公共行政倫理范例

內容提要

行政文化是公共行政的核心要素，是引領公共行政走向現代化的重要載體。隨著國家治理現代化的逐步推進，我國公共行政過程中“超越式”政績文化、“潛規則”文化等現象嚴重影響國家治理效率與效能，削弱法制政府公信力，腐蝕執政黨的合法性根基，亟需優化政治生態，構建新型行政文化。因此，在國家治理體系現代化的價值引領下，當代行政文化建設必須實現多層面的轉型，這種轉型的成功不但依托于法治權威，更依賴于公共行政中官員行政倫理的養成。新常態下行政文化建設的建構，必須依賴于三個路徑:公職人員個體層面的官員行政美德日常養成、公共決策政府層面的政績公平觀重構、國家治理法治思維內生體系的建構。

關鍵詞

新常態；行政文化建設；反思；重構

近年來，隨著公共行政責任與使命的變遷，行政文化在內涵和外延上有了一定程度的衍生。簡言之，行政文化是指公共行政機構及其成員共同遵守的一套公共價值理念與制度規范，主要包含行政精神文化、行政制度文化、行政行為文化的結構體系，是政治生態系統的重要組成部分。行政文化貫穿整個公共行政活動過程，其理念外顯于公共行政的制度規約與公職人員履職美德中，隱含于行政人員的價值取向與職業行為中，對國家政治生態建設具有潛移默化的影響。行政文化不但深刻地影響著行政機構功能的發揮，影響著黨和政府的公信力，而且深刻影響社會公眾對國家的認同。行政文化構建邏輯起點始于人的改變，繼而進行制度設計，形成公共行政者的法律思維，使之成為行政人員內心尊崇的倫理性綱領。新常態下，我國亟需改善行政作風、凈化行政風氣，行政文化建設的重要性日益凸顯。因此，反思中國傳統行政文化，重構現代思維的行政文化對今后國家治理具有極其強烈的現實價值。

一、關于行政文化的研究進展

行政文化是最早發端于西方公共行政學，歷經多次公共管理變遷而形成的一種文化模式。國外學者從“文化與行為”“行政倫理”“全球化、治理與行政文化”“行政文化與公民社會建構”“詮釋行政文化”等方面對行政文化及其價值進行了界定與方法建構。①現代化進程中發達國家掀起新公共管理運動的高潮，注重公共行政文化的研究，尤其對公共權力進行了制度上的規約，形成了發達國家效率與公平并舉的行政文化。國內比較系統研究行政文化是在改革開放初期，學術著作中最早涉及“行政文化”“國家安全行政文化”的概念。①隨著我國行政體制改革的進一步深化，國內學者從多個視角對行政文化進行了詮釋。一是對“行政文化的概念”進行多層面的界定;②二是闡釋行政文化對“公共行政的影響”;③三是分析“評介傳統行政文化”的優勢與弊端;④四是提出行政文化建設的“多重舉措”。⑤從以上國內外研究狀況看，關于行政文化研究呈現理論上的“行政的文化特性”和實踐中的“行政組織及其成員的行為方式”的多維視角。通過梳理文獻可以看出，行政文化的研究是基于全球治理現代化背景下，對政府、公職人員關于制度、理念方面進行的擴展。有些研究已經走出表層性文化的描述，走進公共行政生活并觸及國家政治生活最為核心的權力與權利層。另外，行政文化的產生具有歷史實踐性，“發展中國家在現代國家的建構和發展過程中，人們開始追問未能成功學習先進國家行政制度的緣由，并將現代化等遭遇挫折或失敗的原因歸結為是由于本國(即發展中國家)自身的歷史或傳統等文化因素所造成的。”⑥新型行政文化的建立離不開傳統行政文化的滋養，但更應審慎甄別傳統行政文化的負作用。中國傳統行政文化產生于當時代的政治、經濟和文化之中，形成了適應于當時的行政價值取向，有其存在的合理性。但隨著民主社會的推進，傳統行政文化中的部分主張已不適應國家治理現代化的需要。傳統行政文化奉行的仁政、民本思想，是基于維護當時統治階級的秩序穩定而建構的，而非真正意義上的民本;傳統行政文化提倡的加強道德修養思想，部分思想是基于人治而非法治;傳統行政文化強調權力至上和等級制度，是基于政權世襲，而非制度建構。傳統行政文化中的差序格局、等級制，皇權權術文化的繼承性，傳統文化奉行的中庸之道等都對構建新型行政文化帶來消極的影響。對于中國而言要在新常態下，建設有限政府、廉潔政府，理應實現行政文化的轉型。在公共行政過程中無論政府還是公職人員，都會產生文化與角色沖突，角色的偏好必然影響服務效能。因此，建構新常態的行政文化能夠規避行政角色偏離的風險，提高行政效能具有較強的實際價值。

