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一、當前“五水共治”長效管理機制建設中的問題
目前，在推進“五水共治”的過程中，有兩個問題比較突出，制約了長效管理機制的建構。具體而言：
（一）治水經驗的特殊性與普遍性
縱觀目前“五水共治”的管理機制建設，主要在“治污水”方面取得了較大成果，有效推進了污水整治與水環境改善。這方面的典范是浙江省浦江縣在水環境整治上取得的經驗和成果。2013年以來，浦江縣打響了浦陽江水環境綜合整治攻堅戰，重點整治水晶玻璃行業，采取一系列強力措施予以推進：在輿論引導方面，對水環境整治中利用網絡造謠中傷、試圖制造混亂的行為進行了打擊，查處了2名“網絡紅人”并追究了刑事責任；在組織基礎方面，嚴格落實“河長”負責制，明確“每個排污口就是一個槍口”，要求各“江段長”限期消除劣五類支流；在打擊力度方面，通過一年時間，關停、取締水晶加工戶14197家，拆除違章建筑347萬平方米，移送相關部門處理533人；在機制建設方面，注重法治思維和法律手段的運用，依法嚴厲打擊水污染犯罪行為，健全行政執法與刑事司法銜接機制，擴寬行政執法監督渠道，同時建立了一系列工作機制，包括主動介入工作機制、部門聯動工作機制、矛盾研判化解機制，等等。在肯定浦江縣污水治理方面的成果和經驗同時，也必須看到，之所以浦江縣能夠取得較好的效果，除了上述經驗之外，浦江縣的特殊情況也不可忽視。從產業結構上看，浦江縣產業結構較為單一，主要污水來源是水晶行業；從從業人員上看，從事水晶行業的人員大多數來自廣西、貴州等地，本地少較少；從水晶行業本身而言，由于存在大量無證無照、廣散小的家庭作坊，對財政收入影響較少；從社會反響上看，由于水晶行業長期排放污水，對當地老百姓造成影響，從事這一行業的本地人較少，社會輿論普遍支持政府進行嚴格執法，社會穩定風險不大。上述因素決定了浦江縣開展水環境整治在內外部環境上較為特殊，能夠集中精力圍繞“治污水”展開行動并快速取得效果。但是，其他地方和浦江縣的情況有較大差別，面臨的問題更為復雜，不適宜也不可能照搬浦江縣的做法。從國際上水治理的經驗看，治理污水是一個長期的過程，不能為快速取得效果而采取急功急利的做法，亟需處理好特殊性與普遍性的關系，在長效管理機制建設上取得進展。
（二）“河長制”與長效制度安排
在當前“五水共治”過程中，“河長制”是最為普遍推行的機制，即由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流治理的任務。應該看到，“河長制”能夠較快的提升水環境質量，在治理污水中發揮著重要作用，其優點在于：第一，“河長制”明確了地方黨政領導對環境質量負總責的要求；第二，“河長制”最大程度整合了各級黨委政府的執行力，彌補了“多頭治水”的不足；第三，“河長制”提出了轄區內河道治理的總體目標和基本措施，并在行政系統內形成競賽氛圍，促使相關部門提升水治理水平。但是，本質上而言，“河長制”是一種類似突發危機應對式的制度創新，是一個有效但非長效的制度安排，它的出現并不能完全實現水污染標本兼治的功能，反而還有可能阻礙和消解當下防治水污染正規制度化的努力。如下問題值得思考：1.“河長制”的產生本身體現了當前的水資源管理和保護機制的弊端———管理職能過于分散，但“河長治污”某種程度上體現了制度的非理性行為———畢竟“河長”們不是環保局長或水利局長，這種制度創新其實混淆了原有的行政部門職能分工；2.“河長”不是目前行政體制中的正式職位，“河長”發揮作用主要依靠其所能支配的公共資源。顯然，不同級別、不同職位的行政官員在調動資源能力上必然存在著差異，這實際上影響到河流污染治理的不同效果，也難免成為受到眾多“河長”們個人權力、地位之爭的影響。3.由地方黨政主要負責人兼任“河長”容易造成權力自我決策、自我執行、自我監督的狀況。在各地規定的“河長問責制”中，很多規定是由當地的紀委、監察局及“河長”管理工作領導小組辦公室來監督和考核“河長”的工作，由各職能部門組成的驗收小組來按照既定標準進行考評驗收，實際上是“下級監督上級”，其客觀性和可行性有待商榷。
二、以戰略思維看待“五水共治”的必要性
