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在過去的三四十年間，中國乃至全世界的公共服務提供和社會治理模式都發生了深刻變化:從單一的政府服務提供向多元參與的服務提供轉變，尤其是通過購買服務委托社會組織進行，從而構建起政社合作下的政府—社會組織伙伴關系和第三方治理架構;從單一的政府中心治理，向多中心治理轉變，強調政府和市場之外社會參與的多中心協同治理模式。中國正在大力推進的社區建設中也能看到這些變化。1990年代中期以前，中國所有的社區服務中心都由政府派出機構———街道進行管理，由街道或委托民政科直接管理或承包給個人營運，但是管理狀況普遍不佳。1996年，上海浦東社發局將羅山街道下閑置的公建配套設施改建為綜合性社區中心，委托給一家社會組織，上海基督教青年會(以下簡稱青年會)管理，并取了與日本市民自治管理機構類似的名稱———市民會館，從而開創了國內社區公共服務設施社會組織托管的先河。羅山市民會館開創了政府購買社會組織公共服務的新實踐，由此形成了“政府主導、各方協作、市民參與、社團管理”的社區治理新模式———“羅山模式”。隨著黨的十八屆三中全會“加大政府購買公共服務，創新社區管理模式”，以及“改進社會治理方式，激發社會組織活力”要求的提出，“羅山模式”作為社會組織參與社區服務和社區建設的最早范例，再次引起人們關注。但是，此時“羅山模式”經過近十年的發展已經成熟演化，主要表現在以下兩個方面:第一，青年會從原來托管羅山市民會館一家，到現在托管十多家社區服務中心，并成立“華愛社區管理中心”(以下簡稱“華愛”)專門對之進行管理，從而走上了社區公共設施托管服務規?；?/a>、專業化的道路。第二，政府從原來將社區公共服務設施交由社會組織免費托管，到現在承認托管服務過程中所需發生費用并予以支付，從而使購買服務基礎上的政社合作向前推進。華愛通過政府購買服務構建起來的社區公共服務平臺，已經成為社區多中心治理的重要一維，但是真正的政社伙伴關系還需要進一步建構。
一、從羅山市民會館到華愛社區管理中心
(一)“羅山模式”
羅山市民會館是國內最早嘗試政府委托、社團托管社區服務中心的結果。浦東新區成立以來，一直尋求“在社區建設中引入市場機制，營造一個突破部門分割的體制、從社區需要出發的新的綜合性社區發展設施”，1996年羅山市民會館應運而生。羅山會館采用了由社會發展局(及羅山街道)出土地和房屋，并承擔改建的土建費用，浦東新區社會發展基金會(以下簡稱“基金會”)運用社會捐款投資會館的主要設施，青年會承擔會館管理的共建方式。會館占地面積4000平方米，建筑面積2260平方米，包括“999市民求助中心”、羅山敬老院和市民休閑中心等三大主要服務設施。自成立到2000年11月，參加活動或享受服務的市民已達71.4萬人次。羅山模式的特點是“政府主導、各方協作、社團管理、市民參與”。會館在政府所提供的場所、資金以及指導下開展服務，與社會發展局、街道、基金會等多方協作。市民參與會館活動、享受會館服務，并通過參志愿者活動、派代表進入管理委員會等方式參與會館的制度建設。管理上則形成了管委會(由參與會館共建的各方派代表成立)管大的決策、青年會管項目和財務監督、館長(青年會委派會內骨干出任)負責日常事務的一套較為完整的運營管理模式。并且于2000年，依托羅山社區公共服務設施，創建了一個與母體有聯系的、獨立的新社會組織———羅山會館。
(二)“華愛模式”
但是，“羅山模式”沒有就此止步。2002年12月，青年會以“民辦非企業”形式，在浦東注冊成立了上海華愛社區服務管理中心，并在羅山市民會館的基礎上，將活動范圍擴展到全市多個區縣，先后管理了浦東新區濰坊科普中心、黃浦區人民廣場街道公益組織服務總社、人民廣場老年活動中心、盧灣區打浦橋街道家庭兒童服務指導中心、打浦橋街道社區文化活動中心、淮海社區活動中心、上海市青少年科技探索館及天目西社區公共體育中心等十余個各具特色的社區中心。如果說“羅山模式”是政府購買社會組織托管式服務的起點，那么“華愛模式”在以下兩個方面向前推進:一是以購買服務為基礎的政社合作的進一步深化;二是以社團托管為基礎的社區托管服務的規模化和專業化。
1．購買服務基礎上的政社合作推進
第一，免費托管的“羅山模式”。“羅山模式”起步于社會組織對社區公共服務設施近乎無償的托管服務。1996年，羅山市民會館開張，政府以固定資產(館舍及裝修費用)投入和添置設備的形式占了大頭，青年會投入47萬元現金作為開辦費用。根據雙方協議，政府以“零租金”將館舍提供給青年會使用，會館運營后的所有費用包括人員工資、福利等由青年會承擔。1998年，羅山敬老院交由青年會管理，街道也僅對該公房免租，沒有給予日常營運補貼，甚至青年會自1998年墊支的50萬元開支至今，會館財政支出的擔子全壓在了青年會身上。1996年，青年會投入啟動資金40萬元，1997年投入18萬元，1998年投入10萬元。1999年，在財政收支基本持平的基礎上，青年會又支出10萬元發展新項目。