作者：陳建平 單位：福建農林大學經濟與管理學院

一、引言

政府在構建和諧社會的過程中扮演著一個十分重要的角色,政府能力的高低在相當程度上決定了社會的和諧程度。正如世行發展報告中指出的那樣,沒有一個有效的政府,不論是經濟的還是社會的可持續發展都是不可能實現的[1]。歷史實踐證明,構建和諧社會離不開政府的作用;問題不在于取消行政管理,而在于改善行政管理。在現代社會,行政管理越來越表現為公共性,成為公共行政。行政管理是政府作為公共權力機構整合社會資源、滿足社會公共需要、實現公共利益、處理公共事務而進行的社會管理活動,也是制定和實施公共政策、組織、協調、控制等一系列管理活動的總和[2]。這充分表明,政府在構建和諧社會的過程中仍發揮著主導作用,和諧社會的建構不能離開行政管理。因此,在構建和諧社會的進程中必須加強政府各方面的能力建設,不斷提升自身的社會政策能力包括科學制定與有效執行公共政策的能力,社會利益的整合與平衡能力,公共危機的防范與控制能力,依法行政與公共服務能力以及公共管理創新能力等,這些對于滿足社會需求、協調利益關系,緩解社會矛盾,維護社會穩定,促進社會和諧都具有十分重要的意義。怎樣建設、如何建設好和諧社會既是對政府善政能力的一種考驗也是對政府行政能否達致善治效果的考量標準。但是,政府發揮這種主導作用須臾離不開行政生態環境的支持,離開了行政生態環境的支持,政府的這種主導作用很可能會被遮蔽或削弱。只有在一個相對和諧的行政生態環境中,政府構建和諧社會的主導作用才能得到充分的發揮,同時創建一個和諧的行政生態環境本身就是構建和諧社會題中應有之義。

二、構建和諧社會理念的提出——基于行政生態問題的一種回應

20世紀60年代以來,西方行政學界開始擺脫就行政話行政的“隧道視野式”的研究路徑,嘗試從生態學的新視野來研究行政行為與其周圍環境的關系。行政生態學的理論先驅是美國學者約翰•M•高斯(JohnM•Gaus),他正式把“生態學”一詞引入行政學研究領域;而理論集大成者則是另一位美國著名行政學家弗雷德•W•里格斯(FredW•Riggs),他運用生態學的理論與方法來研究行政現象,即從公共行政的社會環境、文化背景、意識形態等外部關系上著手,去分析一個社會的行政制度和行政行為。里格斯教授從橫向維度對行政生態要素進行分析時指出,影響一個國家行政的生態要素是多種多樣的,其中最主要的生態要素有五種,即:經濟要素、社會要素、溝通網、符號系統以及政治構架[3]。這些要素之間不是互相孤立的而是交叉作用、相互影響的,因此在實際考察中,既要注意到各個因素的獨特性,又要注意到彼此之間的互動性。

國內學者王滬寧教授也指出,綜觀行政生態學之要旨,在于把行政系統視為一有機體,有機體在生活過程中要受到生態環境的各種條件的制約和影響[4]27-28。行政生態學以其宏闊的視野為行政管理研究提供了新的理論框架,為在復雜的政治、經濟、社會文化背景下探索行政管理規律提供了新的方法,從行政生態學的視角來探討和諧社會的建構問題,無疑也具有極強的理論和實踐意義。本文的目的就是從系統論的角度入手,考察行政體系內部各要素以及行政體系與其相關政治圈、經濟圈、社會文化圈的互動與博弈及其對建構和諧社會的影響。

