前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的我國政府公共行政革新約束研究，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
本文作者：胡微微 單位：北京大學政府管理學院
一、（略）
(一)公共行政管理新理念
始于20世紀后半葉的典范革命,從理念著手由倡導調整政府奉行的傳統執政理念,轉向關注國民利益、社會公平、社會正義,實現由“治政”向“治道”的轉變。這些理念主要集中在以下幾方面:
第一,主張社會公平與社會正義。這種理念認為,傳統的公共行政學注重效率、經濟,或許沒有錯,但過度的傾向是以失去社會公平和社會正義為代價的,這個代價是巨大的。[3]88公共行政的根本目的在于實現社會公平、促進社會公利,效率與經濟只是實現公平與公利的有效路徑之一,傳統的政府公共行政出現了誤把手段當目的的錯位。“政治中立”并不意味著公務員沒有價值立場,相反,公務員需要堅定地站在國民的立場上,實施以公平和正義為價值取向的有效作為。
第二,主張公共行政的“公共”性。弗雷德里克森教授認為,對公共組織效率、效能問題的關注使得人們與公共行政中的“公共性”越走越遠,人們在對經濟、效能、個人主義、利益最大化的狂熱追求中走失,脫離了從屬于政治共同體的軌道,也帶來了因狹隘地理解“公共”所造成的不幸。弗氏認為公共行政管理者不僅僅是政府雇員,立法者不僅僅為了立法工作而立法,法官也不僅僅為了審訊工作而處理訴訟。[3]18-47政府的行政管理工作必須堅持公共目的,使用公共權力維護和增進公共利益,這是公共行政的本質所在。
第三,主張民主行政。民主行政是20世紀60年代新公共行政運動的核心理念之一,并以此作為新公共行政的“學術識別系統”。他們強調,公共行政中存在公民參與、公共利益和公共價值,而非傳統的“價值中立”或“政治中立”。政府公共權力來自于公民授權,需對公民負責,也就意味著公共行政部門并不是處在價值中立位置,而是需要也必須堅定的站到公共利益一邊。要實現公共行政的公共利益取向,必須采取公民參與機制,開啟民主行政。
第四,主張治道。治道是20世紀90年代新興的研究范疇。“治道所指,是統治方式的一種新發展,其中的公私部門之間以及公私部門各自的內部的界線均趨于模糊。治理的本質在于,它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁。”[4]32治理之道將政府從惟一的管理主體解脫出來,引入了公民、社會團體等多種治理主體,隨之,管理手段和方法也多種多樣。
(二)公共行政管理新方式
在提出公共行政管理新的理念之后,改革派學者們又開始了對實現新理念的方式和工具的探討,這其中有來自以管理主義為基礎的新公共管理者、有尋求社區自治的社群主義者、有重歸市場占領的市場派者。無論是美國學者B•蓋伊•彼得斯(DavidOsborne)提出的四種政府治理模式[5]25-132,還是戴維•奧斯本(B•Guy•Peters)提出的五項政府再造戰略[6],都不難發現,公共行政管理的新方式始終圍繞怎樣改造政府、誰來幫政府分擔公共服務這兩個問題展開,而解決的答案是以科學管理方式改造政府自身、由公民社團或是市場分擔政府職能。
第一,以管理主義方式改造政府。管理主義是改造政府的主要新思路,旨在使用私營組織的管理方法管理政府抑或是公共組織,建立企業家型政府,從根本上轉變威爾遜—韋伯式的官僚組織作風。將私人組織的管理方式融入政府組織定會為政府內部注入活力的因素并帶來翻天覆地的變革。這種方式旨在通過對政府內部引入市場競爭機制、采用私人組織管理技術改變傳統官僚組織的低效、低能、遲緩等缺陷。
第二,以市場競爭方式改造政府。持此種觀點的學者認為,傳統的官僚體制之所以沒能充分發揮作用產生有效率的結果,是因為其壟斷,缺乏競爭,導致了活力喪失,最終走上僵死的道路。“市場模式的倡導者們設想,傳統的公共部門結構存在的主要問題在于它依賴龐大、壟斷的部門,而這些部門對外界環境不能作出有效反應。”[5]24-40因此,應把巨大的官僚體制進行拆解,更多地采用以合同、激勵、稅收支出等市場手段進行調節。民營化也歸入此類。民營化又稱私有化、自由化,其主要特點是“民進國退”。20世紀70年代西方經濟體遭遇嚴重經濟“滯漲”后,西方國家掀起了私有化的浪潮,開始了大規模的民營化改革,丹尼爾•耶金稱之為“世界歷史上規模最大的一次拍賣,政府出手價值上萬億美元的資產并退出經濟活動”[2]8。私人組織、民營部門在經濟活動中占領主要角色,甚至很多公共服務項目也由私人部門提供。