顯然，目前“五水共治”在長效管理機制建設上存在不足，亟待加以完善。這凸顯了從戰略思維看待“五水共治”的必要性。必須看到，作為省委省政府的重大戰略舉措，“五水共治”對各級政府的綜合能力提出了更高的要求。這就需要以戰略思維看待“五水共治”，將管理活動與外部需求緊密結合，通過全面、系統的戰略管理落實治水與轉型的總體性戰略目標。具體而言：
（一）戰略管理與水資源綜合治理
水是國家重要的戰略資源，是生命之源、生產之要、生態之基。從經濟社會可持續發展的角度看，“五水共治”的首要目標即在于統籌水的經濟、社會和生態屬性，實現經濟效率、社會公平、生態安全的綜合效益最大化。必須看到，污水、洪水、澇水、供水、節水作為五個“手指”，各自具有相對獨立的功能與屬性，但都是基于水資源綜合效益這個“手掌”上。同時，受多種自然與社會因素的影響，“五水”之間具有復雜的聯系，形成多個相互耦合的場域，較為常見的有“污水—供水”、“污水—洪水”、“洪水—澇水”、“供水—節水”等，這就需要從戰略的視角出發，在治理過程中予以統籌考慮、長遠規劃，絕不能人為忽視或者割裂治水各領域的相互聯系。
（二）戰略管理與經濟社會轉型發展
近年來，人民群眾的環保意識不斷增強、對生活質量要求不斷提高；水已不僅僅是一種自然與環境要素，更是全社會廣泛關注的公共議題。從推動全面深化改革的高度看，“五水共治”的最終目的是以治水為突破口，促進轉型，推動升級。因此，不能狹隘的從“項目管理”角度理解“五水共治”，將其僅僅視為建設一批涉水工程，而應該從戰略的高度出發，通過治水實現經濟發展與環境保護的互促共贏、國家與社會的互構合作、政府與市場的互動協調，推進經濟、社會、政府的全面轉型。“五水共治”戰略管理的基本特征在于：多元主體，即在政府主導下，最大限度地實現多主體的共同參與，包括企業、社會組織、社區、公民個人等；多方聯動，即在各級政府之間、政府相關部門之間形成高度聯動；多種方式，即綜合運用多種政策工具，包括強制性工具、激勵性工具、信息性工具、服務性工具等；多重責任，即明確相關主體的責任與義務，包括行政責任、財政責任、法律責任等。
（三）“五水共治”的戰略管理體系
“五水共治”重在行動、貴在落實、成在持久。應當清醒地認識到，治水是一項長期、復雜、艱巨的系統性工程；在重點推進的同時，還必須形成“五水共治”長效機制，將“運動式治理”提升為“制度式治理”，從“非常態管理”轉變為“常態管理”。將戰略管理引入“五水共治”，就為長效機制的建立提供了理論指導與基本框架?？傮w而言，“五水共治”的戰略管理基本框架由應急管理、危機管理、風險管理組成，三者之間通過“風險———應急———危機”的演化范式相互聯系、相互轉化，共同構成“三位一體”的五水共治戰略管理體系。以這一戰略管理體系為基礎，充分借鑒吸收實踐中的先進經驗，深入總結暴露出的問題，建立系統性、主動性、持續性的“五水共治”長效機制，為子孫后代永享綠水青山提供制度保障。
三、“五水共治”戰略管理的基本框架
以上述“三位一體”的五水共治戰略管理體系為基礎，可以更加全面和綜合視角看待“五水共治”，推進相應長效管理機制的建設。具體而言：
（一）“五水共治”的應急管理之維
水是最為基本的環境要素，涉水領域發生的突發事件直接影響人民群眾的正常生活，具有影響力強、涉及面廣、持續性大的特征。近年來，浙江各地在“洪水”、“澇水”、“供水”領域的突發事件頻發，在2013年，就有由超強臺風和強降雨造成的大澇和大水、杭州市自來水異味事件等多起重大事件發生。從世界范圍看，在氣候變化背景下，我國氣候災害風險不斷增強，極端氣候事件的發生頻率增加、強度增大，有效管理極端氣候與災害風險是政府工作的當務之急。因此，通過應急管理有效應對突發事件，是“五水共治”戰略管理體系的首要任務。在國家層面上，目前我國已經建立以“一案三制”（即應急預案、應急體制、應急機制、應急法制）為框架的應急管理體系，明確了突發事件分級分類的處置要求。根據《突發事件應對法》和《國家突發公共事件總體應急預案》，突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件共四類。從性質上分析，“洪水”、“澇水”領域的突發事件應歸入“自然災害”類別，“供水”領域的突發事件應歸入“事故災難”類別。就浙江的應對措施而言，在《浙江省突發公共事件總體應急預案》指引下：