著名的政治學家亨廷頓關于現代化引起不穩定,現代化伴隨著風險的觀點已經得到了許多國家經濟社會發展的驗證。即在現代化起飛的時期(從農業社會向工業社會過渡時期),是進入社會結構錯動、社會問題增多、社會秩序失范、社會風險易發的時期[5]。根據國際經驗,人均GDP達到1000美元~3000美元時,社會就進入一個多事之秋,各種矛盾都會凸現出來。處于這一時期的發展中國家,如果能夠處理好各種社會經濟關系就可能進入“黃金發展時期”;相反,如果處理不當則可能造成經濟社會發展脫節,各種社會差距拉大,矛盾加劇,甚至出現社會動蕩和倒退,就是所謂的“拉美現象”。目前,我國人均GDP已經超過1000美元,人民生活總體上達到了小康,但在鳴奏社會發展進步主旋律的同時也凸現出諸多不和諧的雜音:環顧國內,改革發展處在關鍵時期,社會利益關系更為復雜,新情況新問題層出不窮,諸如貧富分化、恣意行政、勞資沖突、三農困境、生產事故、生態問題、新型傳染病等一系列突出的社會矛盾、社會問題是實現和諧行政、構建和諧社會亟待解決的問題;放眼全球,國際局勢發生新的深刻變化,世界多極化趨勢在曲折中發展,世界主要力量的分化與利益調整對我國的影響不可低估,經濟全球化帶來的挑戰與風險以及不同文化背景下的價值觀念的碰撞諸如恐怖主義、戰爭威脅等等都影響著社會的和諧狀況。而以上這些社會矛盾、社會問題,可以說都與政府有著直接或間接的關系,同時也構成了當前政府行政管理重要的外部宏觀環境,不僅涉及到了政治、經濟、社會文化等各方面的因素,也有自然、人文、國內、國際環境方面的因素。和諧社會理念的提出正是對上述行政生態問題的一種回應。

作者：齊燕 單位：洛陽師范學院管

行政文化的內涵,有廣義和狹義的不同界定。就廣義而言,行政文化是指行政意識形態,以及與之相適應的行政制度和組織機構。從狹義來說,行政文化僅指行政意識形態,即在行政實踐活動基礎上形成的,直接反映行政活動與行政關系的各種心理現象、道德現象和精神活動狀態。[1]行政文化為行政管理的發展提供了深層的精神來源,是行政管理的軟件要素,對行政發展具有最深刻且最持久的影響,被稱為行政管理的靈魂。如何汲取中國傳統行政文化中的精華,揚棄糟粕,同時借鑒西方行政文化的合理之處,實現傳統行政文化的重構,建立先進的中國行政文化,是我們面臨的重要任務。

一、中國傳統行政文化的利弊分析

行政文化具有繼承性和連續性。新的行政文化總是在批判繼承傳統文化的基礎上形成和發展起來的。與西方國家,尤其是英美等發達國家相比,中國歷經了兩千多年的封建社會,并孕育出中國特有的行政文化。

(一)傳統行政文化的合理性

1.傳統行政文化主張德治。受儒家經典思想的影響,中國古代政治領域具有“德治”傳統,強調君主及官員的道德水平,倡導愛民恤民、行仁政以利民等思想。因為中國是一個倫理本位的社會,用倫理規范對這個龐大社會體系進行管理和控制的成本較小,因而,“德治”對維護統治、穩定社會起到了至關重要的作用,并在一定程度上保證了普通民眾的安居樂業。另外,道德作為行政權力的自我約束機制,對古代官員的廉政建設的確發揮著一定的積極作用。當前,“以德治國”方略與傳統的“德治”雖然有著本質的區別,但不能否認,“以德治國”方略在一定程度上吸收借鑒了“德治”思想與傳統,強調“官德”建設。

2.傳統行政文化注重民本思想。傳統行政文化中的民本思想,主要表現在重民、愛民、利民,如“民為貴,社稷次之,君為輕”以及“民為水,君為舟,水能載舟,亦能覆舟”等思想包含獨到的治理智慧。民本思想是行政權力合法化的重要手段之一,能夠增強民眾對政府的認同感,獲得其支持。顯然,傳統民本思想是當代行政所需要的,強調政府及公務人員的服務意識,拋棄“官本位”思想,把公眾利益放在首位,關注民生。

