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作者：齊燕 單位：洛陽師范學院管
行政文化的內涵,有廣義和狹義的不同界定。就廣義而言,行政文化是指行政意識形態,以及與之相適應的行政制度和組織機構。從狹義來說,行政文化僅指行政意識形態,即在行政實踐活動基礎上形成的,直接反映行政活動與行政關系的各種心理現象、道德現象和精神活動狀態。[1]行政文化為行政管理的發展提供了深層的精神來源,是行政管理的軟件要素,對行政發展具有最深刻且最持久的影響,被稱為行政管理的靈魂。如何汲取中國傳統行政文化中的精華,揚棄糟粕,同時借鑒西方行政文化的合理之處,實現傳統行政文化的重構,建立先進的中國行政文化,是我們面臨的重要任務。
一、中國傳統行政文化的利弊分析
行政文化具有繼承性和連續性。新的行政文化總是在批判繼承傳統文化的基礎上形成和發展起來的。與西方國家,尤其是英美等發達國家相比,中國歷經了兩千多年的封建社會,并孕育出中國特有的行政文化。
(一)傳統行政文化的合理性
1.傳統行政文化主張德治。受儒家經典思想的影響,中國古代政治領域具有“德治”傳統,強調君主及官員的道德水平,倡導愛民恤民、行仁政以利民等思想。因為中國是一個倫理本位的社會,用倫理規范對這個龐大社會體系進行管理和控制的成本較小,因而,“德治”對維護統治、穩定社會起到了至關重要的作用,并在一定程度上保證了普通民眾的安居樂業。另外,道德作為行政權力的自我約束機制,對古代官員的廉政建設的確發揮著一定的積極作用。當前,“以德治國”方略與傳統的“德治”雖然有著本質的區別,但不能否認,“以德治國”方略在一定程度上吸收借鑒了“德治”思想與傳統,強調“官德”建設。
2.傳統行政文化注重民本思想。傳統行政文化中的民本思想,主要表現在重民、愛民、利民,如“民為貴,社稷次之,君為輕”以及“民為水,君為舟,水能載舟,亦能覆舟”等思想包含獨到的治理智慧。民本思想是行政權力合法化的重要手段之一,能夠增強民眾對政府的認同感,獲得其支持。顯然,傳統民本思想是當代行政所需要的,強調政府及公務人員的服務意識,拋棄“官本位”思想,把公眾利益放在首位,關注民生。
3.傳統行政文化體現“入世主張”?？婆e制度作為封建君主選拔人才的考試制度,較之分封制、察舉制和九品中正制而言,具有不拘門第、均等競爭、公開考察、優勝劣汰的優勢,鼓勵學而優則仕,倡導讀書人積極入世,培養他們的愛國主義精神和憂患意識,選拔培養出大批的優秀公職人員。這一“入世主張”與選拔制度與當今我國政府所提倡的公共精神、公民責任,鼓勵有志之士通過公開考試選拔擔當公職,要求公職人員服務人民、奉獻社會的價值取向具有共通點。
(二)傳統行政文化的弊端
1.行政倫理化。中國有源遠流長且幾千年傳承不斷的道德思想和道德文化,幾千年的政治是一種家國同構的倫理政治,約束家庭成員的禮制泛化為全社會成員所應遵守的行為規范,從而形成了行政倫理化的獨特特征。行政倫理化的消極意義十分明顯:它造就了中國行政管理活動中特殊的人際關系,“父母官”、“子民”等稱呼就是家庭中的輩分、稱謂在行政過程中的體現;等級觀念深入人心,并衍生出政府官員的特權思想和專制作風;在行政過程中,重德輕法,人治特征明顯。
2.人治色彩。中國封建君主時期的行政文化是一種典型的人治型行政文化,政治的清明不是寄托于法律、法規的完善和實施,而是寄托于“明君”、“清官”。人治并不排斥法律的制定、執行和遵守。只不過,它強調人(君主)高于法律,君主的個人意志就是圣旨和根本大法,法律不過是統治的工具和手段。這就是歷代王朝雖都有無數的刑律條款,但中國卻一直處在人治制約之中的主要原因。人治思想同時還體現在:行政體系具有封閉與排他的特征,基本上沒有與普通民眾的交流,行政管理活動也就缺乏相應的透明度,決策過程幾乎沒有社會成員的參與,實施過程缺乏來自社會有效的監督。在家國同構的倫理政治影響下,平民逐漸喪失了獨立的人格和民主意識,他們期望圣明的君主、為百姓做主的父母官的出現,而不會擁有民主的思想火花。
