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一、現行國有資產管理體制存在的問題
以國資委為監管主體的現行國有資產管理體制誕生于2003年，是國務院整合國家經貿委、中央企業工委以及財政部有關國有資產管理部分職能的產物。國資委的成立，結束了國有資產管理局（國資委前身）的歷史使命，隨即形成了以國資委為監管主體的現行國有資產管理體制。從今天來看，這一體制在黨和政府的精心組織和領導下，經過10多年的改革，作用值得肯定，然而，現行國有資產管理體制也暴露出一些問題。概括而言，這類問題主要表現在如下幾個方面。
1．監督制約機制較弱
從當前體制看，從《物權法》到1992年的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》以及憲法，都把權力授予了國務院，國資委又在國務院領導之下。從目前的現實情況來看，這種體制比較易于操作，有利于政府各部門間的協調以及改制的進行。但是這種架構最大的弊端就是，監督制約機制較弱。雖然國有企業的財產所有權歸屬是明確的，屬于全國勞動人民，但是在現行體制下，作為國有資產的真正所有者很難有效監督和約束所有者代表（國有資產的者）。
2．國有資產分頭管理的問題沒有徹底解決
目前，我國經營性和事業單位企業化經營的國有資產，仍然由國務院國資委、財政部、鐵道總公司、中糧集團、國家煙草專賣局等多個部門分頭管理；水利、煤炭、有色金屬、石油、土地、海洋、旅游、林業、等資源性資產的管理也被分散在政府10多個部門管理；行政事業性國有資產則由各級行政事業單位占有、使用，由此呈現國有資產多頭管理的復雜局面。由于各部門責權不清，容易導致國有資產的大量流失。
3．國資委角色尷尬
自2003年國資委成立以來，就被定位為干干凈凈的出資人代表，《企業國有資產法》對這一角色定位作了進一步明確，指出國資委是國務院直屬的正部級特設機構，不是政府行政機構，不納入政府行政序列，只履行出資人的職責，這就是說，不讓國資委承擔行政管理職能。但實踐運行的結果是，國資委不但沒有成為干干凈凈的出資人，自身角色反而模糊起來，成了“四不像”。它既不是行政機關，也不是事業單位；既不是公司法人，也不是社團組織。說它是經濟組織，但實際上它卻不具有公司法人的資格，也沒有辦法在工商局注冊，而且其組成人員都來自行政機關，也通過公務員考試選拔人才，而且必須接受同級政府的直接行政領導，同時又要履行對國有企業的監管職能，這使它看起來更像行政機關。但它又不是完全意義上的行政機關，而只是一個特設機構，并不受《行政訴訟法》約束。在法律定位不明確的情況下，如果發生了糾紛，就無法確定到底是根據行政法進行行政訴訟，還是提起民事訴訟。
4．國有企業職能錯位
由于國有企業提供產品和服務的性質不同，因而具有不同的功能。有的主要提供公共產品和公共服務，有的以盈利為其首要目標，有的兼而有之。但目前的情況是，置國有企業的公共服務功能于不顧，幾乎讓所有的國有企業只把追求利潤作為自己的目標，使國有企業的職能錯位，再加上政府對這些企業缺乏有效的監管，其結果給社會發展帶來不良影響。第一，造成社會不公，擴大了貧富差距。部分壟斷國企憑借其壟斷地位為本集團成員謀取私利，致使壟斷行業職工收入過高，社會其他行業人員收入與之差距不斷擴大。第二，不能提供較好的公共服務?，F在人民群眾對壟斷性國企的服務質量和服務價格抱怨較大，普遍反映國企服務質量差，服務價格高。
5．政企不分的問題嚴重存在
