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摘要：分析了國家公園、自然資源資產管理需要解決的問題，提出了自然資源資產管理是國家公園管理的核心內容，應在摸清自然資源資產本底的基礎上，以國家公園總體規劃為依據，以自然資源資產產權管理為基礎，以監督執法為保障，開展國家公園自然資源資產的用途管制、保護活動、適度經營等工作，并提出了有關政策措施建議。
關鍵詞：國家公園；自然資源資產；產權管理；保護利用；用途管制；政策
0引言
19世紀以來，人類越來越強烈地意識到保護自然生態、緩解破壞自然資源給人類帶來危害的重要性。19世紀70年代，美國建立了世界上第一個國家公園，之后，世界各國陸續建立國家公園管理體制。目前，世界上已有200多個國家和地區建立了國家公園、自然保護區等自然保地［1］，保護瀕臨破壞的自然生態系統。我國研究和建立國家公園相對較晚，第一個自然保護區鼎湖山自然區是1956年建立的，2008年中國大陸探索建立第一個國家公園云南普達措國家公園［1］。十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”后，國家和地方政府、各界學者紛紛投入研究。目前，政府部門主要聚焦在管理體制、國家公園定位和規劃編制上，各界學者則不同程度地在國家公園定位、發展、生態保護、旅游經營等方面進行研究。筆者認為，在建立并理順國家公園管理體制的同時，更應加大對國家公園自然資源資產的管理，未來國家公園的管理必將以自然資源資產管理為核心?？v觀國內外，包括國家公園在內的自然保護地，通常是分布有特殊的自然保護、科研、文化、美學等意義的自然生態系統及保護對象的區域，用于保護獨特和典型的自然生態系統系統、著名自然景觀、野生動植物資源等資源［2］，其建立的背景多是在人們意識到自然資源、生態環境遭到嚴重破壞，或某區域獨特的自然資源具有重要價值需要保護，但又無力對所有自然資源進行全面保護的情況下，充分協調經濟社會發展與自然保護、平衡保護與利用的矛盾關系，對一些重要的自然資源、一些重要生態區域進行保護。目前，我國正在開展的國家公園體制試點，由中央設立的5個試點，也主要是因其獨特的自然資源而設立。自然資源是生態保護的載體，保護好了自然資源也就保護好了生態系統。如東北虎豹國家公園，因其稀有的、瀕臨末絕的東北虎、東北豹種群而設立，1.46萬km2范圍內，2012—2014年期間，東北虎27只，東北豹42只［3］；大熊貓國家公園，因國寶級野生大熊貓物種而設立；祁連山國家公園是我國西北地區重要生態安全屏障和水源涵養地，因大規模無序開發建設，導致自然資源、生態環境嚴重破壞，引起國家和社會廣泛重視而設立。由此可見，設立國家公園的目的和緣起，主要在于保護獨特的、稀有的、瀕危的物種，保護這些區域的自然資源及其生態系統。黨的十八大以來，中共中央、國務院從中國特色社會主義事業總體布局的戰略高度，對生態文明建設提出了一系列新思想、新觀點、新論斷，提出了綠水青山就是金山銀山的理念，十八大報告中明確“深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”［4］，指出了對自然資源實行資產化管理的方向。十八屆三中全會明確要求“健全自然資源資產產權制度”，要立足于資產的角度來保護和管理自然資源。因此，國家公園應緊密結合自然資源資產產權制度改革，探索國家公園內自然資源資產保護管理模式。國家公園管理體制，也將在理順公園內自然資源資產的管理框架、管理模式、管理方法和管理機制的同時進一步確立。
1國家公園自然資源資產管理框架
國家公園內的自然資源，包含公園范圍內的土地、森林、草原、河流、礦藏、野生動植物等各類自然資源。國家公園保護管理是自然資源資產保護管理的一部分內容，是要保護各類自然資源中最應珍惜和保護的具有國家代表性的、稀缺的、獨特的資源。國家公園管理，應在制定和完善相關法律法規的前提下，以自然資源管理體制、國家公園管理體制為依托和保障，以保護公園范圍內自然資源及其生態系統的原真性、完整性，實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，開展自然資源資產管理。具體地說，國家公園自然資源資產管理，應在摸清自然資源本底的基礎上，以編制國家公園總體規劃作為管理的依據和手段，以自然資源資產產權管理為基礎，以監督執法為保障，開展用途管制、保護活動、適度經營等自然資源資產管理工作，實現國家公園內自然資源資產的嚴格保護、合理且有限的利用。
