公共行政理論范例

一、公共行政管理教學方法理念上的改進和優化

1.教學過程與結果并重

首先在公共行政管理教學的過程中，我們要引入公共行政實踐的發展情況，培養學生理論和實踐相結合的運用能力，要和實踐相結合。其次，注重公共行政管理教學的結果，對于課堂教學結果進行考核和檢查，評估實際教學結果是否真的讓學生學到了知識以及知識學習的程度，教師的教學方法是否滿足學生學習要求等。

2.教學方法整體優化理念

公共行政管理是一個整體，公共行政管理的教學方法也是一個整體，它是由無數教學系統要素所組成，所以我們必須樹立公共行政教學方法改進和優化的整體思想觀念。一方面，我們要對公共行政管理教學的各個具體方法進行改進和優化；另一方面，我們需要對公共行政管理教學方法進行頂層設計，將各種具有特色的和優勢的教學方法進行合理優化組合，促使它們發揮綜合性優勢。

二、公共行政管理教學方法實踐過程的改進和優化

在公共行政管理教學實踐中，進行優化教學的方法有很多。為此，筆者結合公共行政管理實踐需要，總結出以下幾種公共行政管理的教學方法。

作者：龐蘭強 單位：蘇州大學

一、新公共關系理論

（一）傳統官僚制理論的衰落

1、傳統公共行政及其理論基礎

傳統公共行政模式，又被稱為官僚制行政，產生于19世紀中期的政府改革運動。1854年的諾思科特——特里維廉報告和1870年的樞密院令，標志著英國“公共服務以功績制為基礎的任命制度的開始和庇護制的逐漸衰落”;[1](p30)1883年的《彭德爾頓法》，使得政治中立的文官制度成為政府的人事管理依據，標志著美國自1829年以來把公職作為戰利品酬勞得勝者、政黨直接執政的“政黨分肥制”的終結。中立化、職業化、公開考試錄用、功績制、常任制的文官制度，既有效地克服了政府系統存在的裙帶關系和官場腐敗，又能吸納更多的社會精英以公共職業的方式提供高效率的政府管理和服務；既克服了行政人員與選舉官員共進退所導致的政府行為和政策系統的非連續性，也提升了政府以“機會均等”的方式提供社會服務的公共精神。正因為如此，理論界普遍將政務官與事務官加以區分的文官制度看作是現代公共行政產生的標志。在19世紀末，這一模式受到美國伍得羅•威爾遜和德國馬克思?韋伯理論的深刻影響。因此，傳統國家行政模式又被稱為威爾遜——韋伯模式。威爾遜在1887年發表的《行政之研究》一文中，把“政治”與“行政”界定為涇渭分明的兩個領域：政治是制定法律和公共政策的過程，包含著民主的種種程序，如意見表達、投票和政黨活動等；行政則是詳細、系統地執行法律和公共政策的過程，包含著政府機構及其程序；政治的憲政活動為政府行政提供行為限制與秩序，但政府行政以自身的運作規律保持著相對的獨立性；古德諾在1900年出版的《政治與行政》一書中，將威爾遜的政治與行政二分法進行了進一步的系統闡述，并認為必須把行政置于政治的控制之下，但政治控制不應超過它用以保證國家意志執行的限度；否則，真正國家意志的自由表達就會發生困難，執行也就沒有效率了。在[2](p41)20世紀20年代，隨著美國大學中越來越多的開展“為政府服務”的專家培訓和科研教育，[3]公共行政開始獲得了合法的學術地位，其標志是1926年懷特出版的第一本行政學專著——《行政學導論》。在此著作中，懷特將行政看作是管理和科學命題，認為公共行政自身能夠成為一種超越價值的科學，它應當以追求政府活動的經濟和效率為目標[4]。如果說，威爾遜對傳統公共行政模式的最大貢獻，是通過政治與行政二分法界定了現代公共行政的獨立領域；那么韋伯的貢獻則在于，他提出的官僚制組織理論奠定了現代政府的組織框架和運作機制，從而確立了官僚制在公共行政中的中心地位。韋伯認為，建立在公事公辦、非人格化關系結構、層級節制與專業化分工基礎上的官僚制，是現代文明和民主體制所內含的維持法律、經濟和技術理性的必要條件與組織手段。準確、速度、知識、連續性、靈活、統一、嚴格服從、摩擦少、成本低、結果的預見性，是嚴格的官僚制行政的特性，這使得它在技術方面優于所有其它形式的組織。作為工具理性的官僚制，可以確保法律規則以邏輯嚴密、機械古板的方式應用于實際情景，同時能夠保證行政管理的高效率?？