作者：完珉 薛蓓蓓 單位：山西大學法學院 中國人民大學法學院

政府在社會生活中的定位變得日趨復雜。20世紀以來,社會和國家生活日益紛繁復雜,公共需求大量增加,政府職能相應急劇擴展,行政權力日益膨脹,行政機關對行政手段不斷進行調整,行政契約、行政指導等非強制性的、強調行政主體與相對人之間的互相交流的柔性行政手段以及強調行政服務性的觀念應運而生。同時立法由于其自身滯后性的局限,比起行政手段的調整,步伐相對緩慢,因而通過具體的規范對行政的控制也表現出相對的無力。政府的公共行政是否可能借助手段的軟化而回避從而逐漸部分脫離法律的控制?隨著這樣的變遷,行政法調整的范圍是應當相應有所擴展,還是需要做出必要的放棄?法律對行政的控制是否需要做到事無巨細?面對這些問題,我們需要重新看待政府的角色定位,從而客觀地評估法律對行政活動的影響。角色定位是一個組織在社會生活中的形象表現,政府的角色定位是一個政府通過一系列的理念、行為,在社會大眾中樹立的特有形象。在這一角色定位的過程中,法律對于行政活動具有無可代替的重要作用。

一政府和行政權力在社會生活中的定位

在中國,宏觀調控似乎已經成為政府干預的代名詞。其實,宏觀調控主要指政府運用經濟政策對宏觀經濟所進行的調節和控制,主要是通過調整政府所掌握的某些經濟變量(如財政支出、貨幣供給等),影響市場經濟中各種變量的取值,以影響私人經濟部門的運行過程。而政府干預中很大一部分屬于微觀干預即微觀規制領域,即政府直接對私人經濟活動做出某種限制性規定,以直接控制私人的各種經濟活動。[1]政府規制的部門利益理論主張,政府規制是特殊利益集團的需要,因為有許多理由使它們指望能通過政府行為獲得更大的利益,因而特定的結構特征會使一些產業集團熱衷尋求政府規制以確保自身優勢。據施蒂格勒的說法,規制者會被受規制者(產業)所俘虜,反過來為產業利益服務①。部門利益理論否定了這種假設,強調規制政策實際有可能只滿足狹隘的部門利益,還可能使原本打算要彌補的市場缺陷更嚴重。而且,官僚政治理論的發展也表明,規制政策還可能使社會承受重復損失。[2]新公共管理理論認為:“公共組織和私營組織的管理本質上是相似的”、“管理就是管理…用于組織和激勵成員的機制,在公營部門和私營部門都同樣適用”。②因此,諸如雇傭、交易成本一類私營組織的通行規則,也同樣適用于政府的公共管理。當然這個假設的提出又需要依賴于一定的背景,即政府需要大幅度提高公共管理的績效,進而要求引入自由市場的競爭運行機制,進一步執行消費者取向政策制度定標準,從而產生令人滿意的政府公共管理的績效。③它的創新在于主張公營部門私有化,強調政府機構對公眾所負的責任。但把政府與公眾的關系完全等于供方與顧客的市場關系,似乎太過簡化。這種理念可能導致政府放棄公共服務職能,逃避提供社會福利的責任;而且對于純粹公共物品的提供,用“私有化”的概念解釋起來也很難做到順理成章。此外,市場模式亦賦予了現代政府以許多新的內涵。評判一個政府優劣的標準是看政府如何用低成本來提供公共服務,它既強調質量又強調效率。正如新公共管理主義一樣,市場模式在實踐中也遇到一些麻煩,這樣的理念似乎正在制造一種新的“市場神話”因而也受到了批評和質疑。[3]美國學者漢森指出,在“私營部門神話下”的改革可能會陷入迷途?？寄岣裾J為讓國家在市場化的名義下模仿市場不僅是多余的,而且有悖功能分化,與現代化的要求背道而馳。[4]正是這些無法精確解釋的問題使得這種理論構架在西方各國日趨流行并向一些發展中國家蔓延的同時,也招致許多非難。

現代社會使行政權力的目的不再限于對社會的管理控制,而要求其主動為公眾謀福利,由“最好政府最少管理”向“最好政府最好服務”的服務行政、給付行政改變。依法行政不只是依形式上的、靜態的法律條文,而是要恪守“活”的法即法的理念(人權、自由、平等、公平、正義等法的精神)。依法行政已演進到法治行政。[5]基于這樣的背景,在行政權運行方式的自我揚棄過程中,隨著憲政制度駕馭公共權力能力的成熟、非政府組織的成長以及政府公共職能的變遷,基于時勢需要,基于正當行政目的的考慮,行政機關對行政手段不斷進行調整,行政契約、行政指導等等非強制性的、強調行政主體與相對人之間的互動交流的柔性手段以及強調行政的服務性的觀念應運而生。但是總的來看,公共利益至少仍是許多國家政府追求的規制目標,尤其是在中國這樣的國家,國家行政組織應成為有能力提供特定社會功能以實現公共利益的組織,公共行政權威的合法性應建立在政府的公共政策能夠廣泛代表不同公眾利益的基礎之上,④公共行政應當作為既定憲政秩序下政府治理過程的正當參與。

