2.3評定因子   傳統的城市發展用地評價因子常采用坡度、高程、農業價值、區位條件。由于生態綠心用地評價并非只選擇城市建設用地，同時還要選擇生態保護用地、生態農業開發與生態社區建設用地。因此，將區位條件改為生態區位，同時再加上能反映生態服務功能主要表征值的森林覆蓋率，構成5個評價因子。生態區位由經濟因素和生態因素組成，包括區位條件、交通條件、建設現狀和生態環境情況等。   2.4評定等價   鑒于用地斑塊適合作哪種用途是一個模糊問題，并非“非此即彼”，而是在各等級上都有一定的隸屬度，模糊評價就是根據最大從屬度來確定所屬等級。評價過程將用地斑塊做某類用地的適宜程度分為“好”、“較好”、“一般”、“較差”、“差”5個等級。   2.5數學模型   綜合評價的數學模型為模糊推論公式：B=A•R(1)公式（1）中，A為評價因子模糊向量，即評價因子對總目標的權值。生態綠心案例中確定了坡度、高程、生態區位、農業價值、森林覆蓋率5個因子，其中的每個因子對某類用途而言，其重要性并不相同。因此，它類似層次分析法中的評價因子權向量。R為模糊關系矩陣，該矩陣中的某個元素rij表示i因子屬于j等級的從屬度。如前所述，某用地斑塊對于i因子屬于j等級的程度是一個在0～1之間的小數（0≤rij≤1)，鑒于從屬度的模糊性，R矩陣非0～1矩陣。B為等級模糊向量，通過模糊乘積運算求得。對某用地斑塊而言，它是綜合了多個評定因子的權重得到的，各因子權重則采用Sauuty提出的九級標度法[3]判定計算求出。B（b1b2b3b4b5)行向量表示該用地斑塊屬于某等級的程度，這里再次體現了模糊數學原理，用地斑塊并非“非好即差”，而是在由“好”到“差”的五個等級上均有某種從屬度，評價將選取從屬度最高的等級作為該用地斑塊對于某種用途的等級。   3.實現過程   3.1評價因子的模糊向量計算   確定坡度（C1）、高程（C2）、生態區位（C3）、農業價值（C4）、森林覆蓋率（C5）5個評價因子后，首先要計算某個因子對某類用地類型的重要性程度。層次分析法是通過建立兩兩比較判斷矩陣再進行層次單排序解決，而模糊評價法中是通過優先關系判斷矩陣幾何平均值來實現。   3.2建立優先關系判斷矩陣通過變換的比較矩陣為模型一致矩陣，不必進行一致性檢驗。   3.3求權向量   各評價因子的權向量通過對R矩陣的行向量求幾何平均值，再采用歸一法計算得出，即行向量的連乘積開m次方再歸一法，分別得到四類用地的評價因子權重表。   3.4確定各因子在各等級的指標范圍   各評價因子具體的數據來源于城鄉規劃支持系統，由高程數據生成數字高程模型、提取坡度信息、從土地調查數據庫獲取農業價值、從林業調查數據庫獲取森林覆蓋率、根據交通、城鎮建設和其他現場調研收集資料來決定其生態區位。針對某用地斑塊是否適宜于做某類用地，需要將5個評價因子進行模糊評價，且不同類型的用地評價體系也不一致，如   3.5模糊關系矩陣計算   模糊關系矩陣由從屬函數計算得出，該函數是一個正態分布函數，()exp[())]2ux=xmc式中，m為數學期望，c為方差，計算公式如下：x為某用地斑塊的具體屬性值。模糊關系矩陣中元素的物理概念是用地斑塊對某個評價因子而言，所屬的評價等級的程度。#p#分頁標題#e#   3.6模糊推論公式計算   模糊推論公式將根據評價因子的權向量A和用地斑塊的模型關系矩陣R來推斷出用地斑塊屬于某評價等級的程度。經典的模糊推論是通過“取小”和“取大”兩個步驟完成，本次評價采用求加權和來代替。評價過程中當兩種用地類型等級相同時，取評價值相對較高的一級用地類型作為該地塊最適宜的用地類型。例如，用地斑塊的5個參數分別為15、101、1、2、90，通過評定，生態保護用地等級和生態農業用地等級均為“好”，生態保護用地評價值為0.5375，生態農業用地評價值為0.5812，最終評定該用地斑塊最適宜的用地類型為生態農業用地。本次評價共有500多個評價單元，評定四類用地性質，劃分五個適宜性等級，要重復進行多次模糊計算，評價過程工作量巨大，所幸的規劃人員采用了自主研發的城鄉規劃支持系統進行計算，大大提高了評價效率。   4.評價結果   結合模糊評價和人工判別最終得到生態綠心地區土地利用適宜性評價圖（圖1），并統計了各類用地指標（表2）。將評價結果與現狀對比發現：①生態綠心地區分布著傳統的城市、建制鎮和一些獨立的城鎮組團用地，隨著長株潭城市群地區經濟迅速發展，這些鄉鎮有著強烈的發展訴求，如暮云鎮要發展低碳科技，昭山要發展生態經濟，跳馬要發展體育休閑，柏加則定位為國家庭院經濟總部區，城鎮建設用地正好可以為這些發展提供適量用地。②生態綠心地區共有112個行政村，11個居委會社區，1個農場，現狀人口約26萬，共中農業人口18萬，農村居民點呈零散分布之態，不利于生態培育和保護。評價結果將指導禁止開發區內的居民點將進行搬遷，限制開發區和控制建設區內的居民點大大縮減，整合成為生態社區。③生態綠心地區現有耕地面積134.86k㎡，占綠心總面積的25.79％，農業用地主要分布在云田鎮、柏加鎮和跳馬鄉北部地區，苗木種植、有機蔬菜在該地區已初具規模，適合于規模特色農業開發和經營花卉苗木等高效生態農業。④生態綠心地區分布著石燕湖森林公園、昭山風景名勝區、紅旗水庫等眾多生態環境優美的自然資源，這是生態綠心提供生態服務的重要生態基礎設施。這些重要的自然資源都屬于生態保護用地，該區域禁止有損生態環境的各種活動，應采取生態工程措施，封山育林，營造適宜的生物棲息地，增加景觀多樣性，對交通切割或人為破壞的地段進行生態節點修復。   5.結束語   本項目采用模糊評價方法較好地解決了長株潭生態綠心地區522.87k㎡土地對城鎮建設、生態社區建設、生態農業開發和生態保護等用地適宜性評價問題。該方法在具體計算中發現了一些看似矛盾的現象，如某地塊既適宜作A類用地也適宜作B類用地，評價結果在數值上差別細小。在評價等級上也存在矛盾現象，如在“較好”或“較差”等級上有相近的評分值。這些現象是由評價問題本身的模糊性造成的，最終評價圖只反映了最大從屬度情況，規劃編制過程中用地性質的確定還要考慮現狀建設情況、行政決策意識等，這些因素并未充分反映在評價模型中。盡管如此，該模糊評價還是在很大程度上清除了在如此大范圍內對土地的多種規劃用途的不確定性，為土地利用總體規劃提供了比較科學的依據。

