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摘要:
食品安全風險警示行為的不當使用會給相對人的利益帶來不可挽回的損失，因而警示行為應當受控?；谕獠靠刂菩Ч挠邢扌院蛢炔恳幹频谋匾栽瓌t，必須加強對食品安全風險警示行為的行政自制。行政組織以及人員結構的重構，內部行政規則的制定，內部行政監督以及責任設置的細致化、合理化是構建警示行為行政自制模式的基本路徑。
關鍵詞:
風險警示;行政自制;內部行政監督
伴隨著社會風險逐步滲透到公眾日常生活的方方面面，政府對社會風險的規制模式與路徑選擇也在悄然發生改變，尤其在食品安全領域更是如此。政府從最初的在食品安全事故爆發之后對事故的處理以及事后對相關責任人的懲罰，逐步向事前的食品安全風險監測、風險評估以及在監督檢查過程中發現有毒有害食品時及時向社會發出食品安全危險警示的模式轉變。因此，食品安全風險警示行為應運而生。尤其是自2009年《食品安全法》頒布后，該種食品安全風險處理模式得以普遍適用?；谑称钒踩L險警示行為的特殊性，若行政機關運用不當，該行為將會給相對人的利益帶來不可挽回的損失，因此警示行為應當受控。那么如何控制警示行為?傳統控權模式在該領域是否可行?為何偏愛行政自制控制模式?探索何種行政自制模式以適應食品安全風險警示領域的特殊性?
一、食品安全風險警示行為受控的原因分析
我國學者對行政警示［1］、消費警示［2］、風險公告［3］、公共警告［4］以及風險警示行為的概念以及相互之間的差別都進行了比較細致的論述。然而，本文認為這種差別并不具有實質性意義，“它們之間僅有形式差別，其行為模式與價值目標并無二致”［5］。在食品安全領域，它們的實質內容以及最終目的具有同一性，即預防食品安全事故的發生。因此，我們不應過分地糾結于它們相互之間存在的細枝末節的差別，轉而以共同價值目標為導向來分析政府的新型規制模式。鑒于《食品安全法》以條文的形式明確了“風險警示”這一概念，本文以“食品安全風險警示行為”為研究對象。食品安全風險警示行為作為一種新近流行的政府規制手段，旨在改變以前規制方式的事后性以及效果的微弱性，實現食品安全風險的預防與控制。行政規制作為行政權的一種運行模式，具有雙重效應:一方面，政府憑借其強大的行政權力，作用于規制對象，實現規制目標;另一方面，由于裁量權行使的主觀性，“可能導致權力尋租現象的出現，致使權力異化以及規制俘獲現象的發生，導致規制失敗”［6］，并可能造成規制對象的權益受損。食品安全風險警示行為亦是如此。從2015年4月24日新修訂的《食品安全法》第二十二條和第一百一十八條將食品安全風險警示信息納入食品藥品監督管理部門以及其他部門公布的信息范圍來看，食品安全風險警示行為實際上是一種“執法信息”公開行為①。理論上，根據《政府信息公開條例》中的有關規定，執法信息應當屬于行政機關主動公開的范圍之列，行政機關對此應當負有不可推卸的責任。“風險警示既是一種警示風險的有效工具，又具有一般侵害行政行為的屬性，具有雙面特征，很多時候還構成一種重大的‘信息懲罰’。”［7］在警示行為效果的軸線一端，可以有效防范食品安全事故于無形之中;但在軸線的另一端，效果卻是相反的，即故意或過失造成風險警示信息的錯誤不僅損害了消費者對政府警示信息的信賴利益，而且導致食品生產者、銷售者的商譽、信譽以及營業利益受損。因此，對警示行為進行系統性規制成為現代政府不可推卸的責任。這也是對行政機關自由裁量權的控制，從而確保其在公布警示信息時已充分掌握了確鑿的證據，并全面考慮了多方主體利益訴求。
二、食品安全風險警示行政自制的制度證成
