前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的資源整合論文:山西煤炭礦業權整頓措施，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
本文作者：曹治國 王威駟 單位：華北電力大學人文與社會科學學院副教授 華北電力大學人文與社會科學學院
對于礦產資源所有權來講，基于礦產資源對于一國經濟社會發展的重要性，目前各國均確認礦產資源國家所有制度，我國也是如此。根據我國《憲法》、《物權法》的規定，我國的礦產資源為國家所有，即全民所有；礦產資源的所有權人為國家即全體公民，其所有權依《礦產資源法》的規定由國務院行使。值得注意的是，盡管我國的礦產資源歸國家所有，其流轉亦需經國家機關特許，但礦業權仍然是典型的私權。一般認為，礦業權并非是單一的權利，而是一個包括探礦權與采礦權等一系列相關權利的權利束。我國《礦產資源法》將礦業權分為探礦權和采礦權兩類，因此在我國，礦業權其實是探礦權和采礦權的合稱，是指符合資質的開采人依照法律規定的條件和程序，在特定的工作區和礦區內勘探、開采礦產資源，從而獲得礦產品的權利。①而礦業權的性質在《物權法》頒布前，學界爭議頗多，有債權說、特殊物權說、特許物權說、準物權說等。2007年頒布的《物權法》將礦業權劃入用益物權范疇，基本為礦業權的性質作出了定論。按《物權法》第46條的規定，礦藏、水流、海域屬于國家所有。亦即確定了礦藏亦為民法上的物，成立民事法律關系的客體。第117條規定“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利”。
第118條規定“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益”。第123條規定“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護”。我國《礦產資源法》及《物權法》均確認礦產資源國家所有權制度和礦業權有償使用制度，盡管《礦產資源法》中沒有使用礦業權的概念，也沒有明確認定礦業權的用益物權的性質，但根據國土資源部于2000年11月1日頒布實施的《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》（國土資發［2000］309號）第3條的規定，早在我國《物權法》確認探礦權和采礦權為用益物權之前，探礦權和采礦權實際上已經被視為物權，并適用于不動產法規的調整原則?！段餀喾ā分袑ΦV業權的規定只不過是對此前國土資源部頒布的行政規章中關于礦業權性質的確認。根據《物權法》的規定，包括探礦權和采礦權在內的礦業權的屬性應為用益物權，其本質是由礦藏所有權人獲得對礦藏使用與收益的權利。礦業權作為典型的用益物權，應受物權法的保護與規范，如《物權法》第120條規定，“用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定。所有權人不得干涉用益物權人行使權利”。礦業權作為私權，自然應適用民法的一般規則，受到保護；更應在因意思自治以外的因素不能繼續成立時獲得救濟。礦業權的屬性問題是一個基礎性問題，是構建礦業權流轉制度的前提。
我們對其屬性的確認必須本著實事求是的態度和長遠眼光，只有如此才能使其在人們創造財富的過程中發揮更為重要的作用。②礦業權是帶有公法色彩的私權。礦產資源作為國家所有的、與人民生活和社會發展密切相關的資源，具有稀缺性與不可重復利用的性質，加之對礦業資源的利用直接影響著公共利益與國家安全，礦業權自然不可能如一般私權那樣較少受到意思自治以外因素的規制，在礦業權的出讓、轉讓、利用和消滅等階段，都需要國家公權力機關的監督和管理，礦業權是帶有濃厚公法性質的私權。我國礦產資源為國家所有，這是由我國的基本經濟制度決定的，并為我國《憲法》、《物權法》、《礦產資源法》等法律明文規定。