摘要：當今社會科技的進步日新月異，反應到土地的工程管理方面，也出現了更多的高新技術。測繪技術的應用對于我國的土地規劃和管理來說無疑是一大進步，不僅能夠更準確的丈量土地的范圍和用途，同時也能借此實時關注土地的區域變化。文章主要目的在于對測繪技術在我國的土地工程管理中的應用現狀進行分析，點明測繪技術的出現給我國土地規劃開發帶來的便利和重要意義，希望能夠通過分析為測繪技術的進一步發展和改良做出貢獻。

關鍵詞：土地工程管理；測繪技術；應用現狀；重要意義

1測繪技術的常見種類

一般來說，比較常見的測繪技術主要有遙控感應技術、GIS測繪技術、衛星導航測繪技術，這幾種測繪技術按照各自的特征適用于不同的范圍,給人們的生產生活帶來了極大的便利[1]。遙感技術主要是通過電磁波的反應來測算目標物體的各方面參數，不需要直接觸碰,多用于對天氣現象或周邊環境的預測；GIS技術主要作用于虛擬數據的采集和分析，測算力度大，能夠準確處理較為復雜的龐大數據工作，多用于對生態和災難的評測；衛星導航測繪技術顧名思義，就是利用衛星監測實時搜集地面數據，它的優點是時效性高、監測范圍遼闊，多用于某一地點的精準定位或一片區域地質情況的測繪。