在諸多的控制模式中，行政自制亦是一種有效的控制方式。食品安全風險警示行政自制是指行政主體自發地對有關食品安全風險警示信息的公布行為采取約束性措施，以防止警示行為給行政相對人的利益造成不可挽回的損失。食品安全風險警示行政自制主要是基于食品安全風險治理過程中存在較大自由裁量權這一事實，而合理行政則是食品安全風險警示行政自制的理論基點，它確立了食品安全風險警示行政自制的價值目標。
(一)食品安全風險警示行政自制的概念分析
行政自制理論是一種內部行政法理論，是對內部行政法功能的再認識和強化。目前學界有不少公法學者對“行政自制”理論進行過研究。崔卓蘭教授認為，行政自制是指“行政主體自發地約束其所實施的行政行為，使其行政權在合法合理的范圍內運行的一種自主行為，也即行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等一系列下設機制”［8］。行政自制理論是基于行政權的擴張以及行政的專業化、技術化導致了外部控制模式顯得“捉襟見肘”這一客觀情況而提出的，目的在于從行政系統內部探索出一種控制行政裁量權任意性行使的方法。行政自制強調的是行政主體進行自我規制的自愿性、自覺性以及非強制性。行政自制依據內部規范性文件，實現行政權運行的自我規范和完善。“沒有權威性政府機構、強制性法律要求行政機關這么做，但基于自愿性選擇，其還會自發地約束自身的裁量權。”［9］對此，我們應當注意以下幾個問題。第一，這里所謂的“非強制性”是相對于行政系統之外的強制性權力而言，即立法機關、法院等機構沒有對行政機關施加強制力，但是政府機關內部可以相互設定強制性義務。第二，自愿性也并非完全意義上的毫無約束性。因為行政機關的自我規制行為從某種程度上來說總是符合法律的要求，契合法律的框架性規定，是在法律的限定范圍之內進行自我約束。如《行政處罰法》第四條規定:“實施行政處罰應當與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害性程度相當。”因此，各省市的裁量基準的劃定應當以此原則性規定為限?？梢?，此處的自覺性意指非權威性的、明確的、具體的、直接的強制性法律規定的壓力。“行政自制的主體是政府自身，客體是行政權以及行政行為，載體是內部行政法，目標是實現善治。”［10］食品安全風險警示的行政自制是指行政主體自發地對有關食品安全風險警示信息的公布行為采取約束性措施，以防失真的食品安全信息后給相對人的利益造成不可挽回的損失。根據新修訂的《食品安全法》的規定，食品安全風險警示行政自制主體主要是食品藥品監督管理部門、衛生行政部門、農業行政部門以及質量監督部門;行政自制的客體是食品安全風險警示行為;行政自制的目標是規范信息公布者的自由裁量權，避免給相對人的利益帶來不可挽回的損失。
(二)食品安全風險警示行政自制的理論基礎
行政自制的形成前提是行政自由裁量權的存在。“行政裁量廣泛存在于行政立法、行政計劃、行政契約乃至所有行政行為領域……裁量行為的要件及內容并不受法律規范的嚴格拘束。”［11］為了全面規范食品安全風險警示行為，必須對法院無法干預的但又有悖常理的合法行政行為進行必要的規制。食品安全風險警示自由裁量權既源自于不確定法律概念的語義裁量也源自于預測性決策的蓋然性特征［12］。行政自制意味著行政主體自發地通過行政系統自身的多樣性(裁量基準、行政慣例、內部行政法等)的約束性策略來規制行政權以促使其合理地運行。行政機關在食品安全風險警示時應當在“行政慣例”的基礎上，根據食品安全風險的危害程度、緊迫程度、行政機關支配證據的證明力大小、涵攝一般公眾的范圍等因素，將此次的事態性質與先前本機構的警示信息的情形作比較，再來決定是否采取以及如何合理采取食品安全風險警示措施。