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作者：楚德江 單位：徐州師范大學管理學院
構建社會主義和諧社會是我黨在新時期做出的一項重大戰略選擇。在2005年2月中央黨校舉辦的省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上,同志指出:“我們所要建設的社會主義和諧社會,應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”[1]在這六項內容中,民主法治體現的是公正的政治秩序,誠信友愛體現的是公正的人際關系,人與自然和諧相處體現的是代際公平,同時,社會公正通過促進經濟社會的發展與穩定,也是社會始終充滿活力和安定有序的根本保證?？梢?構建和諧社會的每一項內容都關涉公平正義。可以說,公平正義是構建和諧社會的核心價值準則,體現了和諧社會的本質特征。正如同志在十七大報告中指出“實現社會公平正義是發展中國特色社會主義的重大任務”,構建和諧社會是全社會共同的事業,更是政府不可推卸的神圣職責。政府只有致力于維護和促進社會公正,公正施政,才能建設公正的社會秩序,進而推進社會主義和諧社會的建設進程。因此,建設一個公正的行政體系是構建和諧社會的內在要求。
一、公正:和諧社會的基石
雖然人們對公正有著不同的理解,但公正始終是人類社會的共同理想。公正包括公平和正義雙重內涵。公平意味著存在某種形式的平等,但并不是所有的平等都可以稱為公平。在公平一詞中,內涵著“公道”、“正當”的思想,也就是說只有合理的平等才可以稱為“公平”。正義是與公平密切相聯的一個概念,一般而言,公平就意味著正義。只是公平更多地涉及平等,而正義主要與人們的善惡觀念相關。比如某種行為促進了人們之間友誼與團結,或者阻止了某類邪惡,我們就會說它是正義的,但這種行為可能并不關涉平等與否的問題。有時候人們傾向于狹義地理解正義的內涵。斯威夫特曾列舉了三種不同的正義觀念:一是以羅爾斯為代表的作為公平的正義;二是以諾齊克為代表的作為權利的正義;三是大眾觀點的作為應得的正義。[2]但這三種正義觀念都僅僅指分配的正義,其實,正義體現在社會生活的各個方面。和諧社會之所以必須是公正的,不僅僅因為公正本身體現了人類對善的追求,能給人們帶來自尊的滿足、密切的人際關系和平和的心境,還在于它能促進社會的和平、繁榮與穩定。具體說來,公正對和諧社會的價值主要體現在:
1•社會公正是促進經濟長期穩定發展的基本前提。有人認為,不公平的分配將有利于推動經濟發展,然而,實際情況恰恰相反,經濟和社會不平等實際上是導致國家貧困的一個主要原因。諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞•森指出:“貧困的概念在本質上就是不平等。”[3]瑞典經濟學家岡納•繆爾達爾指出,“不平等及其加劇的趨勢成為對發展的限制與障礙的復合體”[4],“經濟和社會不平等不僅是普遍貧困和一個國家很難擺脫貧困的原因,而且同時也是其結果”[5],因此,“更大的平等是讓一個國家擺脫貧困的前提條件”。[6]社會公正之所以能夠促進經濟長期穩定地發展,主要有這樣幾個方面的原因:首先,公正的社會要求給予每個人基本相同的發展機會,使公民都有機會享受到較好的教育和技能培訓,從而有利于社會人力資本的開發。其次,公平的社會要求為社會成員提供公平的競爭環境,而公平競爭有助于個人才能的發揮,從而激發社會活力,提高社會生產的效率和效益。第三,社會公正要求建立公正的分配體制。公正的分配體制把個人收入建立在個人貢獻的基礎之上,是一種鼓勵奉獻的分配原則,因此有助于激勵個人為社會做出更大的貢獻。