2測繪在土地工程管理中的應用現狀

2.1測繪技術應用在土地測量方面

土地的精準丈量是對土地進行合理規劃和開發的首要工作，并且需要定期對各地的土地區域變化情況和使用情況進行重新丈量并記錄在冊，及時更新。對土地的丈量主要目的是完善和更新我國的土地情況圖，反映出當地土地利用的變化，從而能夠對土地的范圍和地質情況合理劃分，并開發出科學的用途，提高我國土地的利用率和使用質量[2]。首先需要獲得的是土地的實景資料，然后對測量所得參數進行分析和規劃，最后，對于已經開發并投入使用的土地，需要給予足夠的關注，實時更新其使用情況的變化。

摘要：在實施鄉村振興的大背景下，村莊規劃作為鄉村發展的頂層設計，在鄉村振興中起到至關重要的作用。以福建第一批省級鄉村振興試點村———莆田市常太鎮馬院村為例，對《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》《福建省村莊規劃編制指南（試行）》提出的相關理念和要求做出深入實踐，系統總結這輪村莊規劃的主要編制思路，并為指南的后續完善工作、各部門的村莊建設管理工作提出了進一步深化建議。

關鍵詞：創新成果表達，留白機制探索，發展模式創新

為深入貫徹關于實施鄉村振興戰略的重要指示精神，中共中央先后印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，福建省印發《福建省鄉村振興試點工作方案》，明確在全省開展1000個鄉村振興試點村示范創建工作，并出臺《福建省級村莊規劃編制指南（試行）》（以下簡稱“指南”），莆田市常太鎮馬院村憑借深厚的紅色文化底蘊和扎實的村莊發展基礎成功入選。本次規劃擬借馬院村的試點機會，為全省革命老區村探索紅色文化傳承與發揚及鄉村振興的路徑，并通過對《指南》提出的相關理念和要求做出深入實踐，為《指南》后續完善工作及各部門的村莊建設管理工作提出進一步深化建議。

1馬院村現狀基本情況

1．1現狀概況。1）閩中地區革命發源地。馬院村位于莆田市常太鎮北部山區，距鎮區17km，距市區1h車程，作為“南方三年游擊戰爭”閩中渡里游擊區的發祥地和根據地，目前依然保留著中共閩中特委機關舊址等諸多紅色遺跡，并且流傳著“菅茅藏傷員”“叔公侄女護送電臺”等紅色故事。2）莆田市美麗鄉村樣板。近十幾年來在各級黨委的帶領下，馬院村以各類型政策補助、各階段村莊試點為契機，有效整合移民、水利、住建、資源等多部門專項資金支持，在基礎設施建設、公服配套、環境整治、鄉村旅游上下功夫，目前已成為莆田市美麗鄉村樣板，但是離鄉村產業造血，實現鄉村振興的目標存在較大差距。

1．2存在問題。1）上版村規無法有效指引和管控村莊建設。由于上版村規在技術上缺乏多規合一，規劃用地與各部門規劃存在較大沖突，規劃項目大部分無法落地實施，加上村規成果過于專業，非技術人員無法看懂使用，導致實際建設與上版村規脫節，村莊違建無法直接以村規為依據進行認定與管控。2）產業發展基礎退化，鄉村旅游造血能力不足。截至目前，馬院村戶籍人口1134人，常住人口不足1／3，勞動力流失加上人口老齡化造成鄉村產業發展基礎退化，農用地實際在耕面積逐年減少，資金來源單一導致旅游項目推進緩慢，導致鄉村產業造血能力嚴重不足。3）閑置空間增多，新增地受限，違建情況普遍。從二、三調對比情況和入戶調研情況來看，一是村民離村不退宅、一戶多宅現象普遍，導致房屋閑置情況較為嚴重，但大部分為保存較為完整的古厝并且數量在不斷增多；二是村委會、小學、幼兒園、幸福院等公服設施，空間利用率逐年降低；三是從目前多規銜接來看，可供給村莊產業發展、村民分戶建房的新增空間極為有限，導致各類違建情況普遍。4）建設主體、資金來源單一，發展模式很傳統。從村莊發展路徑來看，馬院村建設資金主要來源于各級部門的專項補助，建設項目由村委策劃并全權統籌，主要以基礎設施、公服設施、環境整治項目為主，村民無法從中參與并得到收益。旅游項目回報周期長，前提資金投入較大，政府財政資金無法長期保證，村委缺乏運營經驗，城市資本、人才受制于農村制度很難流入。所以采用單一資金來源和建設主體的發展模式，是制約馬院村鄉村振興的重要因素。