梢姡f伯從工具理性角度闡述的官僚制組織思想，與政治——行政二分法下執行功能取向的政府行政是高度吻合的。因此，傳統的公共行政模式又被人們稱為官僚制行政[5]。韋伯認為任何一種合乎需要的統治都有著合理性基礎。既然科層制能夠穩定地運作，并且呈現出等級制的權力矩陣關系，它必然也是以某種合理性作為其實現前提的。他認為，科層制是特定權力的施用和服從關系的體現。具有特殊內容的命令或全部命令得到特定人群服從的可能性可稱為“統治”，此處的統治不包括純粹暴力的控制，因而統治看來更多地限于自愿的服從。自愿的服從又是以形成個人價值氛圍的“信仰體系”為基礎的，作為個人，他必得深刻認同信仰體系，才能取得行動的一致性、連續性而不至于導致內心的緊張，并最終獲得自愿的服從。韋伯把個人自愿服從的體系視為合理性或合法性體系，從而他對一個體系的認識排除了價值判斷。也就是說，合理性并不表現在事實的好壞之分，而是存在于看它是否被人們在信仰上認可，或者說，個人對一種秩序保持了它是一種合法秩序的信念，這就是這個秩序的“正當性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正當性信念的支持之下，任何來自權威的命令都會得到個人的遵從，而不論這些命令是否來自統治者個人，或通過契約、協議產生的抽象法律條文、規章等命令形式。這樣一個合法性來源或正當性信念可以分為兩大類別：一類是主觀的正當性，包括情感的正當性（多表現為情緒的接近、親和）、價值合理性的正當性（相信一個秩序體現了個人的美學、倫理或其他價值）、宗教的正當性（來自于對救贖需要秩序這一看法的認可）；第二類是所謂客觀的正當性，包括習慣的正當性（對已經成為過程或重復出現的事實的默認，以及心理學意義上可表述為主要來自于外部壓力的從眾心理）、法律的正當性（對法律體系無論是出于內心的抑或外在的服從）。在這五種正當性信念的統領、號召或驅使之下，由內心向行動的發展方向又可判明為四種不同的行動類型：（1）情感類型行動（情感的正當性）；（2）價值合理性類型行動（包括價值合理性和宗教合理性正當性）；（3）傳統類型行動（習慣的正當性）；（4）目的合理性類型行動（法律的正當性）[6]。

2、傳統公共行政模式的基本特征

對傳統公共行政模式的認知，理論界的看法大同小異。休斯將傳統公共行政模式的特征概括為四個基本方面：（1）政府按照等級制、官僚制原則進行組織，以提供政府機關正常運作的最佳方法；（2）政府一旦介入到某些政策領域內，它就可以通過官僚制組織結構成為商品和服務的直接提供者；（3）政治與行政能夠相分離，以確保責任性；（4）認為公共行政是行政管理的一種特殊形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領導人服務的職業官僚[1](p2)。傳統的公共行政模式被人們看作是一種與西方工業社會的政府管理相適應的實踐模式，加拿大學者納德?薩維稱之為“工業社會的政府組織模式”、“19世紀的行政技術”。這種傳統的公共行政實踐模式有如下四個基本特征：一是政府組織及其結構應根據韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴格遵守這一原則是政府運作的最佳方式；二是公共物品及服務應由政府機構（官僚機構）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有助于責任制的落實；四是行政被當作一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業化的官僚來擔任[7]。彼德斯將傳統公共行政的信條歸結為六個方面：（1）政治中立的公務員制度，即公務員保持價值中立和非政治化；（2）政府部門內部實行層級制和規章制度式的管理；（3）政府內部組織的永久性與穩定性，即公務員終身職業和“社會契約”式的職業保障；（4）制度化的公務員制度，并把它作為一個法人團體進行管理；（5）盡可能做到結果的平等，即提供標準化、無偏私的管理與服務[8]。我國有學者認為，從總體上看，傳統公共行政模式具有如下四個基本特征：#p#分頁標題#e#

