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摘要:行政事業單位國有資產清查核實工作是全面提升資產管理的重要前提和基礎。民航國有資產清查核實工作于2016年初啟動,歷經了資產清查和資產核實兩個階段,截至2018年已基本完成,目前已進入制度完善及待財政部批復階段。及時總結清查核實工作經驗,針對問題和不足采取有效的改進措施,對于夯實清查核實工作成效,規范國有資產管理具有重要意義。本文從國有資產清查核實的概念和意義出發,結合清查核實結果系統梳理民航行政事業單位國有資產現狀,分析資產管理中存在的主要問題及原因,并在此基礎上提出改進建議,以期促進民航行政事業單位國有資產管理工作的提升。
關鍵詞:民航行政事業單位;資產清查核實;國有資產管理
0引言
當前,行政事業單位國有資產管理體制正處于深化改革的重要時期。黨的“”報告明確提出,要加快建立現代財政制度,完善各類國有資產管理。行政事業單位資產是國有資產的重要組成部分,以黨的“”精神為指引,圍繞新時期資產管理的新思路、新目標和新任務,進一步完善資產管理體制、機制和制度,充分發揮行政事業單位資產的職能作用,深化資產監督管理,筑牢資產管理基礎,不斷提升資產管理精細化水平,是新時期全面提升資產管理的重要改革方向。
1國有資產清查核實的概念及意義
國有資產清查,是指按照規定的政策、程序和方法進行單位基本情況清理、賬務清理、財產清查,依法認定各項資產損益和資金掛賬,真實反映國有資產占有、使用情況的工作。資產核實是資產清查的后續步驟,是依據資產清查核實政策和有關財務、會計制度,對清查工作中認定的資產盤盈、損失和資金掛賬進行認定批復,并對資產總額進行確認的工作。[1]資產清查核實對行政事業單位國有資產管理具有非常重要的意義,能夠摸清各單位“家底”,夯實資產管理基礎,促進資產合理配置,為預算編制和審核提供可靠依據;有利于完善國有資產基礎數據庫,實現資產動態管理;有利于盤活存量資產,提高資產使用效益;同時,能夠從資產的數量、價值、結構、使用狀況等多層面準確反映政府財務、資產情況,為編制政府綜合財務報告奠定基礎。
2基于清查核實結果的民航行政事業單位國有資產現狀分析
2.1資產總量及構成情況
民航行政事業單位國有資產是民航資產的重要組成部分,2018年資產規模已逾千億元,占民航資產總額(含企業)的30%以上。從近年變動情況看,資產規模逐年穩定增長,近兩年年均增速達10%以上。從單位分布情況看,集中分布在事業單位,占行政事業單位資產總額的80%以上,其中僅空管系統占比已近50%。從資產類型情況看,流動資產和固定資產占比較高,二者合計占資產總額的近80%,其中空管、院校等部分單位的單項資產還具有價值較高的特點。從資產主體情況看,具有隸屬主體多、類型雜、管理級次長的特點,共涉及170余家行政事業單位,包含地區管理局、空管、高校、科研機構、醫院、技術支持及后勤保障等多種類型機構,部分單位預算管理級次長達四級。
2.2資產管理機構情況
民航行政事業單位國有資產管理實行國家統一所有,財政部、民航局、中間管理單位分級監管,民航行政事業單位占有、使用的管理體制。從民航目前的資產管理機構設置情況看,還未能實現全部專職機構管理,30余家二級行政事業單位中,僅個別單位設立了專門的資產管理部門,大部分單位的資產管理機構依托在財務管理部門或者辦公室、綜合處等處室。
2.3規章制度體系建立情況
在財政部第35、36號令指引下,民航局結合自身情況,逐步建立健全民航行政事業單位國有資產管理制度體系,印發了一系列資產管理規范性文件。2009年,制定《民航行政單位國有資產管理暫行辦法》及《民航事業單位國有資產管理暫行辦法》,建立起民航行政事業單位國有資產管理的“大法”。2015年,印發《民航事業單位所屬企業資產管理和財務管理暫行辦法》,并于2018年修訂,基本理順了民航事業單位所屬企業資產和財務管理關系,進一步促進企業發展,推進深化改革,規范監督管理。同年,《民航行政事業單位內部財經控制規范(試行)》,優化民航資產管理流程,健全資產管理風險防控機制,確保資產安全和有效運行。2018年,研究制定《直屬單位國有資產管理工作規程》,進一步規范直屬單位國有資產管理,提升資產配置、使用、處置、評估備案、產權登記、清查核資、統計報告等各類事項的辦理質量和效率。同年,轉發《財政部關于印發中央部門所屬高校國有資產處置管理補充規定的通知》,及時落實教育部等五部委有關深化高等教育領域簡政放權改革的意見,進一步規范和加強民航所屬高校國有資產處置管理工作。
