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摘要
近年來，我國食品安全問題時有發生，不僅使消費者的身體健康和生命安全受到嚴重影響，還對國家的政治穩定和經濟發展造成困擾，使得民眾對政府的信任感在低位徘徊，在此背景下，加強對食品安全政府監管機制的研究很有必要。本文試圖通過對國內外食品安全監管機制的比較，分析現階段我國政府在食品安全監管方面存在的一些問題，以及國外相關監管機制對我國所起到的借鑒意義，以期我國食品安全監管工作的長效發展。
關鍵詞
食品安全；監管機制；比較
食品安全狀況能反映一個國家總體社會經濟發展水平和人民群眾生活水平，民眾對食品安全也越來越加以關注。不斷發生食品安全問題不但會影響民眾的身體健康和生命安全，還會造成消費者和食品行業生產者的對立情緒，更會降低民眾對政府的總體評價。食品安全已成為關乎我國經濟、社會乃至政治的重大問題。
一、我國食品安全監管機制現狀
2003年4月，國務院進行機構改革，組建國家食品藥品監督管理局，該局承擔對食品、保健品、化妝品安全監管職能，衛生部、農業部等部門仍在法律法規框架內履行自身的食品安全監管職責，這標志著食品安全工作進入了綜合監管與具體監管相結合的新階段。2004年8月，為進一步理順食品安全監管職能，明確責任，按照《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》，確立了“一個環節由一個部門監管”的原則，采取“分段監管為主、品種監管為輔”的方式，明確農業部門負責初級農產品環節的監管；質監部門負責食品生產環節的監管；工商部門負責食品流通環節的監管；食藥監部門負責餐飲業環節的監管；衛生部門負責食品安全的綜合監督、組織協調工作；但同時多頭監管造成的弊端也逐步浮現?！妒称钒踩ā酚?009年2月28日獲得通過，同年6月1日正式實施，從法律層面確立了食品安全監管機制。明確衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，質量監督、工商行政管理和食品藥品監督管理部門，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。《食品安全法》的一個亮點是國務院設立食品安全委員會，作為國家最高行政機關的議事協調機構協調、指導食品安全監管工作。2013年的政府機構職能調整對食品安全監管職能又做了重新劃分，原先由質監部門監管的食品生產領域，由工商部門監管的食品流通領域全部由食藥監部門進行監管，避免了長期以來一直被詬病的多頭監管。然而，從2003年至今，我國的食品安全監管機制工作一直在摸索中，始終也未能找出一條適合中國特色的食品安全監管機制。
二、國外發達國家食品安全監管機制情況
發達國家的食品管制模式不盡相同，總體可歸納為以下兩種模式：一種是以美國、日本為代表的分散型監管機制，即食品監管由多個部門共同履行，但是通過設立綜合部門，解決各部門之間的溝通協調問題，通過各司其職實現共同目標，其首要特征就是按照食品類別進行分工，以保證“從農田到餐桌”全過程管制。另一類是以歐盟為代表的集中型監管機制，即由一個獨立的部門對食品養殖、生產、流通和消費全過程進行管制，該部門的管制權擁有獨立性和權威性，不受所在地政府的管轄。
（一）美國食品安全政府監管機制
美國的食品安全政府監管機制被公認為是非常成熟和有效的，這主要依靠一個完善和強大的食品安全監管體系。該體系具有很高的公信力，體系內容包括完備的食品安全法律體系、高效的風險管理制度、嚴格的市場準入制度、迅速及時的食品召回制度等。美國食品安全政府監管機制中的最高機構是總統食品安全委員會，委員會向總統直接負責，下設8個政府部門共計15個機構，按食品類別開展食品安全監管工作。美國負責食品安全監管的部門主要有美國食品與藥物管理局（FDA）、農業部（USDA）和環境保護署（EPA）［1］。美國食品安全政府監管機制中，監管部門按照法定職責各司其職，在保持獨立性的同時互相配合，迅速有效地開展工作。美國政府同時建立了聯合管理網絡，將聯邦政府、州政府和地方政府納入其中，統一進行管理［2］。在美國食品安全政府監管機制中，政府的監管職能與企業的管理是互相獨立的，食品企業在生產經營活動中擁有充分的自主權，政府鼓勵企業在管理中采取先進的質量安全控制體系；相對獨立的監管環節杜絕了政府部門既當裁判員又當運動員的弊端。
（二）日本食品安全政府監管機制