對公共利益的認識本身出處于不斷變化中,行政公開也在這些變遷過程中改變了原來的意義,在傳統的以監督政府權力為目的民主價值基礎上,其含義又在網絡時代獲得了增值,即行政公開不僅具有上述民主價值,同時還具有了信息資源共享、降低獲得信息的成本的經濟價值。這種變化為政府的功能和行政權作用的發揮提出了更細節化的要求,禁止對個人信息的濫用,維護信息的正常流動,免遭不當攻擊,保證信息的完整性和準確性,抑制違法信息的傳播,保護信息所有人的合法權利以及信息基礎設施等,都是政府面臨的艱巨挑戰。如何在維護信息安全的同時不破壞信息的自由流動,不影響其他的價值追求,會時時困擾各國的立法者。[6]在我們把公法關系亦看做在公法契約前提下,享有國家主權的主體與行政權行使的主體之間,即公眾與政府之間,是有所約定的。這個約定的內容就是給后者一定利益的同時使前者獲得更大更多的利益。同時,政府對經濟事務的管理正在趨于復雜化和擴大化,而現代社會行政機構體系的金字塔結構導致低層行政官員對行政管理事態有更多的接觸,他們不僅負責執行政策法律,還提出法律建議與草案,因而往往這些官員的專業經驗積累比較深厚,這種特定知識技術和經驗是高層官員幾乎沒有機會獲得的,但從兩者掌握的決策權來看,卻是后者高于前者?；谶@樣的形勢,有的研究者總結了我國行政權力設定的正當性準則應該至少包括服務價值準則、事態軸心準則和民主價值準則[7]。即行政主體在權力行使和義務履行時必須把為公眾提供服務作為評價標準。處在中層以下的機構要平衡服從上司和服從管理事態兩種需要選擇,但正當的倫理評價準則應當是以事態為軸心。行政權如果不受約束就是專制。公民品行和公共利益是公共行政的核心規范標桿;公共行政必須與政治的憲政目標和過程相聯系;公共行政必須在憲法架構內且合法。①#p#分頁標題#e#

二行政活動與行政法律的銜接

作者：邱颯爽 陽春花 單位：江蘇省行政學院

一、與市場經濟相契合的和諧社會執政理念的倫理要義

與市場經濟相契合的公共行政倫理，作為構建和諧社會執政理念的重要內容，是新時期市場經濟條件下，執政黨、國家機關及其公務員立黨為公、執政為民的倫理追求、倫理規范和倫理品格。同志深刻闡明構建社會主義和諧社會的科學內涵是建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會，以鮮活的語言再現了當年馬克思關于共產主義“是人和自然之間，人和人之間的矛盾的真正解決”的思想，[’〕表征著我黨奠基于科學精神之上的價值目標和倫理追求，昭示著“以人為本”這一與市場經濟相契合的和諧社會執政理念的倫理要義。

作為執政倫理要義的以人為本，把“以每個人的全面而自由的發展為基本原則的社會形式”作為發展方向和奮斗目標。〔’」《共產黨宣言》指出，“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的，將是這樣一個聯合體，在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件。”〔’〕可見，馬克思主義的以人為本，一方面要求以廣大人民群眾、以絕大多數社會成員為本。社會主義堅持以人為本的執政價值取向，絕不謀求缺乏公平和正義、少數人剝奪大多數人、靠強權霸氣掌控的超穩定和諧社會，而是惠及十幾億人的全面小康社會。另一方面，它要求以無數具體的個體的人為本，協調好社會個體成員之間、個體成員與社會整體之間的利益關系。社會主義堅持以人為本的執政價值取向，不應謀求以犧牲個體的利益來換取抽象的社會和諧，還要避免某些強勢成員假借維護整體人的利益之名、行為自己謀利之實，力爭充分激發社會主體的活力，建設一個“各盡所能，各得其所”的可持續發展社會。