在國資委直屬的企業里，目前仍然是由組織部門委派董事長和董事，發改委審批各項投資決策，財政部審批財產收益等情況，具有比較強的行政色彩。這和原來的政企不分沒有多大差別。另外，國資委的角色不僅是“裁判員”，還是“教練員”。讓教練員當裁判，一方面無法保證比賽的公平，也無法保證教練員的客觀。政企不分的結果，一是政府對企業進行過度干預，使企業無法放心自主地經營；二是由于政府的“父愛”式保護，使競爭性領域的國有企業逐漸喪失競爭力，無法成為自主經營、自負盈虧的實體，從而嚴重影響國有企業的效率。
二、現行國有資產管理體制問題存在的原因
上述問題所以產生，是和一定的歷史背景和時代需求以及認識局限緊密地結合在一起的。概括而言，主要有以下幾個方面的原因。
一是國有資產的委托鏈條較長且缺乏所有者監督。
這是監督制約機制較弱的主要原因。國有資產必須經過委托關系進行管理，是無可厚非的。這是因為，雖然憲法規定國有資產由全國人民共同所有，但是由于全國人民的數量實在是太大，大到自己無法實現對所有權親自行使。因此，對國有資產必須進行委托，從全民與全國人大之間的委托，到全國人大與國務院之間的委托，再到國務院與國資委之間的委托，再到國資委與中間層之間的委托，最后到國有基層企業之間的委托，委托層級越多，其監督成本也就越大。另外，把國資委置于國務院領導之下，不但增加了層級，而且由于各層級利益盤根錯節，再加上國務院、國資委以及國資委下屬的國有資產管理部門都只是人，這樣由人監督人，缺乏所有者監督，就很容易導致監督低效。
二是計劃經濟體制的影響和部門利益的存在。
這是國有資產多頭管理問題存在的主要原因。首先是計劃經濟體制的影響。建國以后，我國長期處于計劃經濟體制之下，政府各部門代表國家直接管理企業，產、供、銷，人、財、物都在政府各部門的直接領導之下，政府各部門既是國有資產的所有者代表，又是行業的管制者，還是企業的直接運營者。人們習慣了計劃經濟體制下的管理方式，雖然目前社會主義市場經濟體制已經建立，但計劃經濟體制下的管理思維和管理方式仍然根深蒂固地影響著人們的思想和行為。其次是部門利益在作怪。目前許多政府部門正憑著對國有資產的使用權，通過各種不合理渠道，明里或暗里大肆為本部門攫取利益。
三是對國資委不正確的法律定位。
這是導致國資委角色尷尬的主要原因?！镀髽I國有資產法》把國資委定位為干干凈凈的出資人代表。但是國資委畢竟是政府特設機構，承擔著間接調控的職能，就必然行使自己的行政管理職能。國有企業的諸多日常工作中始終都有國資委的聲音和影子?？赡軙腥诉@樣想，國資委現在沒有放棄自己的行政管理職能，是目前我國國有企業改革不徹底的緣故；在目前國有企業改革過程中，只有借助于政府的行政管理職能，才能較好地推進國有企業改革，等到國有企業改革基本完成以后，國資委就沒有必要行使行政管理職能了，就可以真真正正地做一個干干凈凈的出資人代表了。其實，這種想法是完全錯誤的，沒有認清問題的實質。國資委行使行政管理職能的根本原因，不是因為國有企業改革有沒有完成的問題，而是它作為政府特設機構的必然要求，但《企業國有資產法》又明確規定它只能履行出資人職責，這就必然造成國資委角色的尷尬。
四是對國有資產沒有進行合理的分類管理。
對國有資產沒有進行合理的分類管理，將競爭性和非競爭性國有資產混為一談，是造成國有企業職能錯位的主要原因。根據國有資產提供的產品性質及所處行業的差異，或者說，依據國有資產不同功能，必須對國有資產進行分類管理。一類是非競爭性領域的國有資產，主要是指那些服務于國家政治、經濟和社會目標的國有資產，具體由行政單位國有資產、資源性國有資產和調控性國有資產組成，與此相對應的領域，是那些提供公共服務的行業、自然壟斷性產業、基礎設施部門以及關系國家安全的高科技部門。這類國有資產在本質上屬于公益性國有資產，不以盈利為根本目的，主要職能是提供社會必需的公共產品和公共服務，因此，在管理這類企業的時候不能按照一般企業來對待。另外一類是競爭性領域的國有資產。它們不直接提供公共服務，以追求利潤最大化為其首要目標，通過向國家上交股息和紅利，間接提供公共服務。如果不對兩類國有資產進行分類管理，就必然造成國有企業的職能錯位。