1.針對自然災害類突發事件
省政府了七個專項應急預案，其中與“洪水”、“澇水”相關的有：《浙江省防汛防旱應急預案》、《浙江省氣象災害應急預案》、《浙江省自然災害救助應急預案》，各地市、縣也逐級了相應預案；同時，易受氣候災害影響的沿海地方基本制定了城市防洪、防臺、排澇的應急預案，如《溫州市城市防臺防洪應急預案》、《寧波市防汛防臺應急預案》等。
2.針對事故災難類突發事件
省政府了十四個專項應急預案，其中與“供水”相關的有：《浙江省環境污染和生態破壞突發公共事件應急預案》、《浙江省城市供水、燃氣突發事故應急預案》，各地市、縣也逐級了相應預案?？傮w而言，目前浙江的應急管理體系已建成，應急預案基本實現了“橫向到邊，縱向到底”，能夠對“洪水”、“澇水”、“供水”領域的突發事件作出及時響應與有效應對。同時，省政府針對應急管理實踐中出現的新問題，及時修訂相應的應急預案，不斷完善應急管理體系，這些都為“五水共治”的戰略管理提供了良好的基礎。
（二）“五水共治”的危機管理之維
危機是對社會結構及其核心價值造成的嚴重威脅。危機不能簡單等同于突發事件；以“控制事態”為中心的應急管理無法適應具有公共性的危機問題，在管理主體、管理手段、管理目的上均存在缺陷。一個顯著的特征是，應急預案具有預測與控制功能，其作為應急管理的核心，本意在于消減不確定性。但研究表明，應急預案及其編制過程本身則帶有悖論性，反而可能加大應急管理制度風險，具體表現為預案“復制化”、“碎片化”、“空想化”等問題。實踐中，一些地方已經表現出“應急失靈”的現象?？梢?，單純應急管理并不足以有效應對復雜的公共危機；在應急管理的基礎上，還需要發展以“改善公眾認知”為中心的危機管理。近年來，隨著人民群眾對環境質量的要求日益提高，水污染問題成為社會廣泛關注的公共議題，對政府的公共事務管理提出了更高的要求，具代表性的是浙江多地環保局長被“邀請”下河游泳事件，以及因臺風引發的“水淹余姚”事件，都暴露出行政管理、社會管理的深層次結構性問題。因此，通過危機管理有力化解社會矛盾，變危機為轉機，是“五水共治”戰略管理體系的中心任務。危機管理是一種整合性的、持續的、動態的管理過程。形成“五水共治”的危機管理體系，需要重視并完善如下三類機制：
1．政府協同與危機決策機制。
政府是應對公共危機的核心主體，在危機管理中無疑應發揮主導作用。公共危機治理也對政府的決策能力提出了全面性的要求，具體包括：決策環境評估能力、決策信息獲取與處理能力、決策資源動員整合能力、決策制定能力、決策評估與自我修正能力。由于水資源天然具有流動性與跨區域性，同時公共危機具有共振性和非常規性，這就要求政府各部分之間的聯系是多向度、交織性的，而不能是傳統科層制中自上而下的直線控制。因此，應打破行政區劃與部門劃分的限制，建立“五水共治”的上下級政府之間、地方政府與地方政府之間、政府多部門之間的協同治理機制，將“五水共治”領導小組辦公室作為協調政府及部門間關系的中心機構，避免治水中出現“地方主義”與“部門主義”傾向，確保決策的快捷有效。
2．多元合作與公眾參與機制。
現代公共事務管理的最大特征在于政府與社會主體之間的合作，包括基層社區組織、非營利組織、企業、新聞媒體、公民個人等。在危機管理中，政府并非治理公共事務的唯一主體，而是應最大限度的包含非政府組織、企業、家庭、公民個人在內的所有社會組織和行為者。在目標上，通過多元主體間的合作與參與，形成全主體、全要素、全過程應對公共危機的長期合作網絡和制度平臺。從某種意義上說，多元社會主體在政府指導下的充分參與和積極互動并形成制度化的合作網絡，是“五水共治”取得成效的基本途徑。因此，應強調社會組織、企業和公民的主體地位，建立多元主體之間平等交流、協商互動的合作機制，讓社會各類主體能夠積極主動參與涉水事務的管理全過程，真正形成全社會共同參與的“五水共治”工作格局。
3．社會資本培育機制。
