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本文作者：王惠娜 單位：華僑大學公共管理學院講師
在中國區域環境政策網絡的橫向關系中，多個部門分享環境保護職能，環保責任也在這些部門之間劃分，地方政府在其中發揮著關鍵性的作用。根據《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水防治法》等環保法律規定，地縣級以上地方人民政府是環境保護的責任人，對管轄范圍內的環保局擁有直接的領導權，因此地方環保部門盡管名義上隸屬于國家環保部，但首先附屬于地方政府，地方政府官員往往將刺激經濟發展凌駕于監管企業之上，如果有利益沖突時他們將干預地方環保局的工作，而地方政府的意志往往得到實現，因為在地方政府和環保局的博弈過程中，環保局大多處于弱勢。地方環保的承諾和地方政府的利益是沖突的，[3]因而在政策工具的選擇和執行上，地方政府對環境治理負責，并制定政策；環保機構直接接受同級地方政府的領導，負責環境政策的執行和監督。在區域環境政策網絡中，除了地方政府和環保局之外，經濟發展部門對環境政策的影響也非常大，它們負責執行與部門有關的環境政策工具，但很多政策工具執行不力。以空氣污染治理為例，就涉及到發改委、工信部，發改委負責節能減排的工作，并根據《中華人民共和國節約能源法》的規定，推動循環經濟的實施、促進清潔生產、承擔國家應對氣候變化及節能減排工作。[4]工業和信息化部負責擬訂并組織實施工業、通信業的能源節約和資源綜合利用、清潔生產促進政策，參與擬訂能源節約和資源綜合利用、清潔生產促進規劃和污染控制政策，組織協調相關重大示范工程和新產品、新技術、新設備、新材料的推廣應用。[5]可以看出這些部門是環境政策網絡的重要參與者，它們通過制定部門法規或采用某種政策工具來確實地影響環境治理，因此中國區域環境政策網絡在橫向上權力分散，總體上是一種松散的、相互依賴性弱的政策網絡。
中國區域環境政策網絡的縱向關系。區域環境政策網絡的縱向關系由中央及地方各級決策機構所組成，在中國的公共決策體制中，全國人民代表大會、國務院、地方政府擁有不同權限的立法權，全國人民代表大會和常務委員有制定法律的權限，地方和部門所制定的相關法規屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項，嚴格而言，中國環境治理決策體系是一種中央集權的系統，地方在政策制定上的權力很少，大多是集中在執行權上，政策工具的選擇與運用采用自上而下的推廣方式，因此環境政策體系是一種自上而下（top-down）的決策體系，中央在政策制定上可以創新，而地方政府囿于地方利益在政策執行上卻是漸進地推行。中國區域環境政策網絡：雙重政策風格。中國區域環境政策網絡橫向上由多個地方政府、職能部門所組成，縱向上由多級機構部門參與，形成松散的、相互依賴性弱、目標沖突的網絡，體現出雙重政策風格（dualpolicystyle），即在政策制定上如同英雄般（heroic）激進，政策工具廣泛，法規體系全面；而在政策工具的執行中卻是乏味的、平淡的、漸進的。造成這種雙重政策風格的原因在于地方利益、部門利益的沖突及多制度體制（multi-institutionaladministration）的并存。在多制度體制中，工業部門、能源部門、環境部門之間的利益不協調，各部門通過制定部門法規、執行部門政策參與到環境治理中，并成為某些領域的主要行動者，造成橫向地方利益、部門利益分歧、縱向多體制并存的局面，形成環境政策制定和執行的雙重風格。
在行動者互相依賴性弱、目標沖突的區域環境政策網絡中，政策制定者關注的是所應用政策工具的強制性，即管制，[6]因為在弱互賴性和目標沖突的政策網絡中，強制性的管制能有助于維持現有的政策網絡特征，命令—控制型的政策工具最受這種政策網絡的青睞?？傮w而言，中國的環境政策工具以命令—控制型工具為主導，雖然近10年來新環境政策工具的運用范圍逐漸在擴大，但新工具并沒有完全取代傳統工具。
20世紀90年代之前的環境政策工具：命令—控制型工具。20世紀80年代之前，中國政府就開始進行環境治理，主要采取命令—控制型工具，其特點是強制禁止或許可證制度，典型的工具有標準、許可證、區劃、配額、適用限制，[7]這些管制型工具基于環保的法律體系和詳細的污染排放標準，采用行政執法的方式。從70年代中后期開始，中國國家標準化管理委員會陸續制定有關環境質量標準，并逐步建立水、大氣、噪聲、固廢、核廢料保護標準目錄。1972年在國務院批轉的《國家計委、國家建委關于官廳水庫污染情況和解決意見的報告》中第一次提出“三同時”制度，標志著中國建立了最早的環境管理制度。在70年代末，中國建立了環境影響評價制度，規定環境影響評價報告書必須經環境保護主管部門和其他有關部門的審查批準后，建設工程才能設計。80年代的環境政策工具，仍然以命令—控制型工具占主導地位，但該時期經濟型工具初現端倪。該時期中國基本完善了環境政策工具體系，出臺了一系列的行政法令和規章，進一步完善了環境法律體系以及環境標準。80年代中后期，中國為推動總量控制的實施，開始在水領域試行排污許可證制度，正式規定對水體排放污染的企事業單位核發許可證、排放許可證，此后排污許可證成為中國命令—控制型工具中重要的工具之一。污染源限期治理也是80年代的重要管制型環境工具，限期治理是計劃管理和環境保護法制相結合的產物，與此同時，環境保護目標責任制成為考核各級政府的績效指標。此外，基于市場的工具也開始采用，其中以排污費為主要工具。80年代我國引入了工業國家普遍采用的“誰污染誰治理”污染者付費（polluterspayprincipal，PPP）理念，在1982年的《征收排污費暫行辦法》中規定了在廢氣、廢水、廢渣、噪聲全國執行上的排污收費制度。