五是原有國有資產管理體制以管資產為主以及缺乏中間層的設置，這是導致國有資產政企不分的主要原因。
應該肯定的是，以管資產為主的管理體制基本上解決了多頭行政干預的問題，但另一方面也加劇了國有資產政企不分。由于從出資人職責出發的監管事項與企業經營活動的交叉范圍非常廣，履行出資人職責的機構在履行自身職責方面越積極、越有所作為，其對企業日常經營活動的介入、影響與干預程度就可能越深（黃群慧，2015）。另外，由于缺乏中間層的設置，在政府和企業之間缺乏緩沖和隔離。
三、國有資產管理體制的完善
可以這么說，以往是國有企業改革帶動了國有資產管理體制的改革，以后需要通過完善國有資產管理體制來促進國有企業改革。因此國有資產管理體制完善的任務重要而迫切。
1．把國資委直接置于人大之下
由于全體勞動人民才是國有資產的最終所有者，所以國有企業一定要受到全民的監督。只有這樣，全體勞動人民才能夠監督管理好自己的資產，因此應由人大來行使國有資產所有權。應該通過立法明確：全國人民代表大會具有兩個職能，而不是一個職能。全國人民代表大會除了具有代表全體人民管理國家的職能之外，還具有代表人民管理國有資產的職能。因此，可以把目前的“國務院國有資產監督管理委員會”從國務院下屬部門中拿出來，直接置于全國人民代表大會之下，成立新的“國家國有資產監督管理委員會”，行政地位與國務院平行（可繼續簡稱“國資委”）。這樣就可以減少國有資產的委托鏈條，增強全國人民對國有資產的監督，杜絕腐敗現象發生。新的國資委與目前的國務院國資委有很大不同。一是它直接隸屬于人大，由人大常委會負責對其監督，它是作為代表全民利益的、超越各個部門和集團利益的處置國有資產所有權的最高機構。二是它把出資人職能讓位于國有資本運營公司和國有資本投資公司，只承擔對國有資產的監管職能，主要集中在，規劃國有資產布局、編制國有資產經營預算、決定國有資產處置、負責對下一層（中間層）主要領導人的考核選拔任用以及對國有資產的分類管理等工作方面。
2．把所有國有資產統一納入國資委監管體系中
新的國資委只承擔監管職能而不再承擔運營職能，這樣既使得將各個部門的國有經濟納入監管范圍具有了可操作性，又可以有精力監管好這些國有經濟。這就需要：一是盡快立法，由全國人民代表大會制定《中華人民共和國國有資本管理法》，將經營性、行政事業性和資源性國有資產全部涵蓋，納入國資委監管體系中（羅華偉，2014）；二是努力改變傳統的慣性思維和管理方式，果斷、下大力氣打破部門利益格局，較好解決因分頭管理而產生的國有資產流失問題。但是，計劃經濟體制下的管理思維還不能一下子從人們頭腦中根除，擁有國有資產的各政府部門對其獲得的經濟利益也不會輕易放棄，鑒于這種情況，還不可能一下子把所有國有資產統一納入到新的國資委監管體系中，因此，這項工作必須分階段、分步驟，循序漸進地進行。第一步，將國有金融資產統一納入國資委監管體系中。這是因為，金融資本與產業資本的融合已是大勢所趨，如果國有資產對金融國資和產業國資分開監管，難以適應產融結合的大趨勢。第二步，將金融資產以外的經營性國有資產納入國資委監管體系中，對所有經營性國有資產做到統一監管。我國已出臺260多個文件，對國資管理工作加以體系化、制度化規范，這為下一步國有資產統一監管打下了較好的基礎。另外，通過多年國資管理的實踐，已經逐步形成了一批專業化管理隊伍。因此，完全有能力把這項工作做好。第三步，也是最后一步，在條件成熟的時候，把資源類資產、行政事業類資產一并納入統一的國資監管體系中。
3．把新的國資委確立為一個純粹的行政機關