2•社會公正是縮小收入差距的重要手段。建立在貢獻基礎上的分配原則必然導致收入分配上的不均等,但公正的分配原則不僅不會拉大收入差距,而且還是縮小收入差距的重要手段。首先,社會公正要求實現分配的公平。過去我們曾錯誤地認為平均主義就是公正,但它顯然忽視了這樣一個問題:財富從何而來?只關注財富的分配,而不關心人們在創造財富過程中的貢獻,就會引發另一種形式的不公平,即:創造少量財富的人和沒有創造財富的人無償占有了那些創造大量財富的人的勞動,這是被平均主義所掩蓋的一種剝削形式。理論和現實都已證明:平均主義是鼓勵懶人的分配方式,它既不公平,又會阻礙社會經濟的發展?？障肷鐣髁x者傅立葉曾說:“在和諧制度下,任何平均主義都是政治的毒藥。”[7]因此,社會公正并不主張收入分配的均等,而主張把收入分配與社會貢獻緊密相聯。其次,社會公正要求堅持平等分配的底線。個人收入與社會貢獻相聯系的分配原則可能會導致那些在體力、智力、知識和技能等方面有缺陷的弱者在分配中處于弱勢地位,但這些缺陷很可能不是由他本人的選擇造成的,而是先天的或者是社會的原因導致的。然而,這種情況并不必然要求回到平均主義的分配原則。公正的社會要求建立基本的底線平等,以便使每位社會成員都能夠享有基本的生存權和發展權。第三,公正的社會還要求廢除不公平的分配秩序,消除不當得利。收入差距過大的真正原因是對社會資源和機會的占有方面存在著嚴重的不公平(比如區域優惠政策、行業壟斷、就業歧視等)以及大量的非法收益的存在,廢除不公平的分配秩序就會大大縮小收入差距。這樣,雖然建立在貢獻基礎上的分配原則會導致一定程度的收入不均等,但建立底線平等和公正的分配秩序等推進社會公正的舉措卻是縮小收入差距的重要手段,能夠有效防止收入差距過大。
3•社會公正是建立人際和諧的首要基礎。人際和諧是和諧社會的根基,也是社會和諧的重要體現。公正的社會秩序能夠為建立和諧的人際關系奠定基礎,“社會和諧意味著社會成員、社會群體之間的友好相處與和平共處,它的基礎就是公正———文化公平、經濟公平、政治平等和社會公正”。[8]首先,社會公正為人們提供平等交往的平臺。在社會交往中,只有人人享有平等的尊嚴和權利,人們才能真正平等地交往,建立起誠信友愛的人際關系。其次,社會公正為每個人提供了平等的自由發展的空間。社會公正必然要求摒棄人身依附和強制,而倡導個人的自主選擇。這時,每個人都有權利選擇自己的人生道路,享受自我選擇的成功和快樂,同時承擔可能面臨的風險與失敗,而不受他人的肆意干涉。第三,社會公正要求為公眾提供了平等的保護,使公民免受不法行為的侵犯。這就為公民之間的社會交往提供一種安全、寬松的環境,同時也會促使人們在相互交往中以誠相待、誠實守信。#p#分頁標題#e#
二、公正:公共行政的核心價值追求
公正歷來被視為一種社會價值和政治價值,而不是一種行政價值。從“政治—行政”二分法的角度來看,行政應該堅持價值中立的原則,其使命在于忠實高效地執行“政治”領域所作出的決策,以至于古利克把效率稱為行政科學中最高的“善”。然而,“未來的公共行政學應當將社會價值和目標作為必須研究的領域,將學科體系建立在明確的目標和價值基礎之上”。[9]因為沒有正確的行政價值的指引,公共行政的高效率不僅難以持久,而且其效率的價值也令人懷疑。“只有當政府自覺地追求社會公正,它才能在推動社會發展方面表現出是一個高效的和強有力的政府。”[10]在現代社會,各種復雜的社會矛盾和問題不斷出現,而政治領域不僅缺乏解決問題所必需的信息和技術能力,又因其遠離實際的社會問題而缺乏足夠的敏感能力,更因為其復雜的民主程序而導致行動緩慢,這就要求公共行政及時地對各種社會問題做出反應,以彌補政治領域的不足。因此,公共行政早已不再是單純的執行工具,其主要職能已轉變為做出具有價值傾向性的公共決策。在現實生活中,“政治-行政”二分只是一種理論上的設想,而不是事實。但在這種情況下,如果缺乏合理的價值指引,公共行政就可能會迷失方向,其行為也可能因違背政治的意愿而誤入歧途。因此,確定正確價值觀的指導是現代公共行政的迫切任務。構建社會主義和諧社會對我國公共行政提出了新的挑戰,也為思考公共行政的使命和目標提供了新的視角。由于社會公正是和諧社會的基石,因此,構建和諧社會必然要求公共行政致力于維護和促進社會公正。而要做到這一點,公共行政不僅要把追求社會公正作為制定和執行公共政策的目標,而且公共行政行為本身也必須體現公正性的要求。
