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目前我國的彩票是個“舶來品”，彩票的品種主要來源于美國。在發達國家，法律法規貫徹于彩票資金管理的整個流程，資金管理、市場運行和部門監管層層分離，“運動員”、“裁判員”和“仲裁委員”相互獨立，從而保證了彩票資金管理的公平、公正、公開。西方國家的彩票發展到今天，是一個健康發展的良性過程，由于彩票資金的運行全程“陽光化”運作，人們對彩票行業持有很高的信任度，購彩熱情一直很高。在彩票資金管理上，我國與發達國家有較大的差距，我國的彩票資金管理至今沒有一部完備的法律，機構上也無獨立的監督機構，導致資金管理和法律運轉都處于“真空地帶”。
一、我省彩票資金管理存在的問題
1.資金結余過大。目前彩票種類高達60多種，每年籌集的彩票資金高到近千億元。2014年我省審計部門的報告顯示，省本級和17個地級市彩票公益金累計結余近13億元，大量資金沉淀在賬上或者閑置在銀行，一方面是大量民生工程資金缺口嚴重，一方面是大量彩票資金閑置。針對如此棘手的問題，我們既沒有具體的解決措施，又沒有明確的管理制度，導致彩票資金管理存在諸多隱患。2.資金使用模糊不清。在我省彩票機構是個特殊的組織機構，它既是個普通的事業單位，擔負著彩票的組織發行和日常管理，同時又帶有市場經營性質，負責開發彩票市場和具體銷售任務。由于彩票機構的這種特殊性和兩面性，導致在資金管理上，令出多門，很多彩票機構負責人既是官員又是“老板”，一方面利用市場帶來的公益效應和社會影響力提升自己的威信，一方面利用彩票營銷市場賺取數億資金。彩票資金“取之于民、用之于民”，使用和管理更應置于“陽光”之下，但是目前彩票資金在使用上模糊不清，信息不公開不透明，社會和公眾無法監督。例如，山東省公布的《彩票公益金使用情況公告》中顯示，2013年度山東省彩票公益金開支總額達12億元，但在具體使用中沒有細化項目，只是結構性的列出了福利彩票公益金省本級項目0.97億元，使用內容非常模糊，市以下項目4.8億元；體育彩票公益金省本級項目1.68億元，市以下項目2.6億元；其他資金用于教育、殘疾人、希望工程等9個項目支出。幾乎所有的彩票公益金項目規模都比較大，資金量少則上百萬元，多則上億元，資金使用過程是否合法、合規、是否存在浪費等現象，沒法查詢，公眾更是無法知曉。3.制度建設不規范。彩票資金的用途廣泛，主要的使用項目大致有15個分類，用來資助教育事業、福利事業、文化建設、扶貧救助、養老服務、殘疾人事業、紅十字事業、法律援助、農村貧困救助、困難嬰幼兒補助、抗震救災資助、社會基礎設施建設、“老少邊”地區的社會公益事業建設等。面對巨大的彩票發行費和公益金，各地在使用中存在較大差異，尤其是在使用標準上差別更大，使得彩票資金“老虎吃天，無從下手”。目前彩票資金管理制度不規范，體制管理相對混亂，內部控制比較薄弱，導致彩票資金去向混亂，加上問責機制缺失，造成大量資金閑置和浪費，彩票領域發生了較多腐敗案例。據統計全國彩票累計發行1.7萬億元，但是令人為之可惜的是只有小部分用于公益事業，大部分彩票資金被亂用或者閑置。彩票資金長期游離于財政監管之外，巨額的彩票資金除了用來“娛樂”就是“睡覺”，使用上基本是一筆糊涂賬，也使得這項特殊的公益資金走了形變了味。
二、山東省彩票資金管理存在問題的原因
在歷年彩票資金審計、檢查過程中發現，由于彩票資金管理制度存在許多漏洞，導致資金管理不規范甚至混亂。例如挪用彩票發行費補充辦公經費，超額發放獎金津貼，亂用公益金構建樓堂館所等現象比較普遍。幾乎全省的彩票機構都存在從彩票資金中牟取不正當利益，違法違紀的問題。導致彩票資金頻出問題的原因主要有：1.彩票資金管理制度不完善。彩票資金管理關系到社會公益事業和民生事業的健康發展，如果連“小小的彩票”都管不好，何以管好龐大的財政資金。