既然國資委無法成為干干凈凈的出資人代表，與其“四不像”，還不如干脆把它確立為一個純粹的行政機關，讓國資委恢復原來的面目。國資委既然代表全國人民行使對國有資產的所有權，就有權利、有資格對國有資產行使監督管理職能。把國資委確立為一個純粹的行政機關，就意味著剝離其商人身份，不再是直接或間接參與公司運營的所謂“干干凈凈”的出資人代表。“干干凈凈”的出資人代表，這個身份只讓下設的具有企業法人資格的國有資產運營公司或國有資產投資公司來承擔。新的國資委則作為行政單位對全部國資履行監管責任，讓國資委名副其實、名正言順地行使監管權。這種制度設計可以使國資委免受市場誘惑，超脫于市場，真真正正做一個國有資產的守護人。愿意做國企管理層的對立面，盡心盡力防止國企管理層對全國人民利益的侵占，而不是像目前一樣為已經發生的侵害股東的行為辯護。這種制度設計還可以使目前國資委游離于法治之外的問題得到解決。使國資委具有行政權力，就意味著它要遵守國家行政機關的行為規則，就要受到行政訴訟法的制約，發生法律糾紛就可以通過行政訴訟解決。如果與履行出資人職責的機構發生糾紛，則進行民事訴訟。有人會認為把國資委定位為行政機構，會使國資委重新回到政企不分的狀態。其實，對國資委不正確的定位才是政企不分的主要原因。只要定位正確，雖然它成為行政機構，但完全可以通過科學設置國有資產管理體制的三層架構有效解決這一問題。
4．對國有資產進行分類管理
國有資產由于所處的領域不同、提供的產品性質不同，因而具有不同的功能。因此，必須對不同領域的國有資產，制定不同的法律法規進行分類管理。目前我們把國有資產分為兩個基本大類：非競爭性領域國有資產和競爭性領域國有資產。
（1）對非競爭性領域國有資產的管理。
非競爭性領域的國有資產又可分為完全公益性國有資產和兼具經營性職能和公共性職能的國有資產兩類。完全公益性國有資產不以盈利為根本目的，主要職能是提供社會必需的公共產品和公共服務。對于這類國有企業，應采取國有獨資形式，不能按照《公司法》管理。如果按照《公司法》管理，一是使它們的一般功能無法得到正常發揮；二是容易導致內部人控制等問題，無法實現對這類國有企業的有效管理。因此，應把它們設置成特殊法人，不受《公司法》和一般商法規范的約束（高明華，2014）。就是說，為它們設立特殊的法人制度，用特殊的法律規范來約束和管理它們。政府按照“一企一法”、“一事一議”的辦法對這類企業實行直接管理（黃群慧，2015）。這種特殊法人企業不負盈虧而靠財政維持，若有虧損由財政彌補。對這類企業的考核，主要看它們的服務質量。對兼具經營性職能和公共性職能的國有資產，也應該建立特殊法人制度，屬于特殊法人企業。其產品或服務應該按邊際成本來定價。為避免這類企業完全市場化，對它們一般應采取國有獨資或國有控股形式，在政府管制下實施公司化運營。政府給予它們特許經營權，但它們又必須受到政府行業規制和價格管制。企業可以有少量的盈利，但一定保證它的公共性職能大于它的經營性職能。對這類企業的考核，應該既看它們完成的政策性目標情況，也看相應的財務指標。主要看完成的政策性目標情況，財務指標以成本控制為主。
（2）對競爭性領域國有資產的管理。
對競爭性領域國有資產或國有企業來說，它們屬于一般企業法人，按私法人對待，納入《公司法》管理。它們以追求利潤最大化為其首要目標，主要承擔經營性功能。這類企業雖然也體現公有制性質，但主要是通過向國家上交股息和紅利間接體現。對于這類企業，國有資本在其中可保持有條件的相對控股。有些企業，國有資本甚至無需控股，只需參股即可。把這類企業完全推向市場，使之與其他各類所有制企業在《公司法》和市場競爭原則的約束下公平競爭。建立健全產權獨立的企業財產制度，做到徹底地政企分開，使企業享有經營自主權。完善公司治理結構，增強戰略管理能力，努力培育國企的核心競爭力。
5．科學設置國有資產管理體制的三層架構