1•堅持公正理念是公共行政自主性擴張的必然要求。在現代社會,公共行政作為執行國家意志的工具,具有越來越強的獨立性和自主性。一方面,社會公共事務日益復雜多變,政治領域難以為公共行政活動作出細致的安排,這就要求公共行政根據環境的需要靈活做出反應;另一方面,公眾對公共行政抱有越來越高的期望,公共行政必須及時回應公民的需求才能得到公民的信任和支持。在沒有有效制約的情況下,公共行政所具有的這種獨立性和自主性有可能導致公共行政權力的濫用。加強對公共行政權力的制約,不僅要加大對公共行政權力的外部監督和控制,同時,公共行政本身也必須具有正確的價值觀的指導。堅持公正的價值觀意味著公共行政必須致力于追求公共利益,而不應該謀取任何個人利益和小團體利益,這不僅是公共行政公共性的要求,對于避免行政權的濫用也至關重要。因此,公共行政的公共性特征及其自主性擴張的現實都要求公共行政堅持公正行政的理念。
2•維護社會公正是我國公共行政的神圣使命。我國政府具有經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四項基本職能,其核心都是維護社會公正。經濟調節要公平考慮社會各階層的利益要求,在保持宏觀經濟穩定發展的同時照顧到各社會群體間的利益平衡;市場監管的核心是維護公平的市場競爭秩序,保持市場的繁榮與穩定;社會管理的重心在于保證社會安全與穩定,形成和維護有利于公民平等行使權利的公平環境;公共服務職能是通過提供必要的公共物品和服務,為每位公民提供大致相當的福利和機會,促進社會的繁榮與和諧?？梢?公共行政履行的各項職能都旨在促進和維護社會公正,因此,維護社會公正是我國公共行政的職責要求,是其不容回避的神圣使命。
3•公正也是對行政過程的基本要求。在追求社會公正的過程中,公共行政行為本身也必須符合公正的要求。“要做到公平,關鍵是政府要具備公平、正義的理念和責任感,才能擺脫、超越既得利益者的束縛,從維護和實現社會公平和正義的高度來處理各類社會問題,以達到實現和諧社會的目的。”[11]行政過程的公正主要體現在決策過程中公民參與機會的公平和政策執行過程中的一視同仁,在政府與公民的關系中不存在歧視和不公正待遇。另外,行政過程的公正還要求行政程序的公正透明,沒有行政程序的公正透明,行政過程的公正就難以得到保障。可以說,行政過程的公正既體現了行政行為自身的“善”,也是行政行為結果公平的基本保證。
三、和諧社會的行政模式選擇:構建公正行政
構建社會主義和諧社會是全社會的共同事業,政府是構建和諧社會的核心和關鍵。一個得到民眾信任、接受民眾監督、服務全體國民的公正行政是構建和諧社會的必要保障。從和諧社會對公共行政的要求出發,筆者認為,構建公正行政應該從以下幾個方面入手:
1•把公正作為公共行政的價值目標。傳統公共行政建立在“政治-行政”二分法的基礎之上,行政只是作為政治決策的執行工具而存在,其效用在于其工具性價值。在現代民主國家,盡管追求效率仍然是公共行政的重要目標,但建設公正的社會秩序已成為政府的首要職責。對公共行政而言,追求公正比追求效率具有更高的優先性。因為只有在做正確事情的前提下,公共行政的效率才是有價值的,也就是說,公共行政的效率只有與建設公正的社會秩序一致的情況下才是有意義的效率。從另一個角度來說,公正與效率是相容的關系,對公正的追求不但不會阻礙效率反而會促進效率的提升:政治民主(體現了政治領域的公正)通過提高政治決策的科學性而提高了政治領域的效率;公平競爭和合作(體現了經濟領域的公正)大大提高了經濟效率;平等的人際關系(體現了社會領域的公正)通過增進民眾團結和人際和諧提高了社會效率。因此,追求社會公正不僅是構建和諧社會對公共行政的基本期待,是公共行政自身“公共性”的必然要求,而且還是提高行政效率的有效途徑。