2國家公園自然資源調查監測
國家公園保護管理是以自然資源保護管理為目的和核心內容的管理，這就需要全面準確掌握國家公園范圍內自然資源的總體數量、質量、結構及分布等情況。在中央機構改革之前，森林、草原、濕地、水域、荒漠等各類自然資源分別由不同部門調查，森林、濕地由林業部門調查，草原由農業部門調查，水域由水利部門調查，原國土資源部門對全國土地進行全覆蓋調查，各部門采用的分類標準、調查方法、調查時點都有差別，各部門自然資源調查數據交叉、重疊問題嚴重，資源種類、數量家底不清。因此，自然資源統一管理，首先要制定統一的自然資源分類標準，進行統一調查。國家公園內自然資源調查應在統一的自然資源分類標準基礎上，進一步細化自然資源的種類和結構劃分標準，強化自然資源質量、功能、生態狀況等方面調查，并落地上圖，形成國家公園內自然資源數據“一張圖”、“一套數”。在此基礎上，對國家公園范圍內的自然資源及其生態狀況實行動態監測，一方面防止違法破壞公園內自然資源的行為，另一方面重點監測各類自然資源質量變化、生態狀況變化、生態功能變化等方面，對于特殊保護物種，應力求實時或準實時監測。國家公園內自然資源的統一調查，摸清資源底數，是編制國家公園總體規劃的基礎，也是未來國家公園自然資源保護、有關資源合理有限利用的基礎；動態監測則是掌握國家公園保護成效、監控資源利用方式、掌控人為活動范圍和活動強度的具體措施，是及時反饋和完善國家公園管控政策機制中的重要環節。
3國家公園自然資源資產產權管理
自然資源資產產權管理，一方面要維護集體所有自然資源資產的所有者權益，尤其要維護已經承包到戶或流轉到其他經濟實體的自然資源所有者或使用者權益；另一方面要保障國有自然資源資產不流失，維護全民所有者的權益。未來自然資源管理將應更尊重產權，是基于產權基礎上的自然資源資產保護與利用管理。這就要求對包括國家公園在內的自然資源資產進行確權登記，明晰自然資源產權的地域界線和權利界線，在此基礎上，規范自然資源資產的產權管理。
3.1非國有自然資源資產管理問題
國家公園自然資源資產管理需要解決的一個重要問題，是對自然資源資產權利人的利益影響問題?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”［5］。國家公園內自然資源資產管理以保護為主，僅允許原住居民開展維持生產生活的、必要的經營利用。這勢必影響集體、個人或其他經濟組織對享有使用權的林地、草地、水域等資源的經營和收益。目前，開展國家公園體制試點的10個國家公園，土地所有權為國有的占95％，土地所有權為集體僅占5％，但是其林地、草地、耕地等以承包或土地流轉的方式，使用權為農戶、個人、甚至其他經濟實體的，應遠大于5％。例如，僅祁連山國家公園土地所有權皆為國有，草地是其主要資源，占10個試點國有公園總面積的近14％，這部分草地均已承包給牧民，使用權為集體或個人。另外，武夷山、錢江源、南山等國家公園土地所有權以集體所有為主體，使用權大部分已承包到戶。對國家公園中非國有自然資源資產的保護管理，需要充分考慮農戶、個人或其他經濟實體用益物權。因此，納入國家公園的、由集體、農戶、個人或其他經濟實體經營的林地、草地、耕地等土地及其上附著的自然資源，將是國家公園自然資源資產管理的關鍵內容。
3.2國有自然資源資產管理問題
按照中共中央國務院《生態文明體制改革總體方案》的部署，在自然資源資產產權制度改革工作中，要落實健全國家自然資源資產管理體制，著力解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題［6］，解決自然資源資產產權制度不夠明晰、權利界線及權屬地域界線不清、全民所有者缺位、所有者權益不落實等問題，以及由此引發的自然資源開發過渡，保護不力等問題。因此，在國家公園中，國有自然資源資產管理，重在解決全民所有者缺位、所有者權益不落實、全民所有自然資源資產收益流失的問題，這是國家公園國有自然資源資產管理的重點。