但是目前我省沒有完善的彩票資金管理制度，各個層次的彩票機構又沒有完善的管理制度，彩票資金構成比例和分配機制失調，監督部門既當“裁判員”又當“運動員”，主管部門管理不力，從而導致彩票資金管理惡性循環，彩票資金濫用奢靡之風盛行。目前彩票資金盡管納入了政府性基金預算，但是這種預算模式僅僅是簡單的數字匯總，沒有細化資金流向和使用項目類型，使用單位對于資金有心隱瞞，監管部門也是睜一眼閉一眼，導致公眾對相關信息模糊不清，無法獲知彩票資金的使用情況。2.內部控制意識薄弱。彩票機構隸屬事業單位序列，以國家公益為目的，不追求盈利性。內部控制是為了控制風險，提高收益，目前彩票機構管理者內部控制意識淡薄，認為內部控制可有可無或者認為內部控制就是財務部門的自身控制，就是一堆制度，反倒束縛手腳，阻礙了彩票市場的開拓。正是由于彩票機構的內部控制意識和風險意識薄弱，缺少行之有效的內部控制制度，給彩票資金管理帶來了困難，導致部分彩票機構賬表、賬實不符，甚至私設“小金庫”，套取現金等，還有的彩票機構資金管理混亂，會計核算不及時，會計信息造假等。3.缺乏有效的內部監督和考核機制。從全省彩票機構設置來看，內部控制失控，組織不健全，缺乏有效的內部監督。大部分地市的彩票管理機構缺乏獨立的監督和檢查機構，沒有專職的內部控制工作人員，導致內部監督形同虛設。個別地市彩票機構即使設置了內部控制機構，但是僅僅體現在內控結構圖和流程圖上，內部監督工作不受重視，日常的監督檢查無法開展，執行任務也是“紙上談兵”，內部控制人員無法行使自己的權限，相應的職責也沒法履行。由于不重視內部控制，內控實施的效果不明顯，造成內部控制工作的執行處于被動應付，影響了內控制度的執行力。內部控制形同虛設，沒有執行效率，彩票資金的監督不能有力進行，使得彩票資金無法實現效益最大化。個別彩票機構受市場利益驅動，單純重視銷量，忽視資金管理，缺乏最基本的自我約束機制。從眾多的審計和檢查中發現，我省的彩票資金管理大多屬于以補救為主，偏重事后控制，往往是資金管理出現問題后才設法去堵漏洞，導致內部控制收效甚微。4.沒有風險管理和績效評價機制。我省的彩票資金管理以財政管理、主管部門監督、彩票機構使用的模式為主，基本上采取行政化、命令化的方式來管理彩票資金。彩票機構是市場化、企業化運營，其主要目標是完成上級下達的銷售任務，而不是彩票資金的使用效率。制度的缺失帶來了弊病，彩票機構為了取得上級部門的“歡心”，以大銷售彩票、大使用資金作為第一目標，而不是追求彩票資金使用合理化。目前部分地區的弊病還愈來愈重，彩票發行費提成比例為國外的3-5倍，市場滋生了賭博不良行為，互聯網彩票洗錢行為得不到根治等等。
三、加強我省彩票資金管理的建議
1.進一步充實彩票資金管理制度。各地級市彩票機構依據本區域彩票發展的形勢和市場要求，準確及時編制彩票收支預算。彩票機構以資金管理制度為總綱，建立健全財務收支預算的執行、評估、考核等措施。彩票資金預算管理要做到實時監督，全程監控，三有原則（有目標、有控制、有反饋），“三重一大”事項建立集體研究決策制度。2.建立健全彩票資金核查結算制。各地市彩票機構要建立健全上下級彩票機構間的資金繳納、劃撥、調配、核查及結算制度。彩票投注站的銷售款要全部采用預交款或者銷售額度授權管理，建立在線實時監控系統，確保彩票銷售款的及時全額上繳。彩票獎金的及時兌付關系到彩票的長久發展，彩民都希望兌獎準確及時，因此要健全“在線兌獎”制度，確保彩票獎金準確無誤。彩票資金屬于政府性專項基金，彩票銷售后應及時足額上繳財政專戶，對挪用、截留彩票資金的行為給予嚴懲。3.建立彩票資金成本控制。從以上結構圖我們可以看出，彩票資金最容易出問題的環節是彩票公益金和發行費的使用，獎金的使用依據《彩票管理條例》的要求，基本上做到了規范。各地市彩票機構要建立公益金和發行費的成本控制，嚴格財務審批制度和資金報銷流程，物資采購全部納入政府采購，市場競標，做到公開透明。4.建立資金風險管理制度，確保資金安全。各地市彩票機構要建立起資金安全領導第一責任制，具體包含以下6方面的措施：一是定期檢查彩票資金情況；二是及時與銀行進行賬務核對；三是及時與上下級結算彩票資金；四是異常資金及時處理；五是嚴禁委托；六是不得賒銷彩票。