3存在的主要問題
3.1資產基礎管理有待加強
一是資產內控制度存在一定程度缺失,日常監管執行不到位。部分單位一直延續“重購置,輕管理”的管理方式,內控制度不完善,資產管理責任不明確,加之歷史遺留等因素,賬實不符、賬賬不符現象較為突出。從資產清查核實工作結果來看,部分行政事業單位國有資產不同程度存在著“存量不清、賬實不符”和“無賬可查,有賬無物,有物無賬,無賬無物”等問題。二是資產管理績效評價機制尚未有效建立。多數單位缺乏相應的資產績效考評機制,不利于單位領導真正從思想上重視對資產的管理,從而造成了一些單位存在資產隨意配置、使用效率低下、管理水平差等現象,單位資產的安全和完整難以得到保障。
3.2資產配置使用效率有待提高
個別單位資產配置欠缺科學性,資產流通調劑機制不順暢,配置使用效率有待提高。一是資產配置方面未能充分考慮單位職能需要,缺乏與單位機構人員情況和資產存量情況的統籌考慮,存在盲目購置和隨意購置的情況,導致部分資產購置后利用率不高,甚至存在閑置浪費的情況。二是資產配置不均衡,辦公用房條件存在較為鮮明的多寡不均的情況,有的單位因辦公用房富余而將空余的房產對外出租或閑置不用,有的單位卻要租用房屋,承擔大量的租金負擔。三是資產使用方面,不同單位及部門間資產調劑流通機制尚未有效建立,共用資產幾乎不存在,資產利用程度低。
3.3資產損失浪費現象仍有發生
從資產清查及日常資產管理情況看,有的單位往來款項清理不及時,長期掛賬;有的單位沒有經過審批和中介機構評估,擅自處置國有資產、無償出借等;有的單位對于正在使用的設備不維護和保養,造成設備的加速老化和提前報廢;有的單位因責任分工等各種原因,將毀損和閑置的固定資產堆積在倉庫,未能及時報批處置,形成資產損失及壞賬現象。
3.4資產信息系統有待完善
目前民航行政事業單位使用的資產管理信息系統功能尚不完善,固定資產卡片中“資產用途”等字段可選擇內容僅能夠滿足一般行政事業單位需要,一些醫院、學校等單位個性化需求得不到滿足。在編報國有資產統計報告過程中雖然增加了與部門決算相關數據的比對功能,但是資產管理系統與部門決算系統無法對接提取相關數據,仍由手工填寫,部門決算相關數據發生變化時,資產報表數據的及時、準確性得不到保證。另外,信息系統對資產的流程管控功能尚未有效發揮,目前大多僅局限于對資產信息的采集、記錄和分析等功能。
3.5對事業單位所辦企業監管不足
民航事業單位下設大量企業單位,截至2017年,所屬企業近200家,資產規模逾百億元。一是對所屬企業監管體系有待完善。近年民航雖然不斷加強對企業資產監管,推進深化民航企業改革,出臺《民航事業單位所屬企業資產和財務管理辦法》、《深化局屬國有企業改革指導意見》等規范性文件,但配套落實機制尚未有效建立,管理要求對實際工作的約束和指導尚未有效落實。比如專項檢查發現,部分盈利且具備分紅條件的企業未按照規定向投資方(事業單位)分配利潤。二是所屬企業自身管理不健全。部分企業市場化程度較低,過于依賴主業資源,如十余家企業收入全部來源于出資方或關聯單位;部分企業經營不善,虧損嚴重,如酒店及后勤服務類企業存在較為普遍的虧損情況,其中個別單位已資不抵債。
4問題原因分析
4.1現行資產管理體制不順,管理隊伍薄弱
一是資產管理頂層制度設計有待加強。我國現行最高層次的行政事業單位國有資產管理辦法仍然是2006年的兩個財政部令,即《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》。經過10余年發展,行政事業單位資產管理出現了許多新情況、新問題,部分條款已經不符合現行管理需要,亟需加強制度的頂層設計,提升法律層級,以指導資產管理工作規范有序開展。二是財政部和國管局對行政事業單位國有資產管理的職責尚未完全理順。兩部門制定的國有資產管理辦法均要求各部門單位報送資產配置預算、資產報告等,且報送事項的要求和口徑不一致,增加了基層單位資產管理負擔,降低了資產管理效率。三是針對部分單位資產占有使用不均、資產閑置浪費、使用效率不高等現象,缺乏盤活資產、促進流動的調劑機制,也未建立資產績效考核管理機制,影響資產配置使用效益,降低了資金安排的科學性、合理性。四是目前民航多數行政事業單位沒有設置獨立的資產監管機構,資產監管職能往往由相關處室代為履行,資產人員配備不足且缺乏穩定性,加之部分人員能力和素質不足,這些都容易造成在資產管理工作中政策理解不透,執行把握不準,資產管理問題多發。