科學設置國有資產管理體制的三層架構，由管資產為主轉向管資本為主，這是實現國有資產政企分開的主要途徑。國有資產管理體制設置“國資委－中間層－具體生產企業”三層架構，以往在理論和實踐上都有過初步探索，但是探索得不夠深入。中共十八屆三中全會指出：“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”這實際上為設置三層架構模式提出了具體要求。
第一，科學設置中間層，合法履行出資人職責。
科學設置中間層，使中間層成為國有資本管理的重要主體，是較好實現政企分開的關鍵環節?？茖W設置中間層，就是使中間層成為人格化的股東，由中間層對第三層次的具體的國有企業履行出資人職責。但是，中間層不從事具體的生產經營活動，只以股東身份進行國有資本的經營與運作，實現國有資本增殖以及其他特定政策目標。“管資本”也是主要體現在三層架構的中間層次上，以后的國有資產管理體制要從原來的“管資產”為主轉變到“管資本”為主，減少對企業活動的干預，真正實現政企分開、政資分開（黃淑和，2014）。必須指出的是，從原來的“管資產”為主轉變到“管資本”為主，不是對原來“管資產”為主的管理體制的否定，而是對它的完善和補充（邵寧，2014）。科學設置中間層的主要途徑就是組建國有資本運營公司或國有資本投資公司。
第二，科學界定國資委與國有資本運營公司或國有資本投資公司之間的關系。
由于國資委是政府機構，并不直接參與國有資本的管理，因此，具體的出資人職能由國有資本運營公司或國有資本投資公司來實現。國資委與國有資本運營公司或國有資本投資公司之間的關系是授權與被授權關系。國資委要對國有資本運營公司或國有資本投資公司進行充分授權。在授權時，一要劃分授權經營的范圍；二要賦予明確的責任。在與國有資本運營公司或國有資本投資公司簽訂的合同中，要明確規定獎勵和處分的標準，國資委應根據授權合同對其進行嚴格的監督、考核和獎懲。
第三，科學界定國有資本運營公司或國有資本投資公司與生產經營企業之間的關系。
國有資本運營公司或國有資本投資公司與生產經營企業之間的關系應是投資和被投資的關系。國有資本運營公司或國有資本投資公司與生產經營企業之間的關系不再具有行政隸屬關系，前者是純粹的出資主體，不參與任何具體業務的運營，只以出資人身份對國有資本進行管理。就國有資本運營公司來說，它的主要工作就是運用資本市場進行股權交易，通過資本流動實現國有資產保值增值。由于它對企業只需參股，無需參與企業的生產經營，只需在資本市場上進行股權和產權的買賣即可，所以國有資本運營公司能比較好地實現政企分開，真正解決政企不分的問題。就國有資本投資公司來說，筆者不建議徹底地政企分開。這是因為：其一，國有資本投資公司投資和進行絕對控股或相對控股的，都是非競爭性領域國有資產，它們承擔的是政府的政策性、公共性、特殊性職能，其目的是為社會提供更多的公共產品和更好的社會服務，平衡社會分配不公，促進整個國民經濟的有序發展，其特點是讓國有企業完成社會經濟目標而較少追求利潤目標。要保證國家這些目標的實現，國有資本投資公司就必須充分行使出資人權利，對這些企業實行嚴格監管。如果徹底地政企分開，就很難保證國家社會經濟目標的實現。其二，如果徹底地政企分開，國有企業也會因失去所有權約束而導致內部人控制問題產生。但國有資本投資公司與具體生產企業可以適當分開，就是說，雖然國家要對這些國有企業嚴格監管，但不是事無巨細和隨意地干涉，而是只根據出資人的權利，即剩余收益的索取權和對經營者選擇的權利以及重大決策權等三項權利，對企業進行監管。國資委、國有資本運營公司或國有資本投資公司、生產經營企業三者之間是監管者、資產所有者和具體的企業運行者之間的關系。
作者：文洪朝 單位：濟南大學馬克思主義學院