2•建設法治、透明、可問責的行政體系。沒有公正的行政體系就不會有社會的公正,也就不會有社會的和諧,因此,建設公正行政不僅體現在把公正作為公共行政的價值目標,而且要在公共行政運行的每一個環節體現公正的要求。然而,由于行政權力存在被濫用的可能,公共行政的公正性不但不會自動實現,還非常容易遭到破壞。因此,要實現行政過程的公正,根本措施只能是加強對行政權的監督和制約,這就要求建設一套法治、透明、可問責的行政體系。在這里,法治化為實施監督提供了依據,透明化是實施監督的前提條件,而可問責是監督有效的根本保證。公共行政的法治化包含著雙重內涵,它既指法律體系的公正和完備,也是指行政過程的公正和有序。“保證公平正義的一個重要方面,就是一個國家的社會政策取向以及由此形成的法律法規制度。”[12]但公正的法律并不能自動發揮作用,公正的實現還仰賴法律的公正執行。因此,必須通過法律嚴格限定公共行政的活動范圍、行為方式和行政程序,才能有效約束行政權力,防止其濫用。也就是說,不僅要有公正的法律,還要有完善的法規規范政府行為,推動政府公正地執行法律。行政透明化是指行政過程中行政信息的及時公開,它既是公民參與行政過程的前提,也是公民監督和制約公共行政的基本條件。行政過程黑箱運作是專制和腐敗的溫床,而行政運行過程的公正透明是現代政府的基本特征。可問責的行政體系是指公民能夠通過問責機制對行政部門及其工作人員實施有效控制。“如果公民能夠對其在政府中的代表的表現進行鑒定并給予合適的制裁,能夠將表現優異的人保留下來,將表現不好的人清除出去,這樣的政府才能被稱為‘可問責的’政府。”[13]可見,建設法治、透明、可問責的行政體系是確保行政過程公正性的關鍵,是構建公正行政的制度保障。#p#分頁標題#e#
3•通過建立雙重互動機制緩解公正行政的價值訴求與政治決策之間可能存在的張力。現代政治體系的邏輯一般是這樣的:政治部門(通過選舉產生)是國家權力的中心,而行政部門(保持價值中立的常任機構)受政治部門控制,公民通過控制政治部門(通過選舉)從而實現對整個國家機器的控制。這種政治、行政二分法的政治邏輯忽視了行政領域的自主性,也忽視了在社會與行政之間建立緊密聯系的必要性。當公共行政自身存在著某種價值訴求,這種價值訴求就有可能與其執行的政治決策的目標不完全吻合,甚至會相互沖突。這時,公共行政的價值訴求就極有可能妨礙政治目標的實現。對于公共行政的價值訴求可能與政治決策相沖突的問題,公正行政主張通過建立合適的制度安排加以解決。這種制度安排主要包括兩個方面:一是建立政治與行政之間的互動機制;二是建立行政與社會之間的互動機制。首先,建立政治與行政之間的互動機制就是在政治部門與行政部門之間建立一種溝通和協調機制。通過這種機制,政治部門得以分享行政部門的信息和技術優勢,從而提高決策的科學性;而行政部門得以領會政治意圖而提高微觀決策的準確性和行政執行的效率。當行政部門對政治決策的公正性和合理性產生懷疑的時候,這種溝通協調機制就可以通過提供一個意見交流和協商對話平臺,使道理得以辯明。其次,建立行政與社會之間的互動機制就是要建立開放透明的行政體系并鼓勵公民對行政過程的參與,也就是要在行政體系與社會之間建立更緊密的聯系,以擺脫公共行政與社會公眾的疏離狀態。建立行政與社會之間的互動機制會促使公共行政從傳統上對政治領域負責而間接對公民負責轉變為既對政治負責也直接對公民負責,使公共行政更加明確自身的真正使命和責任,也使公共行政有可能對公眾的需求及時做出反應。公眾對行政過程的參與既是公民反映利益訴求的一條渠道,也是對行政實施監督和控制的有效手段。這種監督和控制作為對行政自主性的一種制約,足以彌補行政自主性提高后政治對行政的失控。這樣,在政治、行政、社會三者相互之間建立的這種互動關系,不僅有利于加強公民對國家機器的控制,使之服務于民眾的需要,而且有助于增強公共行政的活力,使之既正確地行動,又高效地行動。