同時彩票機構要利用目前全省銷售系統聯網的優勢，采用“大數據”分析手段，構建彩票管理資金和兌付獎金的復核、檢查信息平臺，防止彩票資金管理出現問題或因為監管不到位導致彩票資金管理失誤。5.落實各項資金管理制度，明確管理職責。目前我省彩票資金管理存在責任不清、管理不力的弊端，省級彩票機構需要嚴格依據財政部和中央彩票機構的彩票資金管理制度，健全我省的彩票資金管理制度。各地市彩票機構的基本任務是籌集彩票資金，在用好彩票公益金和發行經費基礎上，充分履行第一責任，完善彩票資金的歸集匯總、積極協調財政部門、審計部門、主管部門等制定符合本區域彩票市場發展的財務管理制度，確保彩票資金規范使用。監管部門一方面要管好彩票資金，一方面要主動幫助彩票機構做好資金管理制度的建設。財政部門要配合彩票機構優化各區域的資金管理環境，理順好彩票資金管理、獎金統計、公益金繳納、銷售監督等制度，提高彩票機構的資金調度、發行費使用、獎金兌付、資金管理等工作，堅決杜絕彩票資金出現問題。6.建立彩票資金績效評價機制。根據國家財政公共資金“花錢必問效、無效必問責”的績效理念。將彩票資金績效的理念和管理辦法貫穿于預算編制、執行和監督的全過程，實現預算資金運行和預算管理效益最大化。彩票公益金績效評價方面，各級彩票機構要積極建立彩票資金動態績效評價機制，一般需要建立4項績效評價機制。主要內容包含評價依據和標準，評價數據和指標，評價方法和結果。評價機制的設計堅持效益性、快捷性、實用性原則，同時應具備全面性、合理性和科學性的特征，通過對彩票資金的使用進行績效評價，讓所有的彩票資金切實發揮最大效益。探討在我省各地級市成立彩票績效評價管理辦公室，專門負責彩票資金績效評價工作，選取彩票資金使用項目，專門啟動彩票資金事前預算績效評價，彩票資金事中監控，事后目標管理考核。7.加強內部審計。2015年山東省彩票銷售額為302億元，發揮了保民生促和諧，提升社會公益事業發展的作用。近年來彩票資金管理不斷加強，內控制度不斷完善，在省本級和各地市大量彩票資金被廣泛用于公益事業，確保了民生事業的順利開展，使用范圍主要體現在救災救困事業，文化教育體育產業，養老和醫療救助，慈善等。由于彩票資金使用范圍廣泛、涉及部門非常分散，導致管理單位無法統計資金使用的項目，監控出現盲點，使彩票資金成為眾多單位和個人追逐的“香餑餑”。加強彩票資金內部審計的關鍵是建立完善的內部審計制度，內部審計可以有效保障彩票資金合法使用，杜絕了貪腐行為。內部審計監督是新形勢下管理彩票資金的新舉措，也是彩票資金管理的好措施。以往的內部審計成了彩票行業的“保健醫生”，只看病不治病，導致各項管理制度沒有威懾力，目前我省各地仍然存在違規使用彩票資金的情形。因此合理使用彩票資金的同時，堅持反腐、改革兩手抓，杜絕彩票資金使用中的違規違紀行為，內部審計在立足查找彩票資金“病情”的同時，要及時分析“病因”，并對癥下藥，進行治療，內部審計不僅搞“保健”，更要“治病救人”。8.加快內部控制建立和執行。目前我國彩票的銷售規模已達到3679億元，我省的彩票規模也超過了300億元。彩票業務的發展日益市場化、國際化、專業化，而我國彩票的監管模式仍然是在80年代初期階段建立的依靠單一部門監管的模式。顯然這與國際彩票快速發展的形勢不符，也跟不上我國彩票快速發展的要求。借鑒國外彩票管理經驗的同時，建立專業的彩票監管委員會，同時審計部門加強審計，做到內部監督和外部監督雙管齊下，齊頭并進，同時建立健全的外部公開監督制度，讓每一分彩票資金都公開透明。同時財政、審計、主管部門要明確自身承擔的職責，并對其負責的工作進行合理的明確分工，通過這三個部門嚴格執法來規范彩票資管理行為，提高彩票資金的使用效益。以上三部門要定期召開協商會議，針對彩票市場出現的新問題進行監督，加強對資金的使用審批，確保彩票資金的高效安全使用。
作者:竇桂明 單位:煙臺市民政局