社會資本是以信任為核心的價值觀與規范集合。正如學者所言，社會資本是指社會組織的特征，信任是其中至關重要的方面，能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。社會資本的有效運作，能避免國家權力單向度運作的缺陷，從深層次推動社會行動和解決矛盾。由此，在一定程度上說，社會資本的形成與集聚狀況是“五水共治”能否真正實現的關鍵所在。形成社會資本培育機制，應從兩個方面入手：在制度層面，政府應重視自發并保障形成社會資本的社會條件，通過信息公開、關注弱勢群體、加強執法等方式加以促進；在價值層面，政府要給予多元主體平等的關心與尊重，培養并生成“普遍信任”，引導形成有利于“五水共治”的共同價值觀。
（三）“五水共治”的風險管理之維
突發事件與危機是一種已經發生的事實，其根源于事前存在的風險，即可以引發大規模損失的不確定性。必須看到，“風險社會”已經成為現代社會的基本特征，全球氣候變化、極端氣候頻繁發生等外在因素也正在不斷提高風險的復雜性。2013年，我省在夏天遭遇歷史罕見高溫干旱，秋天又遭遇百年不遇強降雨，已經暴露出認識不到位、缺乏預防措施的問題，凸顯應對災害的社會脆弱性問題。此時，就有必要破除“天災/人禍”的二元對立思維，從更基礎的層面對自然與社會風險進行綜合預防，實現危機管理的“關口前移”，減少突發事件與危機發生的可能性與損失，促進經濟社會平穩、健康、持續發展。因此，通過風險管理有序推進經濟、社會與政府的全面轉型，是“五水共治”戰略管理體系的最終目標。一般而言，綜合性的風險管理包括四個主要環節：1.風險識別，即在事件發生前，運用各種方法和手段識別所面臨的各種風險，包括危險源、發生區域、種類、主要危險因子等；2.風險分析，即在風險識別的基礎上，對可能出現的不良后果進行分析，以確定該事件發生的概率及其損失程度；3.風險評估，即在風險分析的基礎上對各種風險進行比較，確立風險優先順序，決定風險的可接受性；4.風險決策，即在風險評估的基礎上制定風險應對方案，采取有針對性的綜合性預防措施，減輕風險產生的影響及造成的不利后果。因此，在污水、洪水、澇水、供水、節水五大領域，都應當建立涵蓋“風險識別—風險分析—風險評估—風險決策”全過程的風險管理體系。從目前情況看，一些領域已經初步建立起風險管理框架，為“五水共治”風險管理體系提供了基礎，但也存在一些需要改進之處：1.在環境保護領域，針對化學物質的應用、工程項目的興建和運轉、各種開發行為引發的環境風險，環保部門已經全面開展了環境風險評價（ERA）工作，制定了《建設項目環境風險評價技術導則》等行業標準，為調整產業結構、保護水源地提供了決策依據，構成了“污水”、“供水”領域風險管理的基礎工作，目前需要強化規章制度建設，加大執法力度，協調不同政府部門之間在環境風險治理上的府際關系，將風險管理措施落到實處；2.在防災減災領域，各地氣象部門已經開展了氣象災害風險區劃工作，利用多種災害風險評估方法和評估模型，進行氣象災害風險評估并制定風險區劃。浙江省的氣象災害風險區劃已在2009年3月向社會公布，為“洪水”、“澇水”領域的風險管理提供了基本框架，目前需要細化風險區劃的范圍并加強后續的風險決策工作，真正實現風險評估與政策過程的“對接”；3.在社會管理領域，由于社會性風險不同于技術性風險，是決策主體與利益相關方之間的訴求沖突所產生的，需要建立專門的風險評估與管理制度框架，即重大決策社會穩定風險評估制度。從實踐情況看，針對與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大工程建設項目等，浙江省在全國范圍內較早實施了重大事項社會穩定風險評估機制，制定了《浙江省縣級重大事項社會穩定風險評估辦法》等政策文件，對重大事項開展經濟效益和社會穩定“雙評估”，切實預防減少實施中的社會穩定風險。這為“五水共治”中重要政策、重點工程項目的風險管理工作提供了堅實基礎。同時也必須看到，目前的社會穩定風險評估機制尚存在一定不足，需要在評估主體、內容、方法上進一步完善，真正實現從“被動保穩定”向“主動創穩定”的轉變。
四、結語
綜上所述，從建立應急管理、危機管理、風險管理“三位一體”的五水共治戰略管理體系角度看，目前我省已經具有一定基礎，在應急管理和風險管理領域已經初步形成制度框架，在危機管理領域尚需要加強相關機制建設。這就為形成“五水共治”長效管理機制提供了良好的基礎，也明確了當前階段需要加以完善與改進的方向。
作者：陳海嵩 單位：浙江農林大學