3.3自然資源資產管理方向
中央國家機關機構改革，組建了自然資源部，對各類自然資源統一管理，在國家林業和草原局掛牌成立國家公園管理局，對國家公園實行統一管理。國家公園自然資源資產管理需要在查清自然資源本底的基礎上，全面掌握自然資源資產所有權界線、使用權界線，開展自然資源資產確權登記，明確其法律地位和權利內容。對非國有自然資源資產，評估國家公園自然資源保護和限制利用措施對自然資源權利人的權利影響和收益影響，確定補償辦法和補償動態調節機制，對權利人給予合理補償，錢江源國家公園實施集體林地地役權改革，集體林地地役權改革資金補償標準為48.2元／（畝•年）［7］，也是對非國有自然資源資產管理的有益探索；評估自然資源資產價值，對于具備置換或贖買條件的自然資源，以置換或贖買的方式，收歸國有；支撐并全面監控自然資源資產的轉讓、抵押、擔保、繼承等權屬流轉和變化。對國有自然資源資產，無償服從國家公園的保護管理要求，對于利用其開展符合國家公園管理方向的基礎支撐服務、旅游服務、科研服務的，可按特許經營的方式獲取自然資源資產使用權，但要實行有償使用。生態文明體制改革，將進一步研究建立中央和地方政府分級行使所有權職責的全民所有自然資源資產管理體制，中央政府應對部分國家公園直接行使所有權和監管權［6］。
4國家公園總體規劃編制
建立國家公園體制是構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度的重要內容之一。為此，國家公園內自然資源資產的管理，需按空間規劃的模式編制國家公園總體規劃。
4.1國家公園空間規劃的關鍵點
空間規劃是以“著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題”［6］為目的，以空間資源的合理配置和有效利用為核心，協調各類資源在空間上的銜接，解決各類資源在空間上的矛盾、沖突，實現有關保護、利用、建設活動在空間分布上的不重不漏、不矛盾、不沖突。編制空間規劃的關鍵，一是要以統一標準的、不重不漏的空間調查數據為基礎；二是明晰空間資源的產權界限；三是明確解決各類空間資源保護和利用活動矛盾沖突的原則和優先次序；四是明確國家公園保護發展方向，并落到空間地塊。
4.2國家公園空間規劃的內容
從自然資源保護、空間要素統籌、空間結構優化、空間效率提升、資源資產權利公平等方面為突破，采用＂多規融合＂的方式編制和實施國家公園的空間規劃。主要規劃內容應包括：一是區劃主體功能分區和布局。將國家公園至少劃分兩個功能分區，禁止人為活動的核心保護區、允許人為活動的限制利用區。對允許人為活動的限制利用區，可根據國家公園范圍內原住居民數量和分布、支撐生態體驗和游憩的范圍、支撐科學研究的范圍等情況，合理劃分相應子功能區。對各功能分區，明確保護范圍、合理利用條件、允許和限制人為活動類型等保護利用方向。二是確定保護利用措施。根據國家公園的自然資源特點、主要保護物種分布情況、生態系統狀態等，分類型、分區域明確保護措施、修復措施。根據國家公園內原住居民分布及其生產生活方式，劃分生產生活空間，確定合理利用自然資源的措施，明確限制利用的條件。如對于可再生的、不會因利用而滅失的草類、果實等資源，應允許原住居民適當利用，但要強化保護措施。三是科學設計國家公園的輔助基礎設施。包括公園內的防火、防災設施，必要的旅游設施、科研設施，原住居民必要的生產生活保障設施等，要科學布局，合理設計規模，既能支撐必要的人為活動需要，又將對自然生態系統的影響降到最小。四是對非國家公園的工程建設，明確準入條件、禁止和限制措施。五是確定國家公園保護和建設的時序安排，即明確國家公園保護利用的階段性目標。國家公園的各項規劃內容，都應落地上圖，落到具體空間上，以提高規劃的可操作性。
5國家公園用途管制