行政機關基于謹慎性原則和法律責任機制的約束，時常根據先例來判斷是否應當警示信息以及如何，這為其他行政自制手段的選擇提供了實踐上與理論上的支撐以及價值規范意義上的指導。換言之，“行政自制”應成為食品安全風險警示自由裁量權的一個重要邊界。合理行政原則確立了食品安全風險警示行為行政自制的價值追求。誰享有權力，誰就應當對權力負責，保證權力在良好的行為范式與環境下運行。合理行政原則強調行政機關以一種合乎情理、便民利民、遵從理性、通過成本-效益分析的手段并按照預設的行政目標和價值理念來行使法律所賦予的行政權力。合理行政原則要求行政機關的行政行為在有可能過分地損害相對人利益的情況下，應當為自己的行為選擇負責。立法機關在賦予行政機關的風險規制權力的同時，也賦予行政機關以一種理性的行為模式為自己的權力獲得良好口碑的責任。行政機關擁有何種權力，就負有與之對等的合理行政的義務。這也是踐行權責相統一原則的基本要求。食品安全監督管理部門以及其他部門在行使公布食品安全風險警示信息的法定權力時，如果該行為可能給消費者以及食品生產者、銷售者帶來無法挽回的損失，該行政部門應當對食品安全風險警示行為負責，面臨著合理行政原則要求的行為選擇考量。行政部門在公布食品安全風險警示信息之前應當自發地通過系統內部的約束性措施對該行為的任意性進行控制，對行政相對人的合法利益給予事先的保護。從某種意義上說，合理行政是一種具有“自由心證”屬性的內部約束機制。
(三)食品安全風險警示行政自制的現實考量
總體而言，對行政權進行控制的方式無外乎內部控制與外部控制兩種。內部控制與外部控制相互補充，共同構成行政權力的控制系統。當然，作為相互補充關系的內部控制與外部控制在整個權力控制系統中的角色分配并非天然均等。換言之，對某一特定行政權的控制可能是“外部為主，內部為輔”，而對有的行政權的控制亦可能是“內部為主，外部為輔”。作為內部控制的食品安全風險警示行政自制日顯重要正是因為風險警示行為的外部控制天然不足。當傳統的外部控制模式顯得“心余力絀”時，必須從行政系統內部挖掘潛力，探索出多樣性的控權模式來挽救“他律”控權機制的危機。
1．食品安全風險警示的立法控制不足
行政事務的復雜性、多變性、專業性以及技術性，導致立法機關的法律控制已經顯得力不從心，主要表現在:法律對行政機關只進行寬泛的授權，具體的行為模式由行政機關自行選擇，行政機關的裁量權無形之中被擴大;社會事務的復雜多變性導致立法出現空白與漏洞，行政機關不得不根據行政職權自行作出決定以彌補法律的真空;法律規定模糊導致行政機關的判斷余地增大;行政事務的專業化傾向使得缺乏大量專業性人才的立法機關無法對其做出明確的規定。法律控制的不足必然促使人們對裁量權的濫用進行反思?，F代社會的多元利益、多元價值觀在沖突中妥協與耦合，導致社會主體對能動性政府具備行為靈活性的期望值增加。法律保留原則的動態性發展使一些模糊領域的行政職權出現了法律保留的真空，這給行政機關進行職權設定留下了可趁之機?；谀軇有孕姓淖非?，除了全部保留說之外，其他保留學說都存在某種程度上的模糊不清的界定領域，如“重要事項保留說中對于什么是重要事項并不存在明確的判斷”［13］，這給行政機關留下了巨大的選擇空間。在食品安全風險警示領域，《食品安全法》對風險警示行為給予了總體性規定。但是由于食品安全風險評估以及警示信息制定流程的專業性、技術性，立法機關只對其給予了框架性、概括性、原則性規定。而且，該法在風險警示領域存在一些模糊性法律語言，如第二十二條的“可能具有”，導致了該法的可操作性不強，風險評估以及警示行為的具體運作流程由行政機關進行裁量性決定，不確定性法律概念由其自行解釋。這種立法控制無法滿足裁量約束的要求，這對食品安全風險警示任意性的抑制來說是失敗的。