礦產資源為國家所有的體制要求建立礦產資源有償使用制度，確立由國家向其他主體出讓礦業權以實現國家礦產資源所有權利益的制度，進而明確礦業權的出讓之本質即為國家主管機關作為出讓主體向受讓人讓渡礦產資源開發利用權利的行為。受讓人取得礦業權需要經過國家主管機關的審批或招標或拍賣等形式最終確認，受讓人要與國家主管機關簽訂礦業權出讓合同。在此過程中，受讓人最終取得礦業權都是國家主管機關行使礦產資源行政管理公權力的結果。因此，礦業權的取得帶有公權力色彩。礦產資源具有稀缺性與不可重復利用的性質，礦產資源特別是能源類礦產資源對于國家經濟發展和國家安全的保障具有日益重要的價值，這就要求不斷提高對礦產資源的開發利用效率。
國家主管機關不僅是國家行使礦產資源所有權的代表，還是對礦產資源開發利用進行監督管理的主管機關。據此，國家主管機關不僅在礦業權出讓階段要審查受讓人是否具備法律規定的資格和條件，還要在受讓人行使礦業權、對礦產資源開發利用的過程中行使監督管理的職責，如礦產資源普查在完成主要礦種普查任務的同時，應當對工作區內包括共生或者伴生礦產的成礦地質條件和礦床工業遠景作出初步綜合評價；在開采主要礦產的同時，對具有工業價值的共生和伴生礦產應當統一規劃，綜合開采、綜合利用，防止浪費等。礦產資源作為由地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態、液態、氣態的自然資源，必須經過采掘作業才能形成可以直接使用的礦產品。在對礦產資源采掘的過程中，一方面要保障采掘作業的安全，另一方面要防止采掘作業對外部環境的污染。據此，國家主管機關要監督礦業權人遵守國家勞動安全衛生規定，要求礦業權人具備保障安全生產的必要條件，要求礦業權人在勘探開發礦產資源的過程中，必須遵守有關環境保護的法律規定。因此，礦業權的開發利用帶有公權力的色彩。此外，礦業權作為一種用益物權，礦業權人可以將其轉讓。但為維護礦產資源的開發利用秩序，保障國家礦產資源所有權利益不受損害，礦業權的轉讓須向登記管理機關提出申請，經審查批準后辦理變更登記手續。因此，礦業權的轉讓也帶有公權力的色彩。
綜上所述，礦業權的取得、開發利用和轉讓均涉及到國家礦產資源所有權的實現和礦產資源管理秩序，需要國家主管機關的介入、行使行政監督管理職責，這不僅是必然的，更是必要的。但礦業權自權利人從國家主管機關取得后即成為一種私權，不僅其他民事主體不得侵犯，即便是國家主管機關也不能侵犯。正如我國《物權法》中規定的建設用地使用權一般，該權利也是受讓人自國家主管機關通過招標、拍賣、協議等出讓方式取得；權利人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利。根據《土地管理法》的規定，國家主管機關對建設用地使用權的取得、開發利用和轉讓行使行政管理職權，但建設用地使用權仍是我國《物權法》中規定的典型的用益物權。如此類推，盡管礦業權的取得、開發利用和轉讓均需要國家主管機關的介入，但從根本屬性上講，礦業權仍屬于一種用益物權。在國家主管機關對礦業權行使行政監督管理職責時，也必須以此為基點，在法律的框架內尋求私權與公權、個人利益與國家利益的調和。#p#分頁標題#e#
國家干涉礦業權的情形。礦業權自成立之后，自當根據合同行使之。但如前所述，作為帶有公法色彩的私權，公權力出于維護公共利益、規制被不當行使的礦業權以及國家能源政策調整等需要得介入礦業權的行使并對礦業權予以干預。大體來說，因公權力而使礦業權不能得以行使，有如下幾種表現。（1）因公共利益需要而消滅礦業權。國家因公共利益的需要，而使合法的礦業權不能得以行使或使其消滅。在這種情況下，礦業權必然要退位于公共利益的需要，這也符合私法的精神。（2）因違反法律規定而消滅礦業權。這種情況主要包括私自流轉礦業權、未能達到法律規定的礦業開采的資格要求、以破壞性方式開采礦產資源等。因違反法律規定而被吊銷執照，被消滅礦業權的，自屬應當，故此種情形不在本文討論范圍之內。（3）因政府行為而消滅礦業權。當形勢變化或政策變化時，政府亦有可能以行政命令方式對礦業權予以整合。山西省對省內煤礦進行的兼并與整合即屬此類。以山西此次礦業整合的具體背景而言，此次礦改確屬應當，然而其本質仍是行政命令突破民事契約并侵犯礦業權的正當行使。從山西省政府作為當初訂立礦業權合同相對人的角度上講，這是典型的違約行為；而從權利角度上講，這又是明顯的侵權行為。