2村莊規劃編制特色和經驗

為落實最嚴格的節約集約用地制度，提高全縣土地利用效益，實現高質量發展，為貫徹《人民政府辦公廳關于提升土地利用質量效益的指導意見》（冀政辦字〔2018〕114號）和《人民政府辦公室關于印發提升土地利用質量效益的實施方案的通知》（承市政辦字〔2019〕83號）文件精神，結合我縣實際，制定如下實施意見。

一、總體要求

（一）指導思想

以新時代中國特色社會主義思想為統領，全面貫徹黨的精神，牢固樹立新發展理念，服務高質量發展大局，堅持節約優先、保護優先原則，著眼土地粗放利用、土地資源投入產出效益低等問題，按照“嚴控總量、做優增量、盤活存量、提高質量”的思路，完善土地利用和管理制度，推動土地利用方式轉變，促進和引導產業轉型升級，提高單位面積土地投入和產出水平，全面提升土地資源綜合效益，為加快建設新時代經濟強縣提供有力支撐。

（二）基本原則

1.堅持嚴管嚴控，節約優先。強化節約集約用地意識，強化土地用途管制，強化開發利用管理。實行建設用地總量和強度雙控，提高土地節約集約利用水平，促進用地強度和用地效益雙提升。

2.堅持統籌協調，市場配置。充分發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府作用，健全建立黨委領導、政府負責、部門協同機制，完善監管考核評價制度，激勵和約束機制并舉，推動節約集約用地和促進經濟發展相統籌，實現土地資源保護與開發利用相統一。

隨著互聯網技術的快速發展，社會生產的各行各業都發生了翻天覆地的變化。在這一背景下，針對國土資源進行土地信息系統建設已經成為必然趨勢，以此解決我國目前存在的數據資料、圖像文字保存和查詢搜索等問題。土地信息系統在建立之后，還能提升數字國土工程建設水平，積累現有的國家基礎信息資源，為我國的經濟和社會建設提供高效化和有效化的國土資源信息服務。

一、土地信息系統的建設概述

土地管理工作的開展需要按照一定的程序和規范來實現現有的土地登記、利用現狀、土地總體規劃、監察、評估、市場管理等多種不同的工作。而利用具有系統化和有效化的方法，可以引入土地信息系統，運用系統的模型化和開放性來建立起全國土地信息網絡，以此高效化實現土地管理。

二、數字國土工程中土地信息系統的建設內容與結構構成

1、數字國土工程中土地信息系統的建設內容。首先是收集和整理土地信息資源。由于我國的國土資源相對較多，同時通過充分利用國土資源而促進經濟發展和進步。而且土地信息資源目前呈現出動態變化的發展趨勢，因此土地信息系統則是能對我國的土地靜態或者動態信息收集和整理起來；其次還能對土地信息資源進行評估和分析。利用土地信息系統和網絡數字技術，將資源本身的價值和未來的用途都能精準的評估出來；最后是為素質國土工程提供信息化的土地資源服務。利用土地信息系統來對能將所需要的信息整合并分析，確保土地規劃的方案以及工作開展具備可行性和有效性。

2、數字國土工程中土地信息系統的結構建設。第一，構建土地利用信息數據庫。在構建土地利用信息數據庫是按照不同的層次而開展收集工作，省、市以及地方不同級別的部門將所負責地域的信息統一收集和整合，并且將其歸置到信息數據庫當中。而且該數據庫也可以根據關鍵詞來檢索信息數據庫之中的信息和內容。因此土地信息系統指的是通過利用計算機所構建的信息系統來服務土地資產和土地資源，把過去的信息進行統計、整合、分類、查詢以及檢索等，使得工作高效化、快捷化以及具備更高的儲存量。第二，動態遙感監測數據庫。在數字國土工程背景下建立動態遙感檢測數據庫，不僅是對土地資源進行利用和保護，更是將土地資源作為促進我國發展和進步的重要投資對象。因此就需要對土地所發生的變化進行實時監測，并將變化的數據精準的記錄下來，進而可以以信息化和數字化的形式儲存在數據庫之中，而且對出現的土地資源異常變化及時預警，引導相關的管理人員對這些異常變化進行處理，進而幫助土地信息系統高效運行，提高系統對土地資源的利用的有效性。第三，地籍相關數據庫。國土工程數字化是對現代國民經濟發展有促進作用的重要舉措，也是能促使我國社會實現高速發展和現代化的保障。在對土地資源管理過程中，需要對土地本身的歸屬、變更以及使用的用途等多種信息收集起來進行統一化的管理。一是對土地本身的歸屬信息和用途登記到信息系統之中，另外當出現土地資源使用情況和歸屬變更時，則需要再次錄入這些信息，確保該數據庫之中的信息全面化。土地信息系統建立后，能提升數字國土工程建設水平，積累現有的國家基礎信息資源，為我國的經濟和社會建設提供高效化和有效化的國土資源信息服務。第四，農用土地分等定級數據庫。該數據庫主要是把專門用于農業土地的部分劃分出來建立起專門化的數據庫，利用該數據庫能對農用土地的用途、歸屬以及規劃進行信息收集，確保農用和城市的土地資源得以更加合理化的安排，為經濟的發展產生積極的促進作用。