2．食品安全風險警示的司法審查受限
法院司法審查范圍及能力的有限性導致法院的司法控制鞭長莫及。在世界范圍內，自由資本主義向壟斷資本主義過渡及轉變后，尤其是二戰后福利國家的推進，導致行政權不斷地擴張，行政權介入人們生活的方方面面。因此，有學者感嘆道:“行政法制度的發展史，就是一部日益擴大行政權、不斷限制司法權的歷史，行政決策的司法復審范圍不斷受到限制。”［14］如在美國謝弗朗案之前，法院可以審查行政機關對法律的解釋是否正確，可以用法院對法律的解釋來取代行政機關的解釋，但是只能審查行政機關對事實的解釋是否合理。然而，在謝弗朗案之后，法院的審查范圍逐步縮小，“法院只能審查行政機關對法律的解釋是否合理，不能用法院認為是正確的解釋代替行政機關合理的解釋，雖然該判例受到行政機關只對它負責執行的法律和由它制定的法規具有解釋權”［15］的限制。行政機關的裁量權在不斷擴張，而法院的司法審查權在持續縮小。對于自由裁量行為，法院的審查力度更是微弱，僅限于專橫、任性、濫用自由裁量權標準。在德國，行政法院一般情況下不承認行政機關享有針對不確定法律概念的“判斷余地”權力，但是在特殊情況下，“司法界承認行政機關的‘判斷余地’特權”［16］?？梢?，基于行政事務的專業化走向，法院不具備技術性事務裁斷方面的專業性人才，致使法院將此類的決定權交由行政機關自行處置。在我國，新《行政訴訟法》擴大了傳統的行政訴訟的受案范圍，但是其仍然將受案范圍限制在合法性審查之內，只對“明顯不當”類行政行為進行合理性審查。這嚴重制約了我國司法審查的效果，使得原本力不從心的司法審查更是雪上加霜。并且基于警示行為的特殊性，使得相對人的利益受到司法保護的力度更是極其輕微的。對于消費者來說，作為行政指導，即使警示信息錯誤，也很難獲得法院的救濟和行政賠償。對于食品生產者、銷售者來說，食品安全警示行為是在行政處罰作出之前，政府機關已經對其進行懲罰的一種執法信息公布行為。況且，由于該種利益被排斥在國家賠償的范圍之外，因而即使企業在法院獲得勝訴，但是其利益已經遭受到了不可逆轉的損失。司法審查的滯后性并不能滿足相對人對利益保有的需求。這種行政處罰前的利益流失，屬于司法審查的“外部領地”。并且由于我國還沒有建立預防性行政訴訟制度，導致法院在該領域對行政權的控制以及對相對人利益的維護方面顯得“心有余而力不足”［17］。
3．食品安全風險警示的公眾參與度不高
社會監督是行政權外部控制的重要內容之一，但社會監督往往“心長力短”，公眾的主觀參與意愿與客觀參與狀態往往存在落差?，F代民主理論制度經過不斷的流變與發展，“經歷了從議會民主到街頭民主，再演變為參與式民主和協商式民主等更為廣泛的社會民主”［18］。參與式或協商式民主強調的是公眾參與對于行政決策的意義以及參與者在參與程序中享有為自己的見解提供辯護的權利。西方學者在批判“‘自由主義法律范式’的不受國家干預的自由個人主義以及‘福利國家范式’的國家干預主義的基礎上，提出了新型的‘程序主義范式’”［19］，該種法治模式旨在突出政治國家與市民社會的互動與合作，強調多元主體的參與對于政府有效治理的重要意義。并且西方新公共管理運動為個人參與行政決策提供了明確的理論指導。然而，參與式民主對合理行政的促進作用仍具有一定的局限性。首先，因為公眾的參與意見對于政府政策選擇來說只具有參考意義，而不具有強制性，因而公眾的意愿未必都能對政府行為模式的選擇形成壓力;其次，由于受到現代行政事務專業性、技術性的限制，缺乏專業技術的普通民眾很難提出具有實質性參考價值的意見。