用途管制概念來源于《土地管理法》，是加強土地資源管理的基本制度，通過嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途和土地利用計劃安排使用土地，目的主要是嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量?！渡鷳B文明體制改革總體方案》要求，下一步“將用途管制擴大到所有自然生態空間”［6］，國家公園等自然保護地，將納入生態保護紅線，嚴禁任意改變用途，防止不合理開發建設活動對生態紅線的破壞［6］。從廣義上說，國家公園的用途管制，是以國家公園總體規劃為依據，落實規劃確定的自然生態空間用途的具體過程，主要用途管制方向包括，自然資源保護與修復、自然資源利用、土地用途管制等。
5.1自然資源保護與修復
國家公園的自然資源保護與修復，以保護國家公園范圍內的自然生態系統的完整性、原真性為目標，禁止破壞自然資源和生態環境的各種人為活動；特別是禁止林木砍伐、狩獵、毀林開墾、揭取草皮等破壞自然資源及自然生態系統的違法活動，禁止或限制以自然資源為基本生產資源的生產性經營活動，合理安排退耕還林、退耕還濕、礦業退出、生態移民等生態工程，修復自然生態系統；合理安排防災減災工作。
5.2自然資源利用
為實現國家公園內各類自然資源全民共享，支撐生態體驗和游憩，支撐科學研究，保護國家公園范圍內的少數民族文化，維持和改善原住居民的生活水平，應允許適當的自然資源利用。一是在規劃的原住居民生產生活區域內，允許在已開發的土地上，維持原有的耕種、養殖等生產活動。二是在規劃的允許人為活動范圍內，引導合理利用植物生長的枝、葉、果實等循環生長、可再生、不破壞基礎的自然資源，例如允許限制性的采摘、放牧、養殖，但要強化利用強度管控。三是合理安排科研、科考、教學實踐。在規劃的范圍內，允許開展不破壞自然資源和自然生態系統的科研等活動，并建立將研究成果反饋給國家公園自然資源保護利用的機制。四是合理支持開展以生態體驗為主的游憩活動。根據自然資源的承載能力，科學控制訪客量、合理安排旅游活動，嚴格控制交通、餐飲、游樂、體驗等設施的規模和形式。
5.3土地用途管制
土地用途管制是狹義用途管制的內容，主要是維持原有土地的用途，限制工程建設占用耕地、林地、草地等農用地。國家公園的土地用途管制，應限制任何形式的改變土地用途的活動。一方面，要以法律法規、空間規劃為依據，嚴格工程建設管控，除不損害生態系統的原住民生產生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發建設活動，國家公園區域內不符合保護和規劃要求的各類設施、工礦企業等逐步搬離，建立已設礦業權逐步退出機制［8］；對于其他交通等重大基礎設施要穿越、占用國家公園土地，且無法避免的，要科學評估對國家公園自然資源和自然生態系統的影響，研究比選方案，按照規定，經有關部門批準后方可實施。禁止未經審批擅自開展建設活動。另一方面，引導國家公園內的土地用途向自然生態系統正向演替的方向發展，禁止毀林開墾、毀濕開墾、毀草開墾等行為，禁止隨意改變國家公園內土地用途的活動。土地用途管制的落實應堅持行政審批的方式。
6國家公園監督執法
近些年，各級人民政府、社會公眾保護自然資源、依法利用自然資源的意識大幅提高，但是違法占用林地、草原等自然資源開發建設、毀林開墾等行為仍然屢禁不止，尤其在自然保護區內依法建設意識不強。國家公園應充分吸取教訓，加大監督執法力度，避免破壞國家公園內自然資源事件的發生。首先，應建立國家公園監督執法機制，盡快建立國家公園自然資源資產管理的法律法規，明確國家公園的監督執法職能和權限，建立健全監督執法隊伍。其次，研究確立監督執法體系，充分利用遙感等現代化信息手段，實現天空地一體化、全天候的監督，及時發現違法破壞國家公園自然資源行為，及時糾正。另外，對國家公園范圍內歷史遺留的違法建設開發活動進行整改糾正。國家公園監督執法重點監督在國家公園內的工程建設占地、林木采伐、開墾、狩獵等嚴重破壞自然資源的行為，同時也要在允許人為活動區域，對人為活動方式、活動強度進行監督，如監控放牧、采摘等的區域范圍和強度，避免超強度利用自然資源；監控訪客量及游客活動范圍和方式，減少人為活動影響，以保護自然系統的完整性、原真性。
作者:韓愛惠 單位:國家林業和草原局森林資源管理司