三、數字國土工程中土地信息系統的發展趨勢

摘要：所謂房地產抵押貸款，即銀行、相關金融機構在得到借款人房產、地產抵押擔保的基礎上向其借款的一類抵押貸款方式，一般來講，把房地產當作抵押貸款的貸款方式有三類，分別是個人住房貸款、房地產開發貸款、其他貸款。整個房地產抵押貸款模式中，所占比重最高的是房地產項目貸款、個人按揭住房貸款以及流動資金貸款。因為對于房地產抵押貸款來講，最終的貸款額度主要是分析抵押物的評估值。因此，科學合理化的評估抵押房地產價值能夠更好地為銀行信貸資金、房地產抵押貸款提供保障，減少各類不必要風險的出現。以此作為基礎，本文就房地產抵押貸款評估中存在的潛在風險進行研究，并提出相應對策和防范要點。

關鍵詞：房地產抵押貸款；潛在風險；提升途徑

近年來，房地產交易市場蓬勃發展，我國的房地產金融市場隨著房地產市場發展逐漸活躍與完善，房地產抵押貸款評估業務日益增多。中國房地產業日漸成熟的發展，也推動了房地產中介行業的發展，諸如與房地產密切關聯的抵押貸款咨詢業、評估業當下的整體發展速度即是十分迅猛的。此類中介結構的出現與發展代表中國房地產行業的繁榮，然而因為中國中介機構整體的發展時間偏晚，且無科學化的管理機制，所以在發展中總會出現部分違規操作問題。若房地產抵押價值偏高，即會導致信貸風險爆發，反之則抵押物的擔保價值便無法展現?！蛾P于規范與銀行信貸業務相關的房地產抵押估價管理有關問題的通知》當中明確談到：商業銀行派發房地產抵押貸款之前，需首先明確出房地產在抵押方面的價值，以此當作核定貸款額度的參考。由此，評估師是否能夠準確、合理的明確出抵押房地產的相應價值，對于后續風險的把控來講十分關鍵。以最大程度上確保房地產抵押貸款評估行業的正常運行，我們需要清楚的知道房地產抵押貸款評估中存在的多個方面潛在風險，同時也需要此基礎上加強完善管理。

1房地產抵押貸款評估存在的主要風險

1．1抵押物風險。從抵押物風險方面來看，一般涉及價值下跌、權利瑕疵風險以及處置風險等內容。當下來看，關于抵押物權利瑕疵風險多是下類內容：（1）部分區域內，因為土地管理、房產管理兩個部門間是獨立的狀態，而房地產權利證書則要求包含土地使用證與房屋所有權證，此種狀況下政府部門間無法進行有效協調，也就造成很多的房屋沒有相應的土地使用證。此種狀況下，一些房產管理部門并不會確定土地使用權性質與證件，直接予以抵押登記。因為土地權利方面具有一定的不確定性，所以銀行使用抵押權的時候同樣會有風險存在；（2）針對集體土地設立的房屋抵押權。此種狀況多出現于經濟狀況較佳的鄉鎮、部分區域的自建房貸款。由于國家在集體土地使用權轉讓方面有十分明確的規定，所以銀行處理此類房屋的時候，因為政策方面的限制，也需支付十分高額的成本。