第三,增加公民主體參與并監督政府管理。在市場和政府之外,還有一個主導群體,那就是公民。公民是政府權威的來源,也是政府的服務對象。公民賦予政府權力,通過政府行使公共權力治理國家,治理社會。當政府行政管理漏洞百出時,公民自然是提供解決方式的另一條重要路徑,這也就是社群主義的來源。公民可參與政府管理過程,監督公共行政。公民還可通過社區或非營利組織開展自治管理,解構政府職能,打造新型的政府公共管理架構。縱觀以上各種公共行政管理的新方式,不難發現,無論是社群主義者還是市場主義者抑或是顧客戰略或控制戰略,目的都在于減少政府一方的砝碼,使公共行政的天平重歸平衡,但這無疑會帶來“架空政府”的結果。
二、現時期中國政府改革的約束條件
當西方政府紛紛開展公共行政管理改革之時,中國的政府管理也在坎坷中前進。“對中國這樣一個后發展的大國而言,基于物質文明的積累,盡管國家發展的歷史周期……是可能大大縮短的,但是國家發展的歷史序列卻是無法跨越的。”[7]這就意味著,中國政府的行政改革需要也必須以西方為鑒,自然西方政府行政改革的最新理論與改革路徑將成為中國政府改革的應然選擇。但是現時期的中國,從政府、市場到公民社會,從中國古代傳統文化到新中國伊始的新文化,都為中國政府開展西方式的行政管理改革設定了約束條件。
(一)來自政府主體的約束條件
1.建設中的韋伯式官僚體制
西方政府行政管理改革的背景是,與工業化文明相適應的威爾遜—韋伯式官僚體制已經完全建立,過度的發展造成了種種弊端,從而醞釀了改革的先聲。但與之相反,中國仍然在工業化文明的建設進程中,與工業文明相適應的威爾遜—韋伯式官僚體制并沒有完全建立。以韋伯式理想官僚制的標準審視中國目前的公務員體制,中國公務員制度仍在走向全面規范化的道路過程中,非人的權威結構、一定的規則仍沒有完全建立。韋伯式官僚體制的目的在于“祛人化”,西方政府行政改革對象之一是過度的“祛人化”導致的僵化,而中國的公務員體制中仍然充斥著人際關系的味道,中國不是韋伯的成分太多而是太少。在韋伯式官僚體制建設未完成之時開展否定其之改革,未免使中國政府管理重回老路。#p#分頁標題#e#
2.中國古代官文化依舊蔓延
雖然,中國公務員體系出現了類似西方官僚體制的弊病,諸如機構龐大、壟斷、遲緩、回應性差,但這是否只是官僚體制缺陷造成的后果呢?筆者認為,中國古代的官場文化也發揮了不少甚至是主要不良作用。人治是中國官文化的重要特征,而官本位造就了人治。在古代中國,官的權力不是來源于授權,而是源其位,其個人價值、名譽等都與官位密切相關。劉永佶稱中國古代的官場是利益場,又是戰場,更是戲場。[8]不幸的是,幾千年的中國官文化并沒有在現代公務員制度的建設下銷聲匿跡,這種文化的不良影響依舊在政府中泛濫。由此,還能將中國公務員體系出現的弊端全部歸咎于韋伯式官僚體制嗎?無疑,答案是否定的。面對如此的千年文化積淀,中國政府行政管理不是更容易走向過度的韋伯制,而是更容易走回古代官場。
(二)來自市場和社會的約束條件
1.政府輔佐下的市場體制
自改革開放建立社會主義市場經濟體制以來,中國逐步建立起以市場為基礎資源配置力量的市場經濟制度。經過30年的快速發展,中國市場經濟體制已經初步建立,各項機制日趨完善。在欣欣向榮的經濟發展勢頭下,中國的市場真的如西方那樣強大嗎?這需要冷靜思考。中國市場經濟體制的建立不像西方那樣自發形成,而是在政府主導或輔佐下逐步建立的,中國市場仍處在發展初期,還沒有強大到可以完全依賴市場向社會提供部分公共服務的程度。多數所謂提供公共服務的公司實質上是在政府的主導下改制而成,作為政府的下屬機構,處在政府管控之下。能夠與這些“官”字招牌公司相抗衡的私營企業甚少,來自政府之外的市場力量極其微弱。更甚者,建國以來國家的發展都是以政府為主導來開展,這已然成為一種路徑依賴。