甚至可能出現由于短視的、不理性的公眾參與，導致行政機關合理的行為選定停滯不前的現象。雖然，利用“專家知識”限制行政機關的自由裁量權已經被證明效果不佳，但是公眾參與對于約束裁量權的任意性來說亦是至關重要。目前，我國通過公眾參與的方式抑制行政自由裁量權濫用現象的效果較差，主要原因在于:參與的資格受到政府機關的限制，導致參與者的選定缺乏代表性;各種形式的參與缺乏具體、細致的程序指導;缺乏有效的制度設計(如對行政機關的責任設置不明確)保證行政機關尊重參與者的意見。在食品安全風險評估工作中，公眾參與亦嚴重不足。食品安全風險評估是指政府機關組織人員對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估。食品安全風險評估的結果是食品安全風險警示行為的根據。由于風險評估工作具有十分強的專業技術性，導致一般公眾或企業很難參與其中。此外，基于一般公眾對政府的風險警示信息的及時性需求以及行政機關為了防止食品安全事故的發生，政府在公布風險警示信息之前一般不會提前告知企業，企業無法行使為自己充分辯護的權利?！妒称钒踩ā芬矝]有規定該領域的公眾參與權?？傊?，傳統的外部控權模式已經顯得“心余力絀”，面對警示行為的特殊性，更無法滿足控制裁量權、維護相對人利益的需求。因此，我們急需從行政系統內部探索出多樣性的控權模式來挽救“他律”控權效果的危機。
三、食品安全風險警示行政自制的路徑選擇
食品安全風險警示行為相對于其他一般的行政行為具有自身的特殊性。因此，針對這一點，我們應當重點從如何防止警示信息失真以及如何權衡大眾消費者與食品生產者、銷售者之間的利益格局這兩個角度來探索確保行政自制有效性的模式選擇。
(一)行政組織的內部重構
“如果行政組織的形式、結構與規模設計不合理，如組織形式的過于集權化或分散化、組織的結構關系不協調、組織的規模不適當等，那么行政權內部將會處于一種無序、緊張或矛盾的狀態。”［20］行政自制要求行政系統內部組織體系的再調整，以適應行政機關能夠有效地、自發地選擇約束行政職權的行為模式的要求。一種不完善的行政組織構造是滋生權力腐敗、權力濫用、權力不作為的“土壤”。因此，要避免裁量權運行出現背離初始目的的狀況，應當從組織系統內部來避免權力的不合理使用現象。在2013年通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》與2015年新修訂的《食品安全法》頒布之前，縣級以上衛生行政部門、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門都享有對食品安全風險警示信息的公布權。這種“九龍治水”“政出多門”的情形嚴重阻礙了各部門之間信息的流動與融通，出現了各部門公布的食品安全風險警示信息不一致現象。這不僅會誤導消費者的消費行為，也會給企業帶來不可彌補的損失。“管理體制上的多頭模式與信息公布上的統一機制本身就是一對矛盾。”［21］鑒于此，《國務院機構改革和職能轉變方案》將質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門三者的食品安全監管職能統一于國家食品藥品監督管理總局。新修訂的《食品安全法》進一步完善了食品安全信息統一公布制度，明確規定食品安全風險警示信息由國家食品藥品監督管理部門和省、自治區、直轄市人民政府食品藥品監督管理部門(影響限于特定區域的食品安全風險警示信息)統一公布。