本文作者：胡微微 單位：北京大學政府管理學院

一、（略）

(一)公共行政管理新理念

始于20世紀后半葉的典范革命,從理念著手由倡導調整政府奉行的傳統執政理念,轉向關注國民利益、社會公平、社會正義,實現由“治政”向“治道”的轉變。這些理念主要集中在以下幾方面:

第一,主張社會公平與社會正義。這種理念認為,傳統的公共行政學注重效率、經濟,或許沒有錯,但過度的傾向是以失去社會公平和社會正義為代價的,這個代價是巨大的。[3]88公共行政的根本目的在于實現社會公平、促進社會公利,效率與經濟只是實現公平與公利的有效路徑之一,傳統的政府公共行政出現了誤把手段當目的的錯位。“政治中立”并不意味著公務員沒有價值立場,相反,公務員需要堅定地站在國民的立場上,實施以公平和正義為價值取向的有效作為。

第二,主張公共行政的“公共”性。弗雷德里克森教授認為,對公共組織效率、效能問題的關注使得人們與公共行政中的“公共性”越走越遠,人們在對經濟、效能、個人主義、利益最大化的狂熱追求中走失,脫離了從屬于政治共同體的軌道,也帶來了因狹隘地理解“公共”所造成的不幸。弗氏認為公共行政管理者不僅僅是政府雇員,立法者不僅僅為了立法工作而立法,法官也不僅僅為了審訊工作而處理訴訟。[3]18-47政府的行政管理工作必須堅持公共目的,使用公共權力維護和增進公共利益,這是公共行政的本質所在。

第三,主張民主行政。民主行政是20世紀60年代新公共行政運動的核心理念之一,并以此作為新公共行政的“學術識別系統”。他們強調,公共行政中存在公民參與、公共利益和公共價值,而非傳統的“價值中立”或“政治中立”。政府公共權力來自于公民授權,需對公民負責,也就意味著公共行政部門并不是處在價值中立位置,而是需要也必須堅定的站到公共利益一邊。要實現公共行政的公共利益取向,必須采取公民參與機制,開啟民主行政。

作者：楚德江 單位：徐州師范大學管理學院

構建社會主義和諧社會是我黨在新時期做出的一項重大戰略選擇。在2005年2月中央黨校舉辦的省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上,同志指出:“我們所要建設的社會主義和諧社會,應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”[1]在這六項內容中,民主法治體現的是公正的政治秩序,誠信友愛體現的是公正的人際關系,人與自然和諧相處體現的是代際公平,同時,社會公正通過促進經濟社會的發展與穩定,也是社會始終充滿活力和安定有序的根本保證?？梢?構建和諧社會的每一項內容都關涉公平正義?？梢哉f,公平正義是構建和諧社會的核心價值準則,體現了和諧社會的本質特征。正如同志在十七大報告中指出“實現社會公平正義是發展中國特色社會主義的重大任務”,構建和諧社會是全社會共同的事業,更是政府不可推卸的神圣職責。政府只有致力于維護和促進社會公正,公正施政,才能建設公正的社會秩序,進而推進社會主義和諧社會的建設進程。因此,建設一個公正的行政體系是構建和諧社會的內在要求。

