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作者：許文峰 單位：廣州航海高等?？茖W校
一、行政的涵義
“行政”一詞在德文中稱為Verwaltung，英文中被稱為Administration，它是一個在行政學、政治學、行政法學等領域所廣泛使用的術語。但它在我國的行政法學上有著形式與實質兩種概括。一種是從形式意義上對行政的涵義加以概括，偏重行政的外在形式特征。另一種是從實質意義上概括行政的內涵?，F如今，在職權混合和職權交叉現象的沖擊下，越來越多的學者屏除了兩者對立的概括方法，轉而提出兩者統一的標準來解釋行政。如認為行政是一種直接的，經常的國家職能，是一種組合、指揮、管理和協調活動。或者直接認為國家行政主體依法對國家和社會事務進行組織和管理的活動。從實質上說，行政就是一種管理；從一般意義上講，它就是國家的行政管理。在靜態上，它可以指行使國家管理職能的機關或人員；在動態上，它可以指行使國家管理職能的活動或行為。[1]行政，正如德國社會學大師韋伯所說：“行政不完全是公法的概念。我們必須承認私人行政的存在，比如家庭、廠商內部的行政。同時，存在國家或其他公共機關的行政。”而行政法意義上的行政僅指公共行政，私人行政并不包括在內。這就好像形成了把公共行政完全等同于國家行政的“傳統”。在筆者看來，作為現代行政法調整對象的公共行政并不僅僅是指國家行政，它還應當包括其他非政府組織的行政，即社會行政。這是由于其自身的演變規律決定的，只要有組織就有行政管理活動。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中說過，管理是所有社會存在的必要條件。隨著國家的產生，最重要的領導社會的職能便構成了國家管理的范圍，同時，一部分管理社會的職能仍舊由非國家的組織去行使。但是，隨著一場以重新審視政府與市場關系為起點、以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標的公共行政改革的悄然興起，公共性一舉成為行政的首要特征，這就使得行政的研究對象進一步在細化，也就在這個時候，社會行政悄然地勃興起來，成為公共行政下位的概念之一。于是，國家行政、社會行政和私人行政儼然成三足鼎立的態勢了。
二、從行政的構成要素對三者的區分
（一）三者的分類標準
在人類歷史的長河中，行政幾乎是伴隨著人類社會同時而來，它的發展自古就有三種形態：國家行政、社會行政和私人行政。歷史上的行政主要是按國家行政----私人行政----社會行政及其三者的相互影響的軌跡而運行的。這種運行不是一般的簡單的循環和交融，而是在更高層次上的不斷的提升。自有國家以來，人類社會的每一個社會時期都絕對不存在某一種純粹的行政形態，而是某種形態占主導地位。因為，在大多數情況下，三者是互補的在社會的不同層級上交互存在，這在很大意義上受國家對社會的整合程度以及國家和社會的變動關系的影響。正是由于這樣的變動，我們有必要進行進一步的區分研究。
（二）三者的區分
1．行政的內容。國家行政是指國家行政機關為實現國家目的，運用制定政策法規、規章、組織實施管理、命令、監督制裁等方式執行國家法律和權力（立法）機關意志的活動。它具有包容性，是三種行政形態中范圍最廣的。在歷史上，國家行政在一段時期內曾今覆蓋整個國家生活和社會生活。私人行政是指私法上的個人建立企業和團體的運行中所進行的行政管理活動。古代的家族和商人們的內部運作就體現了這種行政的特征，尤其是在人類的經濟交易中得到充分的體現與發展。而所謂社會行政就是指非政府組織依照國家法律法規的授權，運用國家賦予的社會管理權限，為實現國家的社會目標和組織下每一個成員的利益而進行的管理和組織社會事務的有效活動。2．行政的主體。國家行政的主體原則上是國家行政機關，此外，近代法律還創造了其他一些國家行政的主體，如政府間的國際組織，它們也被稱為公共行政的主體或叫公法人。私人行政中的私人企業和團體當然成為這一行政形態的主體，像現在的諸多的家族型企業就是它的表現。至于社會行政，那些依法而建立的法律法規授權組織是它的主體，一般像一些行業協會之類的自治組織等是它的表現。