作為亞洲食品安全政府監管的典范，日本在立法、建立食品質量安全追溯體系有效和監管機制方面卓有成效。在法制方面，《食品衛生法》和《食品安全基本法》是日本兩大食品安全的基礎法律?！妒称沸l生法》是日本第一部食品安全法律，該法從1947年頒布實施，先后共修訂了10余次。日本國會在2003年頒布了《食品安全基本法》，該法是一套保證食品“從田間到餐桌”全過程質量安全的控制體系，表明日本政府確保食品安全的決心。此外，日本政府還制定了相關規章和制度，為制定標準，質量保障和執法檢查提供了法律依據。2001年，日本農林水產省開始建設牛肉追溯系統，規定牛肉生產企業必須建立追溯制度；隨后日本農林水產省正式決定在豬肉、雞肉和水產養殖行業全面推廣追溯系統。截至2004年，日本市場上出售的每一塊牛肉，都能通過產品標識查明牛肉產地等詳細信息，初步建成了牛肉追溯體系。日本還在2005年開始建立食用農產品認證制度，對進人日本市場的農產品進行認證。日本在2003年成立了食品安全委員會，其隸屬于內閣，食品安全委員會和厚生勞動省、農林水產省構成了新的食品安全政府監管機制。在職能分工上，厚生勞動省負責流通領域的食品安全；農林水產省負責初級農產品和食品的安全性；食品安全委員會負責對食品質量安全進行獨立的風險評估，監督政策的執行情況［3］。
（三）歐盟食品安全政府監管機制
2001年，歐洲發生了瘋牛病和二惡英等食品安全問題，在此背景下，2002年歐盟食品安全局（EFAA）正式成立了。歐盟食品安全局是歐盟的直屬機構，內設管理委員會、9個風險評估小組和6個科學小組［4］。歐盟食品安全局認為必須加強食品監管的執行機制，要求各成員國加強食品安全保障機制，包括以下方面：動物飼養、污染物和農藥殘留防治、新資源食品和食品添加劑，農業控制機制。歐盟食品安全局不直接制定規章制度，只是對整個食品供應鏈條進行監管，負責“從田頭到餐桌”的食品質量安全監控，對農產品和食品進行質量安全風險評估，定期向民眾公布評估結果。歐盟食品安全局職責包括以下四方面：一是負責歐盟區域內的食品安全立法和政策；二是與成員國及歐盟緊密合作，交換風險信息；三是為歐盟成員國和議會等決策機構對食品安全風險提供獨立、科學的評估建議；四是為歐盟各成員國公眾提供食品安全方面的科普信息。歐盟食品安全局的建立完善了歐盟內部的食品安全管理體系，統一了食品安全標準，也為歐盟各成員國在全球食品貿易競爭加上了助推器。自20世紀60年代起，歐盟陸續實施了《食品衛生法》、《通用食品法》等20多項法律法規，構建了完善的法律體系。歐盟同時還制定了一系列的食品安全規范要求，主要包括動植物疾病控制，食品企業生產規范，進出口食品準入規范等。歐盟于2006年頒布了《歐盟食品及飼料安全管理法規》，歐盟對食品及動物飼料的監督管理能力得到了加強，為消費者提供更加安全的食品。在處置機制方面，歐盟建立了快速預警系統，為歐盟成員國提供交流的有效途徑，其中任何一個成員國發現有關飼料、食品安全隱患會及時通告上報。經核實后，歐盟有權采取緊急措施，包括產品下架，暫停進口該類食品?？焖兕A警系統定期預警及信息通報，并公布不符合歐盟標準的食品，包括來自歐盟成員國及非歐盟國家的各類食品［5］。
三、國外發達國家食品安全監管機制對我國的啟示
從國外食品安全政府監管機制的特點來看，這些國家具有法制機制完善、執行機制統一、處置機制高效等共同特征，有以下幾點啟示與借鑒：
（一）完善的食品安全法律法規及標準體系
就立法體系而言，目前主要有兩種模式：一種是以歐盟為代表的統一立法體系，既以一項食品安全基本法為藍本，具體制定食品安全法律法規；另一種是以美國為代表的分散立法體系，按照食品類別的區分，制定不同的食品安全法律法規和標準。兩者的共同點在于都有一套行之有效的法律法規，再以規章制度加以補充，構成了完善的食品安全法律法規體系［6］。完善的食品安全標準體系可以幫助監管部門提高工作效率，明確食品企業的職責，促使食品行業的發展規模化、規范化，提升食品行業的國際競爭力。以飲用水標準為例：目前，我國實施的（GB17323）國家標準有40項，而日本的飲用水標準則超過100項。
（二）迅速有效的召回機制
在美國，負責食品召回的部門主要是食品和藥品管理局（FDA），其在法律的授權下負責召回問題食品。美國依照食品問題可能導致的危害將食品召回分為三個層次，同時制定了食品召回的具體程序，包括：企業提交召回食品書面報告；FDA對相關食品的評估報告；制定召回計劃；實施召回計劃四個步驟［7］。召回分為兩種，一種是企業主動召回，另一種是政府責令召回。美國食品召回通常是在行政部門的監督下，由食品生產者主動召回，責令召回的情況很少見。FDA每周會公布食品召回情況通報，內容包括召回食品的品名、配料、生產商、召回原因、銷售量、所在市場等。美國法律規定，企業發現產品存在缺陷時可以主動召回，否則會面臨罰款、查封產品等追加處罰，嚴重的會導致企業倒閉，召回工作結束后，FDA會對被召回食品是否已被銷毀或采取恰當措施進行確認。