一、公正:和諧社會的基石

雖然人們對公正有著不同的理解,但公正始終是人類社會的共同理想。公正包括公平和正義雙重內涵。公平意味著存在某種形式的平等,但并不是所有的平等都可以稱為公平。在公平一詞中,內涵著“公道”、“正當”的思想,也就是說只有合理的平等才可以稱為“公平”。正義是與公平密切相聯的一個概念,一般而言,公平就意味著正義。只是公平更多地涉及平等,而正義主要與人們的善惡觀念相關。比如某種行為促進了人們之間友誼與團結,或者阻止了某類邪惡,我們就會說它是正義的,但這種行為可能并不關涉平等與否的問題。有時候人們傾向于狹義地理解正義的內涵。斯威夫特曾列舉了三種不同的正義觀念:一是以羅爾斯為代表的作為公平的正義;二是以諾齊克為代表的作為權利的正義;三是大眾觀點的作為應得的正義。[2]但這三種正義觀念都僅僅指分配的正義,其實,正義體現在社會生活的各個方面。和諧社會之所以必須是公正的,不僅僅因為公正本身體現了人類對善的追求,能給人們帶來自尊的滿足、密切的人際關系和平和的心境,還在于它能促進社會的和平、繁榮與穩定。具體說來,公正對和諧社會的價值主要體現在:

1•社會公正是促進經濟長期穩定發展的基本前提。有人認為,不公平的分配將有利于推動經濟發展,然而,實際情況恰恰相反,經濟和社會不平等實際上是導致國家貧困的一個主要原因。諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞•森指出:“貧困的概念在本質上就是不平等。”[3]瑞典經濟學家岡納•繆爾達爾指出,“不平等及其加劇的趨勢成為對發展的限制與障礙的復合體”[4],“經濟和社會不平等不僅是普遍貧困和一個國家很難擺脫貧困的原因,而且同時也是其結果”[5],因此,“更大的平等是讓一個國家擺脫貧困的前提條件”。[6]社會公正之所以能夠促進經濟長期穩定地發展,主要有這樣幾個方面的原因:首先,公正的社會要求給予每個人基本相同的發展機會,使公民都有機會享受到較好的教育和技能培訓,從而有利于社會人力資本的開發。其次,公平的社會要求為社會成員提供公平的競爭環境,而公平競爭有助于個人才能的發揮,從而激發社會活力,提高社會生產的效率和效益。第三,社會公正要求建立公正的分配體制。公正的分配體制把個人收入建立在個人貢獻的基礎之上,是一種鼓勵奉獻的分配原則,因此有助于激勵個人為社會做出更大的貢獻。

2•社會公正是縮小收入差距的重要手段。建立在貢獻基礎上的分配原則必然導致收入分配上的不均等,但公正的分配原則不僅不會拉大收入差距,而且還是縮小收入差距的重要手段。首先,社會公正要求實現分配的公平。過去我們曾錯誤地認為平均主義就是公正,但它顯然忽視了這樣一個問題:財富從何而來?只關注財富的分配,而不關心人們在創造財富過程中的貢獻,就會引發另一種形式的不公平,即:創造少量財富的人和沒有創造財富的人無償占有了那些創造大量財富的人的勞動,這是被平均主義所掩蓋的一種剝削形式。理論和現實都已證明:平均主義是鼓勵懶人的分配方式,它既不公平,又會阻礙社會經濟的發展。空想社會主義者傅立葉曾說:“在和諧制度下,任何平均主義都是政治的毒藥。”[7]因此,社會公正并不主張收入分配的均等,而主張把收入分配與社會貢獻緊密相聯。其次,社會公正要求堅持平等分配的底線。個人收入與社會貢獻相聯系的分配原則可能會導致那些在體力、智力、知識和技能等方面有缺陷的弱者在分配中處于弱勢地位,但這些缺陷很可能不是由他本人的選擇造成的,而是先天的或者是社會的原因導致的。然而,這種情況并不必然要求回到平均主義的分配原則。公正的社會要求建立基本的底線平等,以便使每位社會成員都能夠享有基本的生存權和發展權。第三,公正的社會還要求廢除不公平的分配秩序,消除不當得利。收入差距過大的真正原因是對社會資源和機會的占有方面存在著嚴重的不公平(比如區域優惠政策、行業壟斷、就業歧視等)以及大量的非法收益的存在,廢除不公平的分配秩序就會大大縮小收入差距。這樣,雖然建立在貢獻基礎上的分配原則會導致一定程度的收入不均等,但建立底線平等和公正的分配秩序等推進社會公正的舉措卻是縮小收入差距的重要手段,能夠有效防止收入差距過大。