從理論邏輯角度考察，馬克思提出“以每個人的全面而自由的發展為基本原則的社會形式”;鄧小平提出“解放生產力，發展生產力，消除剝削，消滅兩極分化，最終達到共同富裕”;黨的十六大以來提出全面建設小康社會，樹立科學發展觀，強調“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”;最近又強調構建社會主義和諧社會。我們可看出，以人為本是馬克思要建設的共產主義社會的基本特點，也是鄧小平要建設的社會主義的基本價值取向，更是建設社會主義和諧社會的倫理要義。它是我黨在市場經濟條件下執政宗旨、目的和價值取向的重要標識。從現實邏輯作考察，在社會主義市場經濟發展初期，在取得重大建設成就的同時，也出現了一些不和諧、不穩定、不健康因素。隨著改革的深人，人與人、人與自然不和諧的累積效應和加速趨勢可能超出政府和民眾的預期，民眾很容易把對社會不和諧的不滿轉為對執政者的不滿和對公共行政倫理的困惑。因此，堅持馬克思主義的發展觀，堅持馬克思主義的以人為本的人文關懷，對于當今市場經濟條件下的中國社會發展具有重要意義，它不僅指明行政主體的倫理追求和活動規范，亦將演繹出與市場經濟相契合的社會價值航標和道德規范主流。

二、與市場經濟相契合的和諧杜會行政倫理之具體意蘊

建設社會主義和諧社會，突出以人為本，并不意味著對人與人、人與自然之間矛盾的直接否定、剪除或消解，也不能依靠空泛議論和高端說教蒸發矛盾、霧化問題。“共產主義對我們來說不是應當確立的狀況，不是現實應當與之相適應的理想。我們所稱為共產主義的是那種消滅現存狀況的現實的運動。這個運動的條件是由現有的前提產生的。”川應該以馬克思主義的科學精神，直面當前社會發展中的矛盾及癥結，剖析其表現形態和特殊的制約條件，在社會實踐的歷史進程中，依托社會運行的客觀規律有效控制、協調和解決矛盾，緩解緊張、摩擦和沖突，在動態平衡中求和諧。具體考察現存的不和諧、不健康現象，它們主要屬于社會發展和改革中的問題，并且與市場經濟和社會發展的高風險期相關。然而，高風險并不意味著必然跌人渦旋中心而不能自拔，一系列社會問題的產生顯然與我們對中國市場經濟的特殊性重視不足、研究不夠，缺乏對于中國社會主義市場經濟規律的理性自覺，缺乏與市場經濟相契合的公共行政倫理導向，缺乏行政主體從社會和諧發展的系統出發，對經濟活動和經濟制度的平衡干預以及與之相應的政治保障、思想引導相關。中國的初級社會主義市場經濟，不僅在產權結構、分配結構和市場制度等方面具有特殊性，而且在經濟活動的環境和條件等方面具有很強的特殊性。今天的中國，自然經濟及其制度觀念還未退出歷史舞臺，計劃經濟及其制度觀念的歷史慣性仍然變換形態在新舊交替中頑強再現;更加不能忽視的是，在一個約13億人口、9億為農村人口、每年新增約1戊舊萬勞動力的發展中大國里，市場配置資源必然存在資源短缺和勞動力相對無限供給的矛盾。

摘要：構建公共服務型政府需要良好的行政人格作為精神支撐，良好的行政人格也為服務型政府建設提供了基本保障。官本位思想、多重角色沖突、管理制度缺陷造成當前行政人格存在主動型缺陷與被動型缺陷，可以從自律、他律以及文化熏陶等途徑塑造建設公共服務型政府所需要的具有公共性、服務性、法治性、責任性、開放性、務實性等特征的行政人格。

關鍵詞：公共服務型政府 行政人格 公務員

行政人員作為公共服務型政府建設的核心力量，其行政人格對公共服務型政府建設的成敗起著至關重要的作用。當前我國社會正處于轉型期，我國政府的治理模式也相應的在發生著一場由經濟建設型轉向公共服務型的治理模式的革命，在這樣的公共服務型政府視野下要求行政人格應有的特征就是本文要闡述的中心問題。

一、公共服務型政府與行政人格

20世紀80年代“新公共管理”運動的過程中，西方一些國家首先提出并開始踐行“公共服務型政府”理念。這一理念主張政府的存在是為了滿足社會的需求，政府應該盡可能地為社會提供滿意的公共物品。伴隨著中國改革開放的深入，不斷融入國際社會，政府的行政管理水平和管理能力遇到了極大的挑戰，對公共服務型政府的訴求也越來越強烈，日益突出建構以民為本、為民服務、最小化的民主政府，提供良好的制度供給服務、公共政策服務、公共產品和其他公共服務。