4.2資產管理重視程度不夠,責任落實不到位
行政事業單位長期存在“重預算、輕資產”的管理理念,往往對有關資金的分配、撥付、使用等流量資產管理嚴格,但是對由資金形成的存量資產則普遍忽視,存在管理上的缺位現象。實際工作中,往往存在資產配置取得后便“聽天由命”,對資產的使用、維護及處置等工作未能形成有效管理和監督,造成資產配置利用效率不高,加大損失浪費風險,并且資產管理與預算管理嚴重脫節。同時,目前各單位還存在資產管理責任落實不到位的突出問題,未能做到責任到人,使得干部職工認為資產管理好壞與自己切身利益關系不大,往往會忽視對國有資產的管理。
5改進建議
5.1夯實清查核實工作成效,立足長效管理
資產清查核實是對各單位占有使用的資產進行全方位的清理,各單位應根據自身管理需要,建立定期清查的動態管理機制,以便及時發現管理漏洞,有效清理各項資產及賬務數據,持續夯實資產管理基礎。還應通過清查更新各類資產結構數據,優化資產配置水平,為預算編制審核提供支撐,實現利用現有存量數據來影響調節新增購置數據,提高財政資金分配的規范性和科學性。同時,在目前政府綜合財務報告和資產報告制度不斷落實的大背景下,建立資產清查動態長效機制可以直觀并準確地反映出各項資產情況及相關財務數據,為上述兩項報告的編制提供基礎。
5.2完善制度設計,加強監督管理
行政事業單位資產監管應做到突出重點、統籌兼顧。要強化資產配置、使用、處置的統籌管理,探索建立長期低效運轉、閑置資產的共享共用和調劑機制。[3]結合自身管理需要,不斷健全完善相關管理制度,并抓好制度的執行和監督。注重將外部監督和內部控制有機結合,形成監管合力。譬如,可將資產管理情況納入單位領導任期考核內容,提高單位領導的管理意識;對因資產管理和使用過程中造成的損失,建立責任追究機制。單位內部要建立健全相互銜接的規范、業務制度、操作手冊等內控制度體系,全面規范單位的資產管理行為,明確內部控制的原則、業務流程和風險點等,科學統籌資產管理與財務管理、部門業務之間的關系,使其融入到單位的各項具體工作中并構成各項業務的組成部分和環節。
5.3抓好資產隊伍建設,注重人員培養
完善的制度體系、合理的管理架構需要人來實施和完成。結合當前民航資產管理隊伍的現狀,應當著重在健全管理機構、配足專職人員、充實管理隊伍、提高整體素質上下功夫;同時,各行政事業單位應根據管理需要盡快健全單位內部管理機制,明確部門職責分工,將資產管理責任落實到位。在著力配齊人員的同時,還應注重資產管理人員專業培養,通過宣傳、教育、培訓等方式,把政策宣傳好,把人員素質提升到位,從而有效提升單位資產管理水平。
5.4完善資產信息系統,強化數據分析運用
加強資產管理信息系統建設,通過信息化的手段,管理、運用好資產數據,借助大數據分析及時掌握各單位資產狀況,及時發現資產配置、處置等方面存在的風險和隱患,強化資產流程管控。還應把現行使用的預決算系統、政府采購系統等接入資產管理系統,以實現不同系統間數據的互聯互通,共享共用。此外,根據資產管理與預算管理相結合的工作需要,明確資產臺賬和資產卡片信息登記要求,統一和規范資產信息數據的登記工作,夯實數據基礎。
5.5完善事業單位所屬企業監管機制
一是切實履行出資人職責,提高民航企業資產配置效率。理順與所屬企業之間的關系,堅持政企、事企分開,重點管好國有資本布局,規范資本運作,維護資本安全。減少對企業經營活動的直接參與,推進實現企業資產資本化,借助市場化的手段來實現企業價值最大化。二是健全監管機制,切實維護股東權益。加強對所屬企業經營情況跟蹤監管,建立民航局所屬企業國有資本投資收益申報機制。對于經營不善、效益不佳的企業,要深入分析查找原因,加強激勵約束,努力改善經營狀況,逐步減少對上級的過度依賴。對資不抵債、扭虧無望的企業,在確保穩定的基礎上,積極穩妥地予以清理。
6結束語
行政事業單位國有資產清查核實的結果應得到正視和有效利用。在當前資產管理體制改革深入推進的背景下,各單位也應以“思變”和“求變”的態度,推進建立動態完善的資產管理體制機制,不斷總結經驗、發現問題、解決問題,推進國有資產管理水平持續提升。
參考文獻
[1]財政部.行政事業單位資產清查核實管理辦法,2016.
[2]王媛.以國有資產清查加強事業單位國有資產管理水平[J].財會學習,2018(2):P193-195.
[3]財政部.關于進一步加強和改進行政事業單位國有資產管理工作的通知,2018.
作者:劉曉紅 單位:中國民用航空局審計中心