政府對礦業權的整合應當在法治框架內依法進行，以免公權濫用之虞；而這種情形下對礦業權的整合方式及對礦業權人的補償辦法也更需加以注意。需要明確的是，因政府行為消滅礦業權與為公共利益消滅礦業權這兩種情形不應混為一談，因公共利益消滅礦業權多以征收為主要方式，而政府行為消滅礦業權多通過對礦業權的兼并整合來完成。故此，政府對礦業權的兼并與整合實質上是公權力干預私法自治的表現，而非因公共利益需要消滅礦業權。合理、依法整合礦業權的必要性。礦業權作為有公法色彩的私權，其具有可為公權力干涉的特殊性。而礦業權的被干預應僅限于以公共利益為導向，符合法律規定與程序正義的情形之下，以達到利益平衡的目標。從法理上講，“任何人均不得因其不法行為而獲益”。同樣的，人亦不當因其合法行為而受害，否則必將損害法律的規范作用與指導作用。合法取得的礦業權因政府的兼并整合而被消滅，進而導致礦業權人利益受損，這自然有悖法治精神，合理整合礦業權也就是從法理上保障法律的地位。從現行法律規范上講，《物權法》第121條明確規定“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第42條、第44條的規定獲得相應補償”。礦業權被整合時，自當比照此條，獲得相應的補償。從公益上講，“公共利益”這一概念究竟如何，殊難界定，政府若為公益對礦業權進行整合兼并，就需要在法治框架下限定對公益自由裁量的空間，以合理整合礦業權。從程序上講，“程序是法治和恣意而治的分水嶺”，合理整合礦業權必須依照法律進行，以確保程序正義，進而達到實質正義。從價值取向上講，利益平衡是民法的基本原則，作為私權的礦業權在受到干涉時理應符合利益平衡的原則，這也是私法價值的應有之義。而對被兼并的礦業權予以救濟，也是對誠實信用原則的維護。從經濟利益上講，“有恒產者有恒心”，礦業權如若經常由于行政命令而不能穩定的行使，必將造成礦業權人怠于取得及行使權利，造成用益物權領域的“公地悲劇”。所以，政府對礦業權的整合，必須在以可裁量之公益為前提下，依法、合理地進行。如此，才能在保障公共利益的情況下，強化公信力，保障礦業權人的投資信心，推進礦業產業健康、穩定的發展。
礦業權整合的價值取向。礦業權的整合雖由國家公權力機關主導推行，然而這一過程仍需符合相應的法律規范，特別是考慮到礦業權作為一種私權，尤須謹慎。具體而言，根據礦業權的屬性和我國相關法律規定，礦業權整合應遵循私法本位、公益優先、程序正義、利益平衡的價值取向。私法本位，即礦業權整合應在私法框架下進行。應如實地把礦業權看作通過出讓和轉讓取得的一種用益物權；國家機關對于民事主體已經合法取得的礦業權進行重組、整合活動，應尊重礦業權的私權屬性，不能強行予以限制和剝奪。公益優先，即合法的礦業權應讓位于公共利益的需要。強調礦業權為私權并非一味對礦業權無限制的保護，礦業權人在面對公共利益需要時，負有配合國家對其權利進行征收和征用的義務。如我國《憲法》第13條規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。我國《物權法》第42條、第44條對物權的征收和征用作出了規定。但需要注意的是，此處“公共利益”的認定根據前述《憲法》和《物權法》的規定應依照法律規定的權限和程序進行界定，此處的“法律”是指全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會制定的法律。程序正義，指礦業權的整合及補償這一過程應通過一系列的制度設計，依法進行。程序正義是實質正義的先導，更是私權的保障。這里的制度設計包括對政府決策的聽證、質詢，以及礦業權整合中的程序與法規和對補償方式和金額的判定方式等。這里程序正義的保障也需要通過制定法律的形式體現出來。利益平衡，是礦業權整合的最基本目標，即指礦業權人不應因政府的兼并整合而遭受不利益。而政府也能夠通過兼并整合促進產業進步，達到公共利益的提高。為了達到利益平衡，就需要確立私法本位、公益優先、程序正義等價值取向，從這個意義上講，利益平衡是通過以上價值取向的確立而達到的。