20世紀90年代至今：新舊環境政策混合運用。中國自90年代開始推行了一系列經濟治理原則，如“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰利用誰補償”、“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”，并逐漸提高排污收費標準，完善排污收費工具，并展開排污權交易試點。清潔生產、循環經濟理念也被中國廣泛接受，這段時期，我國的環境保護實踐開始了從以末端治理為主向生產源頭、過程和末端全過程控制的轉變，從以工業污染防治為主向工業與農村污染防治并重的轉變，從以污染防治為主向污染防治與生態保護并重的轉變，從單純注重環境保護到關注環境與經濟協調發展的轉變。從90年代至今，特別是在21世紀初，國家環保部提出“要加快出臺和實施有利于節能減排的價格、財稅、金融等激勵政策”，對環保部門從過分依賴行政手段到運用經濟手段推進污染減排的轉變提出了迫切要求。在2007、2008年的兩屆綠色中國論壇中，環保部勾畫了中國環境經濟工具的基本框架，綠色稅收、環境收費、綠色資本市場、生態補償、排污權交易、綠色貿易、綠色保險是中國環境經濟工具的重要內容。雖然從90年代開始，環境經濟思想在政策工具的制定中逐漸重要，但環境管制的力度也在加強。1998年環境保護局升格為部級的環境保護總局，作為國務院主管環境保護工作的直屬機構，增強了環保機構的執法能力。#p#分頁標題#e#
此外，1993年3月，全國人民代表大會成立了環境與資源保護委員會（簡稱全國人大環資委，當時稱環境保護委員會），統一推進我國的環境與資源保護立法工作。因此，20世紀90年代到21世紀初的環境政策工具是一種混合的狀況，環境管制并沒有減弱，而是在增大，主要表現如下：其一，傳統的環境管制工具執行率普遍提高。從20世紀70年代我國開始進行環境管制，到2005年已有國家頒布的環境法6部，資源法10部，國務院行政法規（條例）30多件，國務院部門、國家環保總局的規章（條例）90多件，國家環境標準430多項，地方性法律1000多件。國家和地方的法律、法規、管理程序、標準組成了龐大的法律法規體系。1979年以來，我國已初步形成較為完善的環境法律體系，并建立了“環境影響評價”、“三同時”、“排污收費”、“環境保護目標責任”、“城市環境綜合整治定量考核”、“排污申請登記與許可證”、“限期治理”、“集中控制”八項制度，包括命令與控制手段、經濟手段、自愿手段等多樣化的環境管理制度。從八項制度中可以看出命令—控制型工具居多，且命令—控制型的環境政策工具自20世紀90年代起執行率在逐步上升，說明該時期環境管制型工具并沒有減弱。其二，新環境政策工具初成體系。到2008年，中國逐漸建立了新環境政策工具的初步體系，具體包括以綠色稅收、環境收費、綠色資本市場、生態補償、排污權交易、綠色貿易、綠色保險的基于市場的工具，以ISO14000、清潔生產為主的自愿型工具，以環境標志為主的信息工具。
從環境政策工具的運用時間看，中國環境政策工具和環境治理思想并不缺乏創新，如在20世紀70年代末80年代初開始采用污染者付費原則，并在80年代就開始實施排污收費制度。90年代至今，中國環境治理思想基本和國際同步，如環境經濟思想、環境自我管制等，中國的環境政策工具制度呈現出一種英雄般的創新，但由于環境政策網絡的弱依賴性、分散性，新政策工具的執行效果不佳?？偠灾m然新環境政策工具中的很大部分正處在試點階段中，新興的環境經濟思想、自我管制思想、自愿性管制遵從、信息公開思想正在漸漸地被采用，但傳統結構和環境管制風格所導致的制度路徑依賴對新政策工具的引入具有強大的抵制作用。新工具并沒有取代傳統工具，而是僅僅起到補充作用，且新政策工具常與傳統的管制型工具相結合，在現有的環境管制下發揮作用。
中國區域環境政策網絡在橫向上由地方政府、職能部門所組成，縱向上由多級職能體系參與，是一個松散的、相互依賴性弱及目標沖突的網絡，政策工具制定和執行具有雙重政策風格。在此種區域政策網絡中，區域環境治理常被描述為傳統的管制模式，新政策工具的績效有賴于環境管制壓力的強弱、環境機構政策執行能力的大小。雖然20世紀90年代后新環境政策工具逐漸出現，但在中國的區域環境政策網絡中行動者之間的關系及網絡風格沒有發生改變，政府管制仍是環境政策的主流思想，新環境政策工具的出現僅僅在漸進地改變著政策工具，區域環境治理呈現出管制型工具和新環境政策工具的混合狀態。