1．2抵押評估存在風險的房地產類型。1．2．1變現能力差的房地產。關于房地產抵押估價需首先進行變現能力分析。關于抵押估價，房地產估價師需要針對房子的獨立使用性、通用性以及可分割轉讓性等各項內容展開分析。一般變現能力較差的房地產具有以下特征：（1）通過劃撥模式獲取的土地使用權，因為變更手續繁瑣，因此耗費的變現時間也相應增長；（2）非居住用房，此類房屋在稅收制度有一定的特殊性，因此快速變現價值和抵押價值間的整體差距是較大的；（3）大型商場，此類房屋在獨立使用性以及分割性方面的性能是較差的；（4）非工業園區內的標準廠房，此類廠房因位置等各方面原因，導致對應的配套設施、產業聚集度和道路的通達狀況等均是較差的。針對此類變現能力偏差的抵押房地產，估價師需首先分析其變現能力，之后再確定出對應的抵押價值。1．2．2實際用途與證載用途不符的房地產。就實際而言，很多抵押房產在證載用途、實際用途方面的匹配度是很差的，一般是下面四類狀況：（1）證載用途是辦公，但是實際用途則是商業；（2）證載用途是廠房，但是實際用途是商業；（3）證載用途是住宅，但是實際用途是商業；（4）證載用途是廠房，但是實際用途是辦公。出現此類狀況的時候均需要評估人員嚴格把控可能出現的風險。除此之外，還涉及證載用途是公建，但實際用途是商業的情況，比如將居委會辦公樓、居民活動中心變更成商業用房等即是此類狀況。按照國家抵押條款相應內容，公建用房是無法進行抵押貸款的，所以針對此類狀況評估師必須予以重視，盡可能地維護銀行等相關金融機構的利益。1．2．3評估工作人員高估的價值。以市場比較法為主的評估體系造成抵押物出現高估風險?！渡虡I銀行房地產貸款風險管理指引》《房地產抵押估價指導意見》等文件中明確：關于抵押物價值方面的確認，需以房地產在此次交易當中的成交價、評估價為基礎，選取二者間的低者為參考。除此之外，房地產估價師也需最大限度上了解抵押房地產處置時的各類風險影響因素，最大程度上確保估價的穩定性，同時把各類風險標注在估價報告當中。但是就實際來講，針對住宅類房產方面的房地產抵押價值評估，大多使用的是市場比較法，之后依據權重進行確定，針對房地產市場后續可能出現的各類變化并未納入在考慮范圍內。此類評估模式得出的抵押物市場價格越高的時候最后所獲取的貸款額度就會相應的提升，而一旦房地產市場出現大幅度波動時，就會導致最終的風險過大。1．2．4內部操作風險。信貸人員自身的風險意識偏低，對房地產抵押貸款可能出現的風險了解度也不高。（1）無效抵押行為風險。首先，以《擔保法》當中的相應規定來看，諸如學校、醫院等具有公益性的事業單位或社會團體、社會公益設施、醫療衛生設施等（含房地產）不得用作抵押，即便用作抵押性質也屬于無效抵押行為。此種狀況下政府當中部分部門將其看作是可抵押的物品并給出承諾，不過我國是法治國家，所以此類抵押行為是無效的，同樣具有很高的法律風險。其次，關于共有財產抵押方面的風險。按照《擔保法解釋》來看，將共有財產抵押的時候，共有人應全知曉并同意抵押行為，否則抵押無效。（2）抵押登記不完備風險。首先，銀行方面拖后了抵押手續的辦理時間、相關手續存在問題造成抵押物的懸空、權利無效。此種狀況下，出現貸款損失需要處置抵押品的時候，銀行的權利也受不到法律的保護。其次，金融機構人員沒有參與到抵押信息的登記、查詢過程中，抑或是借款人續貸過程中未直接參與抵押查詢工作，由此導致查詢工作出現問題。

2房地產抵押貸款評估中風險防范要點

一在2019年基礎上，需要深化的工作

1、全面提升節約用地水平。一是突出土地雙清。圍繞全縣現有的批而未供土地3027畝，供而未用土地2725畝，樹立鮮明獎懲導向，加強動態考核通報，計劃完成批而未供土地清理300畝，供而未用土地清理500畝，近三年按期開工率達90%以上，土地閑置率控制在1%以下。二是突出低效用地再開發。深化“畝均論英雄”改革，整理和完善我縣低效用地再開發數據庫使用和剩余圖斑數據，適量謀劃新增再開發地塊，按要求補充入庫。結合全市“拓空間強保障”行動要求，預先謀劃目標100畝，緊抓時間節點，爭創加分項。三是突出盤活建設用地。提高國土空間利用效率，通過限期開發、回購利用、整合再改造利用等方式盤活一批低效工業用地。優化自然資源利用模式，全面排查國有存量建設用地數量、分布和利用現狀，進一步完善布局和品質，有效盤活國有存量建設用地。