礦業權整合的制度設計。山西的礦業整合以行政命令開始，在操作中以行政命令為先導，要求礦業權人簽訂協議或放棄礦業權或入股以達到國有大型煤礦兼并中小私人煤礦的目的。由于在兼并整合的正當性、補償金額、補償方式等問題上存在很大爭議，山西礦業整合也成為了學界關注的焦點。山西礦業整合主要出于產業升級與走可持續發展道路的目的，考慮到山西礦難高發、經營方式落后的現狀，應該說這是符合公共利益的，然而其做法“是一次非常標準的政府行為而不是法制行為。就是說它違背了自主經營的原則，人治的色彩比較嚴重，甚至在很多方面違反了市場法制的原則。市場法制原則有很多方面，比如說憲法至上原則，自主經營原則，公平原則，自愿原則，所有的整頓行為政府都應該依據憲法和法律的規定來進行，而不是用政府命令的形式去強迫他接受”③。另外，爭議的焦點更體現在補償方式與補償數額上。政府以礦業權人當初所交資源款的1.5倍與部分股權作為對剩余資源的補償，并表示將對資產部分經協商評估后加以折舊補償。而礦業權人一方多表示補償過低，無法收回成本，且礦山的固定資產賠償數額方式亦未能達成共識。諸多爭議造成山西一時出現煤荒局面，對電力企業的經營造成了影響。④這也與當初政府將礦產資源有償使用與礦業權價款混為一談有關，通過收取礦業權價款，來間接擠占礦產資源有償使用的便宜，是地方政府開創、國土資源部認可的。主要動因是礦產品大幅漲價、礦產品利潤陡升，而代表礦產資源有償使用的資源補償費收取的標準又不到位。⑤針對上述問題，依據前文所述之價值取向，對今后礦業權整合的制度設計提出如下建議：首先，政府行使礦業行政管理的職能和行使礦業權的職能應分置。政府一方面作為特殊民事主體與礦業權人訂立合同設立礦業權，另一方面以行政行為收回礦業權，這種“既當裁判員又當運動員”的做法似不可取。政府是礦政管理者，又是礦業權的經營者，政府運用行政的公權力實現想要的掌控目的，形成不平等競爭環境，影響市場主體的積極性，影響社會資金進入，產生“擠出效應”，甚至形成壟斷。⑥國家要按照市場經濟的基本規則，使民事主體享有獲得礦業權的平等機會。中央和地方財政投資獲取或參與礦業權，應以平等的經濟實體出現。掌握有公權力的政府及其主管部門不直接經營礦業權。⑦其次，礦業權的設置和整合應設定程序公開。既然礦產資源屬國家所有，那么政府對于礦業權的處分應經過代議機關———所屬人民代表大會的審議通過。具體來說，可以為該類事宜建立臨時的、專門的委員會，由委員會聽取第三方意見評估后提交可行性報告，上交人大表決通過。這樣做，一方面是憲法適法性的體現，另一方面強化了人民代表大會的職能，鞏固了我國的人民代表大會體制，也能夠進一步體現民意。#p#分頁標題#e#
在整個審議過程中，應當引入聽證與質詢制度，聽證與質詢的過程應當公開。聽證與質詢的主要目的在于確定政府對礦業權的干涉是否確實能夠促進公共利益，是否真正必要。就這次山西煤改而言，政府的理由主要是私營煤礦管理模式落后、阻礙礦業健康發展，然而政府并沒有對礦業整合后的前景作出切實預測與詳細的可行性報告并予以公布，也沒有充分論證煤礦由國企兼并后的發展前景，這也成為輿論質疑的原因之一。因此，政府應就礦業權整合事宜提交可行性報告交由委員會審議，并作為人大代表表決時的參照，以免“公共利益”這一理由被濫用。當政府的整合方案經人大表決通過后，兼并進程方能展開。首先涉及的是礦業權人之礦業權是否合法的問題。在山西省小煤礦發展進程中，一些小煤礦的采礦權人沒有經過法定變更，多次非法轉讓，有的煤礦在不具備安全生產條件的情況下，引進外地投資者盲目經營。