2.有“法”無“治”的法制體系
黨的十五大提出,“繼續推進政治體制改革……建設社會主義法治國家”[9],法“治”概念代替法“制”被正式提出。法制與法治屬同一范疇的兩個層面,都強調“法”的核心位置,但其在執行層面的側重點卻有所不同。“法制”側重法律、法則的建立和制訂過程,“法治”則更側重法律、法規的執行,法律法規成為公共行政管理的依據。雖然中國已經建立了較為完整的法律體系,但“法治”情形卻不容樂觀。有法不依、執法不嚴現象廣泛存在。政府行政行為往往不是源于法律授權進行,而是在法律之前、法律之上。譬如,中國早已在《中華人民共和國治安管理處罰條例(修正)》(1994年)第27條第2款明確規定“無駕駛證的人、醉酒的人駕駛機動車輛,或者把機動車輛交給無駕駛證的人駕駛的”[10]處以十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告。但是直至15年后的今天,酒后駕車屢禁不止,廣泛存在,甚至個別黨政機關領導干部也在其列。在這種情形下,中國出現了有“法”無“治”的尷尬局面。
3.正在形成中的公民社會
西方國家公共行政管理改革的方式之一就是向公民尋求解決,高度發達的公民社會是此種途徑的前提。公民社會的作用在于:一方面,通過公民參與政府的決策過程,將原本等級森嚴的官僚體制扁平化,實現對公共行政的參與和監督;另一方面,啟動公民自我治理程序,通過社區或非政府組織實現公民自治,分擔政府職能。必須承認,隨著工業社會的到來,“公民比任何社會人物都更有活力。……數百年來,公民越來越成為上升的社會群體的成員和引擎”[11]1。大量公民組成的非政府組織的存在,為西方政府行政改革尋求公民解決路徑奠定了堅實的基礎。1978年以來,中國公民社會組織快速發展,大量的新型公民社會組織開始涌現。但是,“我們可以很容易發現,在數量有限性、非競爭性、職能分化、代表性的壟斷地位等方面,國家都對社會團體施加強有力的控制”[12]。源起于中國社會內部的公民社會組織力量微弱,政府與公民社會組織無法達成合作伙伴關系。依賴“第三條道路”來開啟中國公共行政管理新時代缺乏充分發育了的公民社會基礎。
三、中國行政改革策略分析
中國固然無法逃脫國家發展的歷史序列,但現時期中國政府改革的約束條件又使人們無法開展諸如西方的政府行政改革,同時政府改革迫在眉睫,否則政府行政管理體制將成為中國社會進步發展的障礙。基于此,根據中國現時期特點,改造后的西方公共行政新理論實踐是中國政府改革的實然價值取向。
(一)目標策略:完善游戲規則,實現向強政府的轉變
所謂強政府是與政府能力和政府行為范圍密切相關的。政府行動范圍,指的是政府承擔職能的多少、得到授權的大小;政府能力強度,是指政府以明確的方式計劃和貫徹執行法律和政策的制度化能力。政府能力與政府行動范圍之間存在著多種組合關系,能力強的政府,其行為范圍不一定大;與此相應,行為范圍小的政府,其能力不一定不強。于是,政府行動范圍與政府能力之間構成了四組組合關系。當今中國,政府部門的行動范圍不可謂不大,“堅定的現代化政治領導集團及其領導下的強大且具卓越能力的政府”[14]不可謂之不強。隨著政府機構迅猛擴張、政府分支不斷增加、經濟和社會形勢極其復雜,近年來中國也出現了政府能力下降的趨勢。處在轉型關鍵時期的中國站在了交點,政府行政改革面臨著小政府與大政府、強政府與弱政府的選擇。實踐證明,中國的現代化發展一直是在政府的主導下進行的,處在轉型關鍵期的中國需要政府繼續在廣泛的領域發揮主導作用。在未來很長的一段時期內,大政府仍然是歷史和現實的必然選擇。政府作為中國現代化進程的主要領導力量,政府能力的強弱是改革能否成功推進的關鍵所在,強政府是中國社會發展現實所需。中國政府已然出現能力減弱的趨向,“上有政策下有對策”、有法不依、執法不嚴是最好的證明。因此,中國政府行政改革必須以強政府為改革目標,實現有法必依、執法必嚴,在全社會范圍內形成真正的法治文化。必須說明,政府行動范圍較大的“大政府”,并不意味著政府部門無所不包。在較大的政府行動范圍內,政府可以扮演提供者、監管者、購買者、仲裁者等多種不同角色,從而為市場和社會釋放足夠的發展空間,避免重蹈因政府過度干預而壓抑市場和社會發展活力的覆轍。與此同時,經過30年的努力,中國已經初步建立了市場體系,相比之下,“我們還缺乏建立在‘法律面前人人平等’基礎之上的全面系統、公平合理、行之有效的市場規則”[15]。完善市場游戲規則,是實現政府角色轉換的基本前提。#p#分頁標題#e#