3．行政的目的。一般而言，國家行政和社會行政所追求的目的都是要滿足國家或政府所認定的公共利益，所不同的是，前者具體是整個國家大的公共利益，而后者是某一個具體的公共利益罷了，像律師協會的各項行政就是為的律師這一行業的公共利益而服務的。相比之下，私人行政所為之追求的目的是私人利益而已，雖然有時也有個別私人的偶然“越禮行為”。
4．行政的手段。眾所周知，任何私人不能把自己的意志強加于人，私人企業和團體原則上只能通過合同方式來把他們的意圖得以實施。公共行政一般在手段上是可以采取強制措施，而不問當事人是否同意，這種手段屬于行政主體的特權。[2]但是，國家行政絕大部分是如此的，而社會行政相對就又弱一點，在于成員與組織間的關系主要是通過合同的方式來維護的。
5．行政主體與行政相對方的關系。國家行政中，行政相對方處于弱勢地位，國家擁有強大的行政力量，行政主體和行政相對方的關系是不平等的，前者自身的強制性很容易對相對方造成心理上的強制，即便是在施行一些所謂的非強制行政行為，也容易形成事實上的強制。而在社會行政中，成員參與組織的行政過程，對組織的行政活動形成一種制約關系。盡管成員仍然處于一種相對弱勢地位，但與國家行政相比，兩者關系基本上是平等的。至于私人行政，就沒有這樣的問題，因為私人與其相對方完全是通過合同來維系他們之間的管理與被管理關系的，是在平等自愿的合意上達成的一種行政關系。
三、社會行政的意義與啟示
（一）社會行政的歷史意義
眾所周知，英國是西方的“福利國家”路線的先行者，其社會福利的發展具有深厚的歷史根源，它1834年頒布的“新濟貧法”就成為社會行政的起源。隨后，西方社會的理論界又通過對“福利應該是針對部分人的還是所有人的需要”的大討論，通過對這樣一個自由和平等之間的矛盾的比例選擇的價值判斷，逐漸形成了當今西方的“社會行政”概念，即從簡單的公共/私人領域的大分法，從簡單的政府部門/非政府部門的關系推展到個人參與到公共生活領域的公民權范疇，將社會弱勢群體的需要同公民參與及社會整和加以聯系。[3]資本主義制度確立后到二十世紀以前，國家對經濟生活、社會生活的干預日漸增強，公共行政等同于國家行政。二戰前后的時期，“政府干預的萬能論”被無情地打碎，“政府失靈”的狀況一再出現。于是，一場以重新審視政府與市場關系為起點、以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標的公共行政改革就在全球范圍內萌發，使得社會行政與國家行政成為公共行政的“雙手”。如德法日等大陸法系國家的行政法學著作大多設專章專節研究這些“非政府的社會公共組織”，或是一些英美法系國家的行政法學著作在討論正當程序原則時，大多會引用公立學校開除學生學籍或者給予其他紀律處分的案例，或律師協會拒絕給律師頒發執業執照或吊銷開業律師執照的案例。[4]從這個意義上說，作為行政法的基本調整對象的國家行政即將被社會行政所取代，這是一舉變以前的補充地位為如今的重要地位的飛躍，也是為將來的主導地位做好的一種鋪墊。這種趨勢也被我國學者所關注和研究。種種跡象表明，行政職能的社會化不但催生了社會行政，而且讓它壯大了。這正是國家與社會分離、二元對立結構以及國家逐步還權于社會的歷史必然，也就使得其歷史意義凸現出來。#p#分頁標題#e#
1．能改變以往的“行政國家”理念所帶來的公共權力濫用、官僚主義甚囂塵上、行政效率低下等負面效應。眾所周知，二戰以后，在科技、經濟和社會的迅速發展過程中，政府行政權力的急劇擴張，行政職能的日益強化，行政組織的作用和自主權明顯擴大，使得“行政國家”的理念成為西方社會法治國時代的第一特征，這就意味著行政裁量的復雜化和行政職能的多樣化，從而不可避免地對社會成員的基本權利和自由造成了眾多的威脅。而社會行政的出現，恰恰是在政府與社會成員之間的一個緩沖器，一方面能抵制住政府的過分侵擾，另一方面又能對社會成員的權利與自由進行有效的保護。