3•社會公正是建立人際和諧的首要基礎。人際和諧是和諧社會的根基,也是社會和諧的重要體現。公正的社會秩序能夠為建立和諧的人際關系奠定基礎,“社會和諧意味著社會成員、社會群體之間的友好相處與和平共處,它的基礎就是公正———文化公平、經濟公平、政治平等和社會公正”。[8]首先,社會公正為人們提供平等交往的平臺。在社會交往中,只有人人享有平等的尊嚴和權利,人們才能真正平等地交往,建立起誠信友愛的人際關系。其次,社會公正為每個人提供了平等的自由發展的空間。社會公正必然要求摒棄人身依附和強制,而倡導個人的自主選擇。這時,每個人都有權利選擇自己的人生道路,享受自我選擇的成功和快樂,同時承擔可能面臨的風險與失敗,而不受他人的肆意干涉。第三,社會公正要求為公眾提供了平等的保護,使公民免受不法行為的侵犯。這就為公民之間的社會交往提供一種安全、寬松的環境,同時也會促使人們在相互交往中以誠相待、誠實守信。#p#分頁標題#e#

作者：許文峰 單位：廣州航海高等?？茖W校

一、行政的涵義

“行政”一詞在德文中稱為Verwaltung，英文中被稱為Administration，它是一個在行政學、政治學、行政法學等領域所廣泛使用的術語。但它在我國的行政法學上有著形式與實質兩種概括。一種是從形式意義上對行政的涵義加以概括，偏重行政的外在形式特征。另一種是從實質意義上概括行政的內涵。現如今，在職權混合和職權交叉現象的沖擊下，越來越多的學者屏除了兩者對立的概括方法，轉而提出兩者統一的標準來解釋行政。如認為行政是一種直接的，經常的國家職能，是一種組合、指揮、管理和協調活動?；蛘咧苯诱J為國家行政主體依法對國家和社會事務進行組織和管理的活動。從實質上說，行政就是一種管理；從一般意義上講，它就是國家的行政管理。在靜態上，它可以指行使國家管理職能的機關或人員；在動態上，它可以指行使國家管理職能的活動或行為。[1]行政，正如德國社會學大師韋伯所說：“行政不完全是公法的概念。我們必須承認私人行政的存在，比如家庭、廠商內部的行政。同時，存在國家或其他公共機關的行政。”而行政法意義上的行政僅指公共行政，私人行政并不包括在內。這就好像形成了把公共行政完全等同于國家行政的“傳統”。在筆者看來，作為現代行政法調整對象的公共行政并不僅僅是指國家行政，它還應當包括其他非政府組織的行政，即社會行政。這是由于其自身的演變規律決定的，只要有組織就有行政管理活動。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中說過，管理是所有社會存在的必要條件。隨著國家的產生，最重要的領導社會的職能便構成了國家管理的范圍，同時，一部分管理社會的職能仍舊由非國家的組織去行使。但是，隨著一場以重新審視政府與市場關系為起點、以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標的公共行政改革的悄然興起，公共性一舉成為行政的首要特征，這就使得行政的研究對象進一步在細化，也就在這個時候，社會行政悄然地勃興起來，成為公共行政下位的概念之一。于是，國家行政、社會行政和私人行政儼然成三足鼎立的態勢了。