3.“官本位”意識。所謂“官本位”,就是“以官為本,以官為尊,以官為貴,一切為了當官,把是否為官、官的大小作為基本的價值尺度來衡量一個人的成就、身份、地位”?[2]“官本位”思想是貫穿中國濃郁深厚的官文化的一條主線,是兩千多年腐朽落后封建思想的產物。在古代,平民被稱為“草民”、“賤民”,是愚昧、落后的代名詞,而官員則被稱為“老爺”、“大人”,可見民與官的差距之大。所以“萬般皆下品,唯有讀書高”,許多人努力使自己走上仕途之路,只要當上官,不僅自己能擁有權力、財富和榮耀,而且親友也會高人一等。“一人得道,雞犬升天”可謂是這一現象的精辟總結。雖然現在已進入二十一世紀,但是“官本位”思想觀念在中國社會仍具有很大的影響。不可否認,“官本位”思想的存在有著歷史積淀的原因,畢竟中國經歷了兩千多年的封建社會,“官本位”思想根深蒂固。但現實生活給“官本位”思想提供了繼續存在的各種條件。在我國,作為公務員,不僅享有穩定并持續增長的工資,還有補貼收入和非現金福利;退休后,生活也很有保障,主要包括政治待遇、生活待遇及醫療等其它福利待遇。而且,工資、福利等是隨著職位的上升而不斷增加的。如此豐厚的物質待遇的確吸引普通公民加入到公務員隊伍之中。除了物質上的利益外,公務員這一職業尤其是領導職位代表著地位并掌握著權力,地位和權力可能更能滿足人們對自我價值的追求(包括用公共權力謀取私利)。
4.重形式而輕效率。中國傳統社會的一個主要特征是封閉保守,這在一定程度上是和平自守的小農經濟、統治者“唯我獨尊”心理等原因造成的。由此派生的民族心理是追求穩定與平靜,而不是積極進取,追求高效。形式主義在當前中國行政文化中仍有很大的存在空間。主要表現在:有的公務員辦理公務過分拘泥于形式和常規,辦事拖拉,不務實效;有的官員為了政績大搞“形象工程”、“政績工程”,勞民傷財;有的公務員為了應付上級檢查工作,弄虛作假;有的官員表面上忙碌,實際上并沒有抓工作的落實等。在如此情況之下,行政活動的效率就要大打折扣了。#p#分頁標題#e#
二、借鑒西方行政文化的合理之處
由于歷史背景、政治經濟文化環境、地理環境、民族性格及價值觀念的不同,各國行政系統所反映和表現出來的文化意識與特色也有所不同,造就了不同的行政文化。他山之石可以攻玉,西方行政文化中的科學合理之處,對于構建先進的中國行政文化具有十分重要借鑒意義。
(一)法治觀念由于商品經濟的高度發達、獨特的文化傳統和官僚體制化等原因,法治觀念產生、發達于西方社會,法治制度實行、完善于西方社會。行政法治、依法行政是近現代西方國家法治原則在行政管理領域的具體體現,是用法律來調整、控制整個行政管理體系及活動。在資產階級革命中,出于對封建專制和殖民統治壓制人性、踐踏人權的強烈不滿,新生的資產階級就認為,政府行使行政權力必須受到法律的嚴格控制,即依法行政,才能保證公民的權利不受侵害。資本主義國家建立后,由于社會契約理論的深刻影響,使得公民對行政權的控制十分關注,把行政置于法律的嚴格制約下,以防止行政的恣意性,保障公民的權利。因此,西方國家有著完備的行政法律體系去約束行政權以及公務員的行為。
(二)民主觀念近代西方的民主思想是在資產階級反對封建專制主義的斗爭中發展起來的,并在不斷發展的過程中形成了完善的民主制度。其具體內容主要包括:一部保障人民基本權利的憲法,立法、行政、司法三權分立、互相制衡,公平競爭的選舉制度,獨立的輿論制度等。在這樣的制度框架下,民主無疑也就成為行政管理活動的重要原則之一。行政學的先驅(古德諾等)就曾指出,行政管理活動要實現民主與效率的統一與協調。
(三)服務觀念社會契約理論是政府服務的政治性基礎。契約理論是西方國家一種非常古老的學說,不過近代意義上的契約學說是由霍布斯、洛克、盧梭等人創立和發展的。社會契約論之所以能成為政府服務的基礎,是因為它把國家看作是自由的人民自由協議的產物,國家的主權在民,把政府的公共權力看作是公民的授權和讓渡。人民之所以同意要成立政府并授予它巨大的權力,完全是出于自身的利益需要,他們需要政府滿足自己對公共服務的需求。因此,政府的服務是基于公眾的利益需求和權力讓渡,公眾為了享受到服務而關注政府活動的進行。