人格一詞廣泛應用于哲學、倫理學、政治學、法學、社會學、心理學、宗教學、教育學、人類學等各個學科領域，且不同學科從各自的特點出發，對人格都有自己獨具特色的理解。在《心理學大詞典》(朱智賢主編)中，對人格作了如下解釋:“個性(personality),也可以稱著人格，是指一個人的整個精神面貌,即具有一定傾向性的心理特征的總和”。行政人格在字面上就是在人格前加上了行政二字，簡單理解就是給了它一個范圍，是人格體系當中的一種特殊的形式。由于公共行政及其主體的特殊性，作為黨政機關和國家公務人員等公共行政主體，在公共事務中區別于其他社會成員的行政人員，行政人格就是其內在的規定性，它是行政人員道德意識的升華，是行政人員把法律、行政道德規范和監督機制積累、沉淀、內化而生成的一種優良素質。在廣大公務員中形成普遍的、完美的行政人格是我國行政改革與行政倫理建設的重要目標之一。

二、公共服務型政府要求塑造良好行政人格

一、引言

我國在新時期適時推出了海洋發展戰略，制定了海洋事業、海洋人才發展戰略規劃。為了對接國家海洋發展戰略，各高校，特別是海洋類高校，紛紛設立涉海類專業及在其他專業設立海洋通識課程，擴展大學生的海洋視野。國內海洋類高校的學科布局一般都有海洋技術、海洋科學、海洋漁業科學與技術等涉海類專業，另外還有行政管理、農林經濟管理、物流管理、工商管理、信息管理等管理類專業。國內海洋類高校的發展定位一般都是國內或國際一流海洋特色大學，打出“海洋特色牌”，以期實現海洋特色定位下的理、工、農、文、經、管、法多學科協調發展的格局。所以，為了適應海洋大開發的新形勢及海洋類高校的特色戰略定位，在涉海類專業、管理類專業乃至其他相關專業開設《海洋行政管理》通識課程具有重要意義。而欲開出《海洋行政管理》課程，建構該課程的教學內容體系則是其中的重要一環。

二、前期研究綜述

通過期刊網以“海洋行政管理”為題名和關鍵詞檢索后發現，目前已經發表的論文有60篇左右，研究內容可做如下歸納：一是奠基于其他專業之上的海洋行政管理研究。探索在行政管理專業內開設海洋科技、海洋法、海洋管理等課程，把行政管理專業辦成具有“海洋行政管理”特色的專業。二是作為特色研究學科的海洋行政管理研究。探討海洋行政管理的公共性、外部性、利益主體的多元性特征，并把學科體系歸納為海洋職能、海洋制度、海洋決策、海洋實施、海洋財政、海洋倫理等。梳理現有海洋行政管理學科體系的爭論分野，并提出海洋行政管理學理論體系構建原則，如工具性原則、差異性原則、系統化原則、生態化原則，并對學科體系進行宏觀架構，探討其概念、理論基礎、管理理念、管理主體、行為工具、管理實踐等問題。提出以行政管理理論體系為基礎，在適應海洋實踐活動規律、海洋行政管理歷史經驗的基礎上，建構海洋行政管理學科體系。三是海洋行政管理體制研究。一些學者在分析了現有海洋行政管理體制弊端的基礎上，沿著決策權和執行權相分離的思路，建構了分散管理、統一執法，以及決策部門、執行部門和信息部門相互合作、相互制約的海洋行政管理宏觀體制。探討我國海洋行政管理體制發展歷史的路徑依賴，職能配置交叉重疊與多頭管理等問題及其克服。四是海洋行政管理某一領域的研究。對于海洋石油勘探開發、海洋傾廢、海底電纜、管道、海域使用等進行海洋執法監察的研究；提升海洋行政管理促進海洋經濟發展的研究；提升地方海域管理水平的研究；海洋行政管理的法制化研究；海洋發展戰略的研究。前期學者對于海洋行政管理問題的研究內容非常豐富，視角多元，具有一定的深度和廣度。但對于海洋行政管理作為一門課程來看，其內容體系如何建構？其內涵和外延如何界分？遵循怎樣的邏輯？這些問題尚無學者研究，本文的研究是對上述問題的解答。盡管如此，學者們的前期研究成果，為本文的研究提供了素材和支撐。