(二)政治策略:加強公民參與,提升回應性
就理論層面而言,回應性是善治思想的核心要素之一。它的基本含義是,公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應,不得無故拖延或沒有下文,善治的程度也就越高。[4]9公民,是國家、社會的構成主體,政府的主要服務對象,是政府一切公共權力的來源。公共權力的誕生是源于人們對殘酷、冷漠的“自然狀態”的恐懼,是人們對和平、安全、樂業的利益訴求。經過30年經濟的高速發展,中國已經積累了大量的社會財富,但財富過分集中、社會福利體系缺失破壞了市場導向體系所要求的合法性。傾聽民聲、掌握民意、提升政府回應性是推動中國持續發展的必然選擇。提升政府回應性的有力保障是加強公民參與機制設計。“強有力的民主……所依靠的概念在于自我管理的公民群體……;他們之所以能夠致力于共同的目的和聯合的行動,是由于他們的公民態度和參與機制,而不是由于利他主義或良好本性。”[11]36因此,實現回應性口號著陸的是參與制度。提升回應性的善治,實際上是還政于民的過程,因為只有還政于民、知曉民聲,才能更好的滿足公民需求,促進社會公平與社會正義,維護國民利益,實現公共訴求,這也是中國政府公共行政管理改革的重要方面。
(三)制度策略:在改造中建設韋伯式公務員體制
國家在不同的發展階段,必須有與該階段文明相適的行政管理體制。威爾遜—韋伯式官僚體制就是與西方工業文明相適應的政府行政管理體制,它使得政府管理走向規范化、標準化。在理想類型的官僚體制中,政令上下傳達通暢、執行有力,政府中的公務人員掌握牢固的專業知識,具有充分的職業精神,行政運作高效而順暢。在中國走向現代化工業文明的進程中,建立韋伯式的公務員體制是必不可少的任務之一,它關系到中國能否成功實現工業化社會轉型。但現狀是,中國目前還沒有完全建立起規范化的韋伯式行政體制,傳統體制印跡仍舊頗深。特別是在中低層、地方級政府管理中,職能劃分不清、責任界定不明、權力濫用現象依然廣泛存在,扭曲政績觀泛濫。因此,繼續以韋伯式理想體制為目標,深化政府行政管理改革,建立韋伯式公務員制度是必須的且必要的。但是,韋伯式官僚體制在西方國家的政府管理實踐中已經暴露出種種弊端,因此,中國還面臨著如何在建設中改造韋伯式官僚制的重大課題。在適合中國國情的情況下,吸納西方公共行政新理論、新工具是必然的選擇,但也需謹慎地選擇使用西方政府管理改革新工具。
(四)文化策略:打造具有企業精神的政府文化
文化戰略是戴維•奧斯本教授在《政府改革手冊:戰略與工具》一書中提出的第五項改革政府戰略。“組織文化是一種社會現實,它告訴雇員應該如何行動、認識與思考。”[6]500無論是利用市場、商業管理技術、公民參與抑或是利用非營利組織對政府進行改革,沒有組織文化的變遷,始終會引來官僚文化的強烈反擊。中國不僅受到來自韋伯式官僚文化的威脅,也受到來自中國古代官場文化的困擾,兩種文化的交織給中國政府行政管理改革帶來了巨大障礙。成功的行政管理改革必須輔以必要的政府文化變革,其目標就是在公共行政中注入企業式文化。顧客導向,講求效率、回應迅速、追求效益,處置靈活、責職分明、績效至上,個人與組織目標密切聯系,是長期以來在企業內部形成的一種特殊的組織文化。而這恰恰是政府組織所缺乏的部分。為此,奧斯本教授提出了三種轉變途徑:改變習慣、撼動心靈和贏得心智。[6]502-575筆者認為,這些方式同樣適用于中國政府改革。但是,必須明確,公共部門與私人組織存在著本質差別。在政府中注入可借鑒的企業式文化并不表明企業模式對政府的適用性。企業作為私人組織,是市場經濟的參與主體之一,其核心目標是追求經濟效益的提升。政府作為公共權力部門,其雇員是“代表性公民”,公共利益才是政府部門的最終價值取向,必須防止政府在引入企業式文化時走失。