(四)效率觀念西方行政學的開山鼻祖威爾遜在《行政學研究》中明確指出:“行政學研究的目的,在于首先要弄清楚政府能夠適當而且成功地承擔的是什么任務,其次是要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人才上的消耗來完成這些專門的任務。”[3]從中可以看出,西方行政學從確立開始就強調行政的目的或者至少目的之一是對效率的追求。而且,在西方行政的現代化進程中,韋伯的官僚制有著舉足輕重的作用,它奠定了現代組織理論的基礎。在韋伯看來,官僚行政組織能夠最大限度地發揮效率。正是由于官僚制組織具有的理想化、非人格化、嚴密性、合理性等特點,使它成為強調理性主義的西方國家的行政范式,并一直指導著西方行政組織的發展和完善。
三、當前我國行政文化的重構
重視開發中國傳統行政文化的精華,借鑒西方行政文化的合理之處,實現我國行政文化由人治型向法治型的轉變、由“官本位”向“民本位”的轉變、由管制型向服務型的轉變、由低效型向高效型的轉變。
(一)樹立法治行政理念,實現由人治型行政文化向法治型行政文化的轉變十一屆三中全會后,我國進入改革開放的新時期。改革開放發展起來的經濟民主和政治民主,為依法行使行政權奠定了堅實的基礎。“依法治國”方略的提出,更是為新型行政文化的孕育提供了肥沃的土壤。目前,我國已建立起以憲法為基礎的中國特色社會主義依法行政法律框架,公務員初步樹立了依法行政的觀念和意識,具備了依法行政的能力,必須依法行政,努力做到有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究,切實保護公民的合法權益不受侵犯。同時,社會公眾也有了依法監督行政機關的基本法治觀念和行為能力,以此指導公共行政,相信最終在制度表述上和執法實踐中能真正體現法治精神。
(二)樹立民主行政理念,實現由“官本位”行政文化向“民本位”行政文化轉變20世紀80年代以后,伴隨著政府本身的“自覺”及社會公眾的推動,我國政府把原屬于自己的部分行政權力分給非政府組織去行事,上級政府把某些權力下放到下級政府,這樣既能減輕政府的權力負擔,又能調動基層政府以及非政府組織的積極性,更好地完成行政管理活動,為公民提供更完善的服務。行政民主除了體現在政府層級之間、政府與非政府組織之間外,還體現在公民對行政管理活動的參與,讓普通民眾更多地參與到行政決策過程中,這就需要政府做到行政決策公開、過程公開以及結果公開,確保公眾的知情權、表達權和監督權。除傳統的民主選舉外,民主參與形式更加多樣化,如聽證會、要求政府提供某種公共服務、評估公共服務和政府績效等。
(三)樹立服務行政理念,實現由管制型行政文化向服務型行政文化的轉變在我國,隨著民主意識的不斷提高,公民要求政府以服務者的姿態出現,為公民的合法活動提供保障和服務,以實現公民個人的利益,促進整個社會的進步。在這樣的大背景下,構建服務型政府成為新時代中國政府的目標之一。政府將自己定位為服務者的角色,以公眾的利益和需要為行動導向,圍繞公眾展開服務,履行職能。首先,從觀念上改變公務人員等級特權思想,樹立公仆意識、責任意識和服務意識;其次,轉變優化政府職能,強化為社會和公眾提供公共服務的職能和角色;再次,在具體行政程序上,從公眾權益出發,提供便捷高校的行政服務;最后,在落實行政目標時,提高服務水平,及時回應公眾需求,維護其合法權益。
(四)樹立效率行政理念,實現由低效型行政文化向高效型行政文化的轉變公共行政在追求公平正義的同時,也必須要追求高效率。換句話說,效率行政理念是公共行政文化創新的主要價值之一,政府要以最低的成本取得最大的社會公眾對公共服務和產品滿足。在我國,為了適應社會主義市場經濟的深入發展,打造高效政府已成為政府努力的目標。突破傳統的以公共行政部門為目標的效率定位,代之以“公眾需求”為目標的效率追求,科學界定和劃分政府職能,確保政府角色定位準確;節約行政成本,建設節約型政府;完善人事管理制度,調動公務員工作積極性,促使公務員人員在公共行政過程中,務實行政、主動行政、科學行政,發揮人力資源優勢;同時健全行政監督控制機制,及時糾偏,保證行政目標的有效實現;運用現代化的行政方法和技術手段,促進行政管理模式的革新,努力提高公共行政效率和公共服務質量,建設高效政府。#p#分頁標題#e#