二、從行政的構成要素對三者的區分

（一）三者的分類標準

在人類歷史的長河中，行政幾乎是伴隨著人類社會同時而來，它的發展自古就有三種形態：國家行政、社會行政和私人行政。歷史上的行政主要是按國家行政----私人行政----社會行政及其三者的相互影響的軌跡而運行的。這種運行不是一般的簡單的循環和交融，而是在更高層次上的不斷的提升。自有國家以來，人類社會的每一個社會時期都絕對不存在某一種純粹的行政形態，而是某種形態占主導地位。因為，在大多數情況下，三者是互補的在社會的不同層級上交互存在，這在很大意義上受國家對社會的整合程度以及國家和社會的變動關系的影響。正是由于這樣的變動，我們有必要進行進一步的區分研究。

（二）三者的區分

一、對公共管理與信息技術的認識

1.對公共管理的認識

最早的公共管理學說是在西方建立的，建立的時間大約在二十世紀九十年代。在眾多的西方文獻當中，對公共管理進行的解釋主要可以分為三種，也就是說，在現在的西方國家當中，對于公共管理有三種不同的理解。第一，將公共管理等同于公共行政，這種對于公共管理的應用在日常的公共管理部門的活動當中比較長見，這種對于公共管理的理解主要就是來源于那些堅持與傳統的公共行政學的西方學者當中。第二，將公共管理理解成為公共行政的一個分支，認為公共管理只是公共行政學當中的一個分支科學，認為公共管理就是公共行政當中于項目設計、人力資源管理、項目評估以及審計等應用方法里理論方面的總的看法。第三，將公共管理當做是一個新的科學，將它看作是不同于公共行政以及政策分析的一種全新的科學分類。國外的眾多學者對于公共管理的認識主要就是以上三種類型，但是公共管理學來到我國之后，對其進行了比較深入的研究。在我國全國首屆公共管理論與教學研討會上，眾多的學者經過激烈的討論，最終統一了公共管理的定義，認為應該將公共管理分為廣義的以及狹義的兩個方面，狹義的公共管理指的是公共行政管理，是對政府事務進行管理。在廣義的范圍上，對于公共管理進行的定義是不僅僅包括了公共行政管理，它是公共行政管理的一個延伸，不僅包括政府事務的管理，還包括對于各種社會事務的管理，這些社會事務當中還包括第三方的非政府機構組織的公共事務的管理?，F在我國的公共管理學的定義相對于西方國家來說存在差異，與西方國家進行比較的話，我國在公共管理方面的定義以及理解是比較詳細的。

2.對信息技術的認識

信息技術是應用于管理以及處理各種信息所采用的各種技術的一個總稱，信息技術的主要工作對象就是各種信息以及各種知識，在信息技術當中存在著兩種支柱技術，分別是現代計算機信息技術以及現代通信技術。在現在社會當中，存在著多種的信息以及與信息相關的信息技術，在現在的公共事務當中，能夠發揮出重要的作用。將信息技術應用到公共管理當中的主要表現形式就是公共管理的信息化，將信息技術應用到公共管理當中能夠使得公共管理發生根本性的變化以及創新。

二、信息技術對于公共管理的作用

1.實現信息傳遞的低成本大范圍

內容提要

行政文化是公共行政的核心要素，是引領公共行政走向現代化的重要載體。隨著國家治理現代化的逐步推進，我國公共行政過程中“超越式”政績文化、“潛規則”文化等現象嚴重影響國家治理效率與效能，削弱法制政府公信力，腐蝕執政黨的合法性根基，亟需優化政治生態，構建新型行政文化。因此，在國家治理體系現代化的價值引領下，當代行政文化建設必須實現多層面的轉型，這種轉型的成功不但依托于法治權威，更依賴于公共行政中官員行政倫理的養成。新常態下行政文化建設的建構，必須依賴于三個路徑:公職人員個體層面的官員行政美德日常養成、公共決策政府層面的政績公平觀重構、國家治理法治思維內生體系的建構。