2．能使社會成員在同等條件下獲得更多的公共產品和服務，從而增加公眾對行政的依存度。這些非政府的社會公共組織正在從各個層面、各種場合對大量的社會關系進行著有效而有益的梳理與調整，進而替代政府組織的很大一部分行政職能，并且不斷地擴大行政職能的范圍，即對社會成員提供更多的公共產品和服務。在如今一種“小政府、大社會”的時代面前，國家的政策終將會“以選擇性而非普遍性的資源分配和分擔式的支付方式，形成個人給付、部門（或單位）供款和市場供應的局面，社會行政將依賴于廣闊的社會部門（如社區、社團）和企業化的社會組織來承擔”，[5]以實現其所應有的功能與作用。所以，現階段政府的任務，就是要積極立法來規范一些社會組織的職權與行為方式，如《律師法》等；同時，也要尊重一些社會部門自身的屬性與規律，由其內部去制定行業規范，通過標準的行業規范來自律管理，如足球協會自己制定的自律性行為規范等。
（二）給我國的啟示
國家行政機關和非政府組織的管理活動，是一種公共權力的運用，也是為了實現公共利益目標的。而行政的對象是社會公共事務，它是從整個社會出發，對社會各方面進行的組織和管理。同時，公共利益是一定范圍內不特定多數人的共同利益，產生于社會而又獨立于社會。它始終是以謀求公共利益，維護公共秩序、增進公共福利為目的的。因而謀求公共利益是行政的目的，也是它的動力源泉。現在的社會行政也是不能脫離這樣的目的和動力的。具體包括三個方面內容：
1．借鑒社會行政的理論與實踐，積極推進行政職能創新。政府的只能是掌舵而不是劃槳，政府職能的轉變是重塑政府的核心。即在政府和社會的關系上，要實現從強勢國家的單獨管理轉變為國家和社會的共同治理，通過行政參與、非政府組織化，通過政府生產性和服務性功能的轉移，通過社會責任的共擔，通過契約化和委外體制等多種方式，整和民間力量，釋放其原動力，形成國家建設的協作網絡，以推動國家發展。
2．借鑒社會行政的理論與實踐，積極推進行政文化的創新。社會行政一般又稱“服務行政”，不管是西方國家進行的“新公共管理運動”，或是我國所進行的行政體制改革運動，都在告訴我們：政府再造，最重要的在于塑造一個具有公共服務精神的政府。在傳統行政體制下，我國政府更多的是一種統治和管理行政。政府扮演的更多的是生產者、監督者和控制者的角色，為社會和公民提供服務的職能和角色未發揮和體現出來。這種管理模式忽視了公共管理的內在價值，使政府存在的正當性受到質疑和詰難，也導致官僚主義和人民對政府的支持和信心的下降。因此，建立一個服務于人民的政府，以人民高興不高興、人民答應不答應、人民滿意不滿意為施政的目標將成為我國的行政改革的方向。
3．借鑒社會行政的理論與實踐，積極推進行政機制的創新。充分利用市場競爭的活力，在不擴大政府規模，不增加公共財政支出的前提下，改善公共服務的提供，以提高行政效能。并且，我們必須把競爭機制引入到政府壟斷的公共服務領域，打破政府獨家提供公共服務的壟斷的地位，在法律允許的范圍內允許和鼓勵私營組織或個人進入提供公共服務之領域，但必須在資格或說市場準入方面進行科學、公正、合理的設定，防止腐敗。結語社會行政的勃興，致使公共事務的參與主體日漸呈現多元化的趨勢，抽象的公益概念已經難以涵蓋行政的目的，公共性隨之萌生。又基于對行政國家的反思，大量的非政府組織、社會團體等第三部門應運而生。這種行政職能的社會化正是國家與社會適度分離、形成二元對立結構的必然產物。誠如馬克思所言，國家是“獨立于社會之上又與社會對立”的“超自然的怪胎”。國家逐步還權于社會是人類歷史發展的必然。這種公共事務參與主體的多元化，導致了抽象公益的概念的泛化，而現在的公共性一方面照應了國家行政和社會行政并存的事實，尤其能滿足現代服務行政的需要；另一方面，其內部又同時蘊涵了公共利益乃至私益的成分且兼顧行政活動的過程與結果，因而就能以其極大的包容性取代公益而成為支配行政運行的最高理念。
但是，無論是國家行政、社會行政，抑或私人行政，都是從國家與社會之間的關系來考慮的，其著眼點是一種內部關系，即行政組織與相對人員之間的關系。這一關系下如何對兩者進行規制、定位等等，都涉及到行政目標的能否實現。上個世紀中后期以來，西方國家推行行政改革，進行著“重塑政府”運動和“新公共管理運動”，主要就是對社會行政關注的結果，這些實踐有力地促進我們對行政及其理論的深化研究。而在我國，隨著改革的深化，在實踐中形成了要建立“和諧社會”的提法，以及為此而在進行的一系列建設，也就是在社會行政成為一種趨勢與理念后，我國在法制化建設的過程中所走出的一條具有中國特色的行政模式和社會發展模式的有益嘗試。只有順應時代文明的潮流才能創造出真正的文明。