2、切實強化資源要素供給。一是做好土地整治。加大復墾資源挖掘，以盤活已撤銷和雙核減農村土地綜合整治項目為重點，對可復墾資源重新包裝。繼續推進旱改水和墾造水田，做好實地踏勘、圖件審核及聯合會審，充分協調解決已發林權證的地塊問題，進一步拓展可利用資源，計劃完成旱改水驗收入庫1000畝，建設用地復墾100畝。二是做好用途管制。全面研究上級國土空間用途管制政策制度，做好相關文件解讀，構建符合我縣實際的工作機制，進一步整合各類用途管制依據，優化用途轉用審批許可程序，逐步改變國土空間開發利用擠占優質耕地和生態空間的局面。三是做好土地出讓。提前謀劃項目前期工作，加強與鄉鎮、業主交流對接，明確意向后啟動相關審批流程，避免集中突擊項目落地的現象。進一步發揮土地儲備職能，積極探索將工業用地納入儲備范圍，減少出讓糾紛,避免政府違約風險，計劃全年出讓土地657畝，收儲土地562畝。

3、加快推進國土綠化美化。一是開展新植珍貴樹行動。計劃完成珍貴彩色健康森林建設5000畝，木材戰略儲備林建設5800畝，其中大徑材培育5000畝，珍貴樹種造林800畝，10月底前完成新植珍貴樹種33萬株。力爭完成省下達山地造林、坡地造林、城鎮鄉村綠化造林、通道綠化等任務14260畝。二是開展森林系列創建活動。以統籌推進城鄉綠化、發展森林綠地、改善人居環境、擴大生態產品供給為目標，著力推動國家城市森林創建，確保上半年編制完成《國家森林城市總體規劃》，下半年組織實施,爭取創成省級森林城鎮3個。三是開展“一村萬樹”行動。以一村新植萬樹為載體，形成一村一品、一路一景、一樹一業的鄉村綠化美化和林業產業發展格局，完成“一村萬樹”示范村7個，推進村50個以上；完成“一村一品一韻”亮點村5個以上。督促國營苗圃抓好苗木生產，確保全年培育苗木80萬株，省珍貴彩色調控苗木10萬株，為綠化造林提供苗木保障。

4、從嚴抓好黨風廉政建設。一是加強政治建設。深入學習新時代中國特色社會主義思想，教育廣大黨員干部增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，不折不扣執行好縣委縣政府各項決策部署。從嚴從緊抓好黨建，強化黨組織建設，加強黨員管理教育，確保把堅持正確政治方向貫徹到謀劃重大戰略、制定重大政策、部署重大任務、推進重大工作的實踐中去。二是加強作風建設。深入“三服務”、“兩個健康”等活動，組織干部職工沉到一線，解決問題、破解難題，努力打造想干事、能干事、干成事的濃厚氛圍。三是加強黨風廉政建設。緊緊圍繞“清廉文成”建設目標要求，認真履行全面從嚴治黨主體責任，堅持管黨治黨與業務工作同步推進、深度融合，馳而不息改作風正作風，推動全面從嚴治黨向縱深推進、向每個黨支部和每名黨員覆蓋，樹立自然資源部門的良好形象。

二創新實施的工作

1、統籌推進空間規劃布局。計劃年初完成國土空間規劃技術轉換工作，根據三調數據情況摸清現狀資源，完成全縣一張底圖工作。同時，開展各項專題工作，重點研究完成上一輪規劃評估，積極對接雙評價、三區三線優化等關鍵專題，為下一步國土空間規劃編制打下堅實基礎，計劃10月底前完成國土空間規劃一張圖建設。銜接各部門確定國土空間規劃中的專項規劃清單，完成相應的專項規劃，完善未來國土空間規劃體系。提前布局中心城區控制性詳細規劃編制，在總體城市設計的指導下，對這幾個重要片區提前進行謀劃布局，加快中心城區建設，提高中心城區首位度。