關鍵詞

新常態；行政文化建設；反思；重構

近年來，隨著公共行政責任與使命的變遷，行政文化在內涵和外延上有了一定程度的衍生。簡言之，行政文化是指公共行政機構及其成員共同遵守的一套公共價值理念與制度規范，主要包含行政精神文化、行政制度文化、行政行為文化的結構體系，是政治生態系統的重要組成部分。行政文化貫穿整個公共行政活動過程，其理念外顯于公共行政的制度規約與公職人員履職美德中，隱含于行政人員的價值取向與職業行為中，對國家政治生態建設具有潛移默化的影響。行政文化不但深刻地影響著行政機構功能的發揮，影響著黨和政府的公信力，而且深刻影響社會公眾對國家的認同。行政文化構建邏輯起點始于人的改變，繼而進行制度設計，形成公共行政者的法律思維，使之成為行政人員內心尊崇的倫理性綱領。新常態下，我國亟需改善行政作風、凈化行政風氣，行政文化建設的重要性日益凸顯。因此，反思中國傳統行政文化，重構現代思維的行政文化對今后國家治理具有極其強烈的現實價值。

一、關于行政文化的研究進展

行政文化是最早發端于西方公共行政學，歷經多次公共管理變遷而形成的一種文化模式。國外學者從“文化與行為”“行政倫理”“全球化、治理與行政文化”“行政文化與公民社會建構”“詮釋行政文化”等方面對行政文化及其價值進行了界定與方法建構。①現代化進程中發達國家掀起新公共管理運動的高潮，注重公共行政文化的研究，尤其對公共權力進行了制度上的規約，形成了發達國家效率與公平并舉的行政文化。國內比較系統研究行政文化是在改革開放初期，學術著作中最早涉及“行政文化”“國家安全行政文化”的概念。①隨著我國行政體制改革的進一步深化，國內學者從多個視角對行政文化進行了詮釋。一是對“行政文化的概念”進行多層面的界定;②二是闡釋行政文化對“公共行政的影響”;③三是分析“評介傳統行政文化”的優勢與弊端;④四是提出行政文化建設的“多重舉措”。⑤從以上國內外研究狀況看，關于行政文化研究呈現理論上的“行政的文化特性”和實踐中的“行政組織及其成員的行為方式”的多維視角。通過梳理文獻可以看出，行政文化的研究是基于全球治理現代化背景下，對政府、公職人員關于制度、理念方面進行的擴展。有些研究已經走出表層性文化的描述，走進公共行政生活并觸及國家政治生活最為核心的權力與權利層。另外，行政文化的產生具有歷史實踐性，“發展中國家在現代國家的建構和發展過程中，人們開始追問未能成功學習先進國家行政制度的緣由，并將現代化等遭遇挫折或失敗的原因歸結為是由于本國(即發展中國家)自身的歷史或傳統等文化因素所造成的。”⑥新型行政文化的建立離不開傳統行政文化的滋養，但更應審慎甄別傳統行政文化的負作用。中國傳統行政文化產生于當時代的政治、經濟和文化之中，形成了適應于當時的行政價值取向，有其存在的合理性。但隨著民主社會的推進，傳統行政文化中的部分主張已不適應國家治理現代化的需要。傳統行政文化奉行的仁政、民本思想，是基于維護當時統治階級的秩序穩定而建構的，而非真正意義上的民本;傳統行政文化提倡的加強道德修養思想，部分思想是基于人治而非法治;傳統行政文化強調權力至上和等級制度，是基于政權世襲，而非制度建構。傳統行政文化中的差序格局、等級制，皇權權術文化的繼承性，傳統文化奉行的中庸之道等都對構建新型行政文化帶來消極的影響。對于中國而言要在新常態下，建設有限政府、廉潔政府，理應實現行政文化的轉型。在公共行政過程中無論政府還是公職人員，都會產生文化與角色沖突，角色的偏好必然影響服務效能。因此，建構新常態的行政文化能夠規避行政角色偏離的風險，提高行政效能具有較強的實際價值。