但是食品安全風險警示信息統一公布制度并未實現完全意義上的“統一”?！妒称钒踩ā返谝话僖皇藯l第二款規定:“縣級以上人民政府食品藥品監督管理、質量監督、農業行政部門依據各自職責公布食品安全日常監督管理信息。”在食品安全風險警示信息無法明確界定時，縣級以上人民政府食品藥品監督管理、質量監督、農業行政部門等相關部門完全可以以“公布食品安全日常監督管理信息”之名行“食品安全風險警示”之實。事實上，任何試圖從食品安全風險警示的內涵出發，強調食品安全風險警示權的專屬性都是徒勞的。因為食品安全風險警示信息和食品安全日常監督管理信息之間的界限具有模糊性。要真正意義上實現食品安全風險警示信息的統一公布制度，應以行政組織重構和平臺建設為切入點。食品安全監督管理部門與質量監督部門、農業行政部門、衛生行政部門等相關部門在行政地位上相同，食品安全監督管理部門難以全面實施食品安全風險警示信息的統一權。當前，應當進一步將食品安全風險警示權上移至食品安全委員會。由食品安全委員會統一協調食品安全監督相關部門的監管職責和信息權限，并加快建設統一的食品安全信息平臺。食品安全監督管理部門、質量監督部門、農業行政部門、衛生行政部門等相關部門均有在食品安全信息平臺上信息的權利，但是這些信息應當經過食品安全委員會的審查程序后再予以。
(二)內部行政規則的制定
行政自制是以內部行政法為規范依據的，因而內部行政規則同樣受到行政自制的親睞。“內部規則包括綱領性質的行政文獻、行政機關的辦事規則、行政機關公文規則、行政自我約束的規則。”［22］在美國，行政機關亦享有較大的自由裁量權，尤其是在事實認定方面。但是，行政機關大多都比較自愿地、非強制性地通過行為指南、內部規范等措施對自身的行為加以限定。“當立法機關賦予不具備標準的裁量權時，行政官員應當盡量制定標準，然后通過原則和規則進一步限定自身的裁量。”［23］可見，內部行政規則對于限定行政機關自由裁量權來說具有其他外部控制模式所不可比擬的優勢，即基于自控意識以及合理行政的價值訴求自愿地接受限制與服從。行政機關應當對風險警示信息的制作、過程制定一個內部行政規范①，針對風險評估的流程、警示信息形成的步驟、警示信息公布的條件(食品安全風險的危害程度、緊迫程度、證據的證明力度、輻射消費者的范圍)、相對人的權利、公布后的處理工作等制定詳細的、可操作的規范性文件。我國行政機關自身制定的行政規則屢遭詬病的關鍵原因在于:規范性文件存在違背上位法以及不受司法審查的情況。然而，我國新的《行政訴訟法》已經將規范性文件納入司法審查的范圍。這彌補了過去違背上位法，侵害公民人身、財產權利的內部行政規則逃脫司法審查控制的缺憾。學者的反感應當隨著新的《行政訴訟法》的推進而逐漸消失。通過對警示行為形成一個詳細的規范限制，確保行政機關對警示信息的制定、公布的非任意性，力促其在審慎權衡公共利益以及企業私人利益的基礎上選擇合適的警示方式。內部行政規范以及警示信息的公布應當遵循一個基本的價值追求，即以最小私人利益的損失為代價來滿足維護公共利益的需要，并且對其行為所造成的公民、法人或其他組織的合法權益損失給予補償。
(三)內部行政監督的完善