三、研究方法與設計

《海洋行政管理》課程教學內容框架體系的厘定，采用以下研究方法：（1）深度訪談法；（2）文獻研究法；（3）比較研究法；（4）頭腦風暴法。在研究設計上，由于《海洋行政管理》課程教學針對的對象為管理類和涉海類專業的學生，課程定位為涉海類專業、管理類專業的海洋通識課，在學科歸屬上又屬于管理學科，同時在研究題域上又具有海洋的特殊性，所以在研究設計上必須考慮兩個維度，即“管理”的維度和“海洋”的維度。另外，由于海洋行政管理具有公共性，所以還需要考慮一個維度，那就是“公共性”的維度。

四、研究結論

摘要：近年來隨著綜合國力的發展以及對國家治理能力要求的不斷提升，新公共管理作為一種理論亦或實踐在國內都倍受推崇，成為公共管理研究領域的熱點。盡管新公共管理為政府改革注入了些許活力，但并不是解決所有問題的靈丹妙藥，反而無論在理論還是實踐層面，都遇到了阻礙。因此，以澳大利亞學者歐文休斯著作的“十二五”國家重點圖書出版規劃項目、公共行政與公共管理經典譯叢、經典教材系列《公共管理導論》書中的部分觀點為例，通過對《公共管理導論》部分觀點的質疑，從而進一步對新公共管理理論進行批判。

關鍵詞：《公共管理導論》；新公共管理；批判

1對《公共管理導論》的質疑

1．1競爭可以改變壟斷，提高行政效率嗎？

歐文休斯認為“20世紀后期，傳統公共行政不管在理論還是實踐上都受到了人們的質疑，公共行政開始向公共管理轉變。”作者毫無遮掩的表露，傳統公共行政已經成為過去式，并且新公共管理產生的原因是“人們”認為公共行政已經產生了問題，諸如官僚制模式的效果和效率不盡人意、過度管制、糟糕的服務和腐敗行為等。具體而言，新公共管理認為政府沒有效率也沒有動力降低成本的原因之一是缺乏競爭，官僚機構壟斷公共產品才無法實現資源的優化配置，需要靈活的市場機制轉變。首先，這其實是對官僚制的一種誤讀，政府沒有效率是不是因為缺乏競爭這個還有待考究，但是官僚制模式并不一定會造成政府低效率，反而官僚制合理分工、層級節制、組織管理的非人格化等正是效率的提供者與倡導者。其次，競爭作為新公共管理某些經濟學的理論基礎，在市場上也許能具有一定成效，但是在公共部門應用上并不一定見得高明，諸如水、電、天然氣等公民生存所需，引入競爭機制在某些領域并不見得能讓公共利益獲得保障。同時，歐文休斯還認為“關注效率已經導致了公共服務缺乏人道的精神。”我們并不認同關注效率會導致公共服務缺乏人道的精神，無論是對政府工作人員還是對大多數公民而言。第一，關注效率不會導致政府工作人員缺乏人道精神的關懷，政府和政府工作人員本身就應該對效率負責，那是他們正當性職權所理所當然承擔的職責。第二，關注效率也是大多數公民即人民對美好生活向往的要求之一，沒有效率的政府與沒有效率的政府工作人員，會造成政府公信力及人民幸福感的降低。

1．2“小政府，大社會”是大勢所趨嗎？

“市場機制在任何方面都具有無可比擬的優勢”。新公共管理認為政府過度管制，缺乏一定的靈活性，改革政府“小政府，大社會”是大勢所趨。首先，不談論點自身的邏輯、術語邊界問題，這些論點話語過于絕對，如若真如歐文休斯所述：“無論什么事務都應該更多的利用市場機制”，那么國家、政府的存在其論點中便是沒有意義的，只需要市場機制自身運作便可以維持整個社會的運作。而事實恰好相反，一方面市場內部壟斷、正負外部性、信息不對稱等原因造成市場機制的失靈，是難以靠市場自身革新而解除危機，更多時候需要的是政府糾偏、投資、提供政策來引導市場的運行，在政府、市場的混合作用下達到市場機制運行的穩定有序。另一方面，政府能做到企業無法完成的公共事務，如給予人民幸福感、維護社會安定有序、公共物品的提供、水利發電鐵路工程等。市場機制具有一定的優越性，但是這并不能完全否認政府在市場機制當中充當的角色，通過政策調控讓市場朝著正確方向更健康的發展是政府服務之一。同時，市場機制也有一定的缺點，這樣也需要政府進行市場監管，不得不提的是，市場機制在資本主義國家或者說西方國家是一種資本主義式的精神，這種精神對于培育企業家具有一定的作用，但是用企業家精神來培育政府官員正確與否則有待檢驗。