一、引言

我國在新時期適時推出了海洋發展戰略，制定了海洋事業、海洋人才發展戰略規劃。為了對接國家海洋發展戰略，各高校，特別是海洋類高校，紛紛設立涉海類專業及在其他專業設立海洋通識課程，擴展大學生的海洋視野。國內海洋類高校的學科布局一般都有海洋技術、海洋科學、海洋漁業科學與技術等涉海類專業，另外還有行政管理、農林經濟管理、物流管理、工商管理、信息管理等管理類專業。國內海洋類高校的發展定位一般都是國內或國際一流海洋特色大學，打出“海洋特色牌”，以期實現海洋特色定位下的理、工、農、文、經、管、法多學科協調發展的格局。所以，為了適應海洋大開發的新形勢及海洋類高校的特色戰略定位，在涉海類專業、管理類專業乃至其他相關專業開設《海洋行政管理》通識課程具有重要意義。而欲開出《海洋行政管理》課程，建構該課程的教學內容體系則是其中的重要一環。

二、前期研究綜述

通過期刊網以“海洋行政管理”為題名和關鍵詞檢索后發現，目前已經發表的論文有60篇左右，研究內容可做如下歸納：一是奠基于其他專業之上的海洋行政管理研究。探索在行政管理專業內開設海洋科技、海洋法、海洋管理等課程，把行政管理專業辦成具有“海洋行政管理”特色的專業。二是作為特色研究學科的海洋行政管理研究。探討海洋行政管理的公共性、外部性、利益主體的多元性特征，并把學科體系歸納為海洋職能、海洋制度、海洋決策、海洋實施、海洋財政、海洋倫理等。梳理現有海洋行政管理學科體系的爭論分野，并提出海洋行政管理學理論體系構建原則，如工具性原則、差異性原則、系統化原則、生態化原則，并對學科體系進行宏觀架構，探討其概念、理論基礎、管理理念、管理主體、行為工具、管理實踐等問題。提出以行政管理理論體系為基礎，在適應海洋實踐活動規律、海洋行政管理歷史經驗的基礎上，建構海洋行政管理學科體系。三是海洋行政管理體制研究。一些學者在分析了現有海洋行政管理體制弊端的基礎上，沿著決策權和執行權相分離的思路，建構了分散管理、統一執法，以及決策部門、執行部門和信息部門相互合作、相互制約的海洋行政管理宏觀體制。探討我國海洋行政管理體制發展歷史的路徑依賴，職能配置交叉重疊與多頭管理等問題及其克服。四是海洋行政管理某一領域的研究。對于海洋石油勘探開發、海洋傾廢、海底電纜、管道、海域使用等進行海洋執法監察的研究；提升海洋行政管理促進海洋經濟發展的研究；提升地方海域管理水平的研究；海洋行政管理的法制化研究；海洋發展戰略的研究。前期學者對于海洋行政管理問題的研究內容非常豐富，視角多元，具有一定的深度和廣度。但對于海洋行政管理作為一門課程來看，其內容體系如何建構？其內涵和外延如何界分？遵循怎樣的邏輯？這些問題尚無學者研究，本文的研究是對上述問題的解答。盡管如此，學者們的前期研究成果，為本文的研究提供了素材和支撐。

三、研究方法與設計

《海洋行政管理》課程教學內容框架體系的厘定，采用以下研究方法：（1）深度訪談法；（2）文獻研究法；（3）比較研究法；（4）頭腦風暴法。在研究設計上，由于《海洋行政管理》課程教學針對的對象為管理類和涉海類專業的學生，課程定位為涉海類專業、管理類專業的海洋通識課，在學科歸屬上又屬于管理學科，同時在研究題域上又具有海洋的特殊性，所以在研究設計上必須考慮兩個維度，即“管理”的維度和“海洋”的維度。另外，由于海洋行政管理具有公共性，所以還需要考慮一個維度，那就是“公共性”的維度。

四、研究結論