在我國的行政系統領域，公務員具有上級依附性，這能夠確保上級的層級監督有效地制約下級機關以及下屬人員的行政權的任性行使。當然這種內部監督有時也是雙向的，下級公務員亦可制約上級領導的決策。由于行政機關主要負責人要對整個機關工作負責，因此，他們的重心往往“在內不在外、在大不在小”，將主要時間和精力用在處理機關內部重要的行政事務、制定機關內部的行政規則、引領機關的發展方向上。事實上，他們也無時間和精力過多地參與具體內部事務和外部執法工作。機關內部的具體事務也主要由其下屬行政人員來完成。行政機關領導在作出最終的行政決策前會征詢具體承辦者的意見。“在原則性問題上，上位機構需要領先于下位機構，而在具體的操作性問題上，上位機構則需要依靠下位機構。”［24］這又給下屬人員對上級的權力制約帶來一定的現實可行性。此外，上級機關或上級領導對下級機關或下屬人員的行政責任進行具體的、合理的、可操作性的規定，可為下級機關以及成員的行為模式提供詳細的責任性指導。責任的設置應當合理，根據行政事務的自身特性，以多角度而非單向性的定式思維對下級追究責任。否則，可能會抑制下屬人員的積極性，從而導致權力的不作為，甚至可能出現部門監管人員為了避免被追究行政責任而采取逆監管行為，進而顛覆行政權行使的正當性目的。從某種意義上說，上級對下級的內部控制效果會比外部控制更好。食品安全風險警示行為涉及的專業知識非常豐富，因此，上級機關作出公布食品安全風險警示信息的決策時往往會征求執法人員的意見。執法人員應當充分、有效地履行自身的風險評估以及監測職能，為上級機關提供正確的食品安全風險警示信息，避免信息的模糊性以及不確定性，從而限制上級機關的恣意決策。由于《食品安全法》規定了食品安全風險警示信息的上報制度，因此在食品安全風險警示信息制作之時，上級機關應當對下級機關的食品安全風險評估、食品安全風險警示信息制作工作進行監督，防止下級機關暗箱操作。上級機關或上級領導應當為下級機關或下屬成員在不違反《公務員法》以及《食品安全法》的情況下制定詳細的行政責任規范，以約束他們對警示權的濫用?；谑称钒踩L險警示信息的特殊性，這里的行政責任設置應當注意以下問題:由于食品安全風險警示信息會給行政相對人(尤其是企業)帶來不可挽回的損失，因此，行政機關只有在具備充分的、嚴格的證據的情況下才能公布食品安全風險警示信息。由于技術的有限性和技術檢測需要一定的時間，行政機關往往不會在缺乏明確的科學證據證明存在食品安全風險的情況下貿然食品安全風險警示(除非食品安全事故爆發的可能性極高，且破壞性極大)。在此種情況下，如果出現食品安全事故，并造成消費者的利益損失時，行政機關及其成員由于沒有過錯就不應承擔法律責任。因此，行政責任的設置應當考慮到這一特殊性，不能落入教條主義，即只要有社會事故的爆發就應當追究相關人員的行政責任。事實上，如果食品安全監管行政責任制度設計時缺乏這一考慮，其行政責任設置亦將失去合理性。并且，行政機關可能會為了避免被行政問責，在缺乏科學有效證據的情況下象征性地食品安全風險警示信息，食品安全風險警示的預警功能漸漸喪失。這將會給行政相對人利益和社會公益造成更大的損害。實際上，合理的行政責任設置也是一種權衡公益與私益的間接工具。當然，就食品安全監管的行政責任設置而言，我國的現有規定還相對不足，對食品安全監管人員違法的懲罰力度相對較輕且適用頻率也不太高。例如，《食品安全法》第一百三十八條明確規定:“食品檢驗機構、食品檢驗人員出具的虛假檢驗報告，由授予其資質的主管部門或者機構撤銷該食品檢驗機構的檢驗資質，沒收所收取的檢驗費用，并處檢驗費用五倍以上十倍以下罰款，檢驗費用不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款;依法對食品檢驗機構直接負責的主管人員和食品檢驗人員給予撤職或者開除處分;導致發生重大食品安全事故的，對直接負責的主管人員和食品檢驗人員給予開除處分。”但實際上這一責任條款的使用頻率并不高。
作者：徐信貴 康勇 高長思 單位：重慶行政學院法學教研部
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