一個社區公共設施只是生產社區公共服務的一份資產，要產出公共服務，只有資產不行，而運用資產、獲得服務過程中，無論服務效果如何都需要花費。這也是中國社會科學院社會政策研究中心評估小組將羅山市民會館經營過的公共服務項目進行分類，逐一認定其公共性和經濟性，制定出社區服務中心項目成本類型與盈虧測算一覽表的緣起，以期在服務收費與政府補貼之間達到平衡。第二，有償付費的“華愛模式”。后來華愛托管的社區服務中心，超越了這種無償托管模式，向政府有償購買社會組織服務方向轉變。2005年12月，黃浦區打浦橋街道辦事處將打浦橋社區文化活動中心委托給華愛管理。其中，物業管理通過外包方式由專業公司負責;社區文化服務則由華愛負責，包括對一幢社區中心大樓的管理以及相關活動的開展等。打浦橋街道除了前期投入設施建設費以外，全額支付華愛在打浦橋社區文化中心的人員工資、辦公日常開銷、活動經費等，每年購買服務費用達200多萬元。華愛則根據不同的對象，分別提供無償服務、低償服務和市場化服務。中心現在365天不關門，每天開班數和團隊活動數均在15個以上，每年服務的市民達60余萬人次，服務對象涵蓋各年齡段人群。2008年，石門二路街道將位于康定東路85號(原為張愛玲故居)的3050平方米的大樓改造為社區文化活動中心并委托華愛管理，第一年就支付管理費約160萬元，主要用于人員、物業管理、活動開展，以及水、電、煤、房租等費用。從羅山會館的無償托管，到打浦橋和石門二路社區文化中心動輒上百萬元的年度購買費用，說明政府對社會組織的勞動付出、托管服務過程發生的正常費用的認可及相應的支付，標志著在購買服務基礎上政社合作關系的進一步深化。這背后則是政府購買服務生態的改變、社會組織地位的提升，以及社區公共(文化)服務提供社會化的推進(如上海黃浦區包括打浦橋在內的10家社區文化活動中心，已基本實現社會化和專業化的管理運作)。
2．社會組織社區托管服務:規?；蛯I化
目前，華愛托管經營15個社區服務中心，2005—2015年，華愛共服務1475萬人次，年均達134萬人次。截至2016年12月，該年度服務人次已達230多萬，服務項目達30多項，同時華愛旗下有全職職工160余人，會員2117人，志愿者4000名。由此可見，華愛走上了專業化服務的道路。第一，服務領域的專業化。華愛托管的社區中心中，有2家是針對所有居民的綜合性社區服務中心，4家針對所有居民的社區文化服務中心，4家針對老人的養老院/日托，以及4家針對兒童、青年的科技、教育培訓需求的服務中心，從而形成了教育、體育、科普、養老、文化等專業服務領域。第二，華愛的專業化服務體現在“六個一”特色上，即擁有一條明確的服務理念、一套完整的項目管理評估系統、一個專業的培訓機制、一直成熟的工作團隊、一群有效的志愿隊伍、一個廣闊的交流平臺。尤其是已經形成了一個比較完善的社區服務模式，該模式以居民需求為導向，運用專業化的運作方法，制定流暢的制度保障，打破地域概念，鼓勵居民參與，志愿服務蔚然成風，并有完整的調查評估程序。“政府主導、各方協作、社團管理、市民參與”的“羅山模式”已經更新為“政府采購，委托管理，市民參與，運作精細，職能規范，科學評估”的華愛新模式。第三，服務平臺化和中介化的細化定位。在托管眾多社區公共設施的基礎上，華愛將自己的服務目標進一步定位為:其一是培訓和建立社區服務管理專業隊伍與志愿人員隊伍;其二是組織非營利機構學習交流，共同提高運作能力;其三是為社區提供社區設施管理的咨詢服務;其四是評估社區管理設施的使用情況。這一定位顯示，華愛正在從單純的設施托管性組織朝著平臺性和中介性組織方向發展，以期為同類組織的發展，專業人才的培養，以及社區設施托管活動的開展服務。
二、關于“華愛模式”的思考
華愛通過政府購買服務構建起來的社區公共服務平臺，已經成為社區多中心治理的重要一維。它一定程度上讓政府擺脫了傳統“社會事務統攬、社會問題統管”的“既是運動員，又是裁判員”的局面，把政府希望達成的滿足市民生活、文化、精神需要、社會互動、社會溝通的職能交由社會組織來實施，通過社區服務的平臺構建社會的平穩發展和社會和諧。但另一方面，華愛模式距離真正的政社伙伴關系仍有距離。某種程度上，“華愛模式”中費用支付上的“進”，和組織形式上的“退”，正好形成對比。原來“羅山模式”下青年會與政府及其他社會組織共建羅山會館，甚至進一步衍生出新的社團組織的做法很難再看到。政府慷慨購買服務付費的代價，是社會組織獨立性的部分放棄。比如，打浦橋社區文化中心實行收支兩條線和“托底保障和管理考核并重”的監管機制，中心的設施建設費、項目活動運行費和管理機構的運營成本費納入街道年度財政預算，由街道辦事處用文化教育專向資金中全額支付。華愛中心與政府的關系可以說是“內生依附型”，政府仍然處于主導地位，社會組織的話語權還很少，只能在上層許可的條件下按照既定內容開展工作。這說明，真正的政社伙伴關系需要在更加堅實的法律框架、更加公開公正的合作環境，以及更加平等協作的基礎上構建。
作者：馬秀蓮 楊團 單位：國家行政學院社會和文化教研部 中國社會科學院社會政策研究中心