（三）確立食品企業的主體責任
“安全的食品是生產出來的，而不是監管出來的”，食品生產經營企業和養殖戶必須對食品安全負主要責任［8］。政府的職能是制定合理的法律法規和標準，監督企業按照要求執行，無需大包大攬。美國、歐盟和日本通過立法和配套措施，迫使食品企業進行自我管理，自我約束，借助市場的力量，逐漸減少政府對企業生產經營活動的直接管理。
（四）注重信息溝通
美國、歐盟和日本在食品安全監管機制中都設立了風險監測的專業機構，主要職能是收集和分析食品安全隱患和信息，提供應對辦法和防控措施。在上述國家中，所有信息都會被錄入食品安全信息系統，該系統通過定期公布食品安全市場監測狀況、通報問題食品召回和處置情況，使消費者得以了解食品安全的真實狀況。
四、建議通過上述啟示，作者提煉出以下幾點建議：
（一）推動政府完善食品安全監管法制體系
推動政府完善食品安全政府監管法制體系，必須從兩方面著力：一是法律法規，二是食品安全國家標準。新修訂的《食品安全法》加大了對違法行為的處罰力度，然而卻忽視了中小企業的生存空間。以食品中檢出致病菌為例，生產企業與小吃店生產經營的食品一旦被檢出，均將處于5萬元的處罰，法律的合理性以及如何完善實在值得思考。再比如“餓了么”、“外賣超人”之類的新型業態，在顛覆我們消費習慣的同時，對監管部門、法律法規均提出了新的要求。中華民族是一個極為注重飲食的民族，因此各類小食層出不窮，諸如小籠包、崇明糕之類大眾頗為喜愛的食品，相應的標準卻一再缺失，給執法部門、企業造成困惑的同時，也難以讓我們民族的優秀產品走出國門，造福世界。
（二）理順食品安全政府監管核心機制
《食品安全法》對目前的食品安全政府監管機制進行了優化，為了更好地進行協調溝通，設立了國務院食品安全委員會，明確了地方政府對所在地食品安全監管負總責。但從長效機制來說，構建“大食品”安全監管機制勢在必行。唯有將屬于各部門的食品安全監管職能進行集中整合，組建一個獨立的食品安全監管機構，由其對食品養殖、生產、流通、餐飲和消費全過程實行無縫監管，才能真正解決一些剪不清、理還亂的問題。我們也始終堅信，這會逐步成為食品監管職能轉變的發展趨勢。
（三）推動食品企業及行業協會承擔主體責任
要做好食品安全監管工作，食品企業和行業協會切實承擔主體責任是必不可缺的一環。食品安全的關鍵在企業，畢竟企業作用是內因，政府的監管只是外因。作為主人翁，只有食品行業的整體素質提升了，自覺承擔起自己的義務，政府的監管才算有實質性的成效，食品質量才會有保障。而食品行業協會作為社會各方面的協調機構，承載著聯系溝通政府、企業和市場的重任，又是促進公平競爭、提升行業服務、實現行業自律的社會組織。因此，食品行業協會應該承擔起部分提供公共服務的職能，幫助政府建立起運轉有序、誠信守法的市場秩序；發揮在食品方面的專業性，為食品企業、政府部門、消費者提供咨詢和支持；積極推動行業協會獨立開展風險監測，對于食品安全隱患及時向監管部門進行預警，切實杜絕食品行業潛規則。
（四）落實信息公開制度
為了構建全社會關心食品，參與食品安全監督的良好氛圍，公開食品安全信息是必不可少的。政府部門應該轉變思想，落實信息公開制度，保障消費者的知情權。作為食品監管部門，我們認為應該以指導為主，這樣將有利于企業、行業的發展；弱化政府行政監管的職能，更多地去發現問題，對屢次違規的企業予以最為嚴厲的處理。加強對違法違規的企業、產品以及涉及行為的曝光力度。建立食品安全信息資源共享平臺，對于監管部門的日常監管信息、抽查情況、查處違法案件信息及時錄入平臺，實時向公眾。監管部門還要加強輿情關注，對于微博、微信等傳播的食品安全事件及時跟進調查，屬實的及時核查處置，不屬實的第一時間予以澄清，不再讓食品安全事件處于陰影之中。
五、結語
食品安全監管工作任重而道遠，積極的借鑒國外發達國家的經驗，最后走出一條符合我國國情的食品安全監管道路，讓監管機制得到有效的落實、沉淀，才是我們政府部門最大的突破和成功。
作者：楊宇 吳智敏 單位：上海市靜安區市場監督管理局
參考文獻
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