久而久之形成了采礦權人、法人代表、非法承包人、私下投資人、實際控制者之間比較混亂的“格局”。山西省煤炭工業廳廳長王守禎認為，對于煤炭資源領域長期存在的違法違規經營、非法交易、“地下”協議和不正當利益，無論是法律和政策都不予保護，當然也得不到相應補償。⑧非法的礦業權自然不受法律保護，然而當礦業權的情形如山西般混亂時，政府就應對礦業權合法與否進行調查。在這個過程中，證明礦業權合法與否的舉證責任應當歸于政府，因為作為當初簽訂民事契約時的強勢一方，政府有義務在簽約時對礦業權人是否符合資格進行審查，并在之后的過程中對礦業權的流轉情況加以了解，同樣政府在指出礦業權非法時也就有舉證的義務。如果整合時礦業權的權利外觀并無問題，除非政府能夠證明存在有使礦業權不合法的因由，那么就應當認為礦業權人的權利合法，并且給予賠償。
再次，礦業權價值評估應公開、公正和規范。對礦業權人經營之礦區價值的評估，應由具有專業資質的第三方機構進行。礦業權評估價值應由評估機構規范、公正、獨立地完成，并承擔法律責任，但實際備案認定過程中必須滿足行政方面的要求。假如行政方面的要求限于合規性方面的審查自然無可非議，但越來越多的地方政府制定了評估價值的標準價碼，評估機構必須去迎合這個價碼。不可否認，制定價碼有政策調控的意圖，但也不能不顧忌價碼制定者是礦業權出讓市場中交易的甲方。更有甚者，一些地方政府以行政價碼代替了評估，而且有擴散的趨勢。若任其發展下去，新生的礦業權評估事業有夭折的危險。⑨日本如“新日株式會社”等綜合建筑企業即設有專門的賠償顧問部門，專門負責不動產價值評估等業務。賠償的金額除包括當初繳納的資源款、剩余資源的補償款外，還應包括礦業權人在經營期間對礦區的投資與因整合而喪失的期待利益。待評估完畢后，政府與礦業權人即可開始協商，達成共識。協商期間，礦業權人仍應有權經營礦區，獲取收益。應當明確的是，此時雙方協商的僅是賠償金額與賠償方式問題。而礦業權整合之事本身，既已經過人大審議通過，合法地上升為公意，則已不應作為可商討之事宜，此即程序正義的體現之一。
日本的礦業補償制度。與我國同屬大陸法系的日本在礦業權征用與補償方面的主要法規除原則性的民法典、礦業法外，實務操作中較常用的為平成十年（1999年）生效的“厚生省因公共用地的取得造成損失之補償基準”（以下簡稱“基準”）。“基準”的第22條規定了對消滅的礦業權的補償辦法，其第1款規定：對被消滅的礦業權、租礦權以及采石權，依正常交易價格予以補償；第2款規定：在附近沒有同類礦業權或租礦權交易的情形下，對因前項規定消滅之礦業權或租礦權依以下各條目規定之數額補償。“基準”本身僅是厚生省頒布的指導性法規，日本各縣各有其自己的“基準”，如茨城、岐阜、廣島等縣在當地的“基準”中礦業權部分僅規定了“在附近沒有同類礦業權或租礦權交易的情形下，對因前項規定消滅之礦業權或租礦權，以該權利的狀態、收益性以及取得該權利所需費用等方面考慮決定補償金額”。我國的礦業權整合在補償方面也有必要學習日本的相關制度，即明確的算法和地方根據本地區實際情況制定規章的方法相結合的做法，這有助于依法、合理整合礦業權工作的順利開展。
民間企業承擔評估任務。除制度建設外，日本的綜合建設企業設有的補償顧問部門的作用也值得我國借鑒。以“新日株式會社”這樣的綜合建設服務公司的補償顧問部門為例，其自我介紹為“蔽社從確保因公共事業的計劃而征收征用的用地的觀點出發，對公共事業人提供支持并處理補償顧問業務。補償顧問部門需要在滿足一定資格的條件下經國土交通大臣登錄方可開展業務。蔽社全部8個部門都已登錄，并在國土交通省、都市再生機構、水資源機構、NEXCO（高速公路建設公司）下屬各企業、縣市町村及其他政府機構的委托中獲得了高度評價”。其下設有土地調查部門、土地評估部門、物件部門、機械工作物部門、營業補償•特殊補償部門、事業損失部門、補償關聯部門、綜合補償部門共8部門，進行對地產的調查、評估及相關事務的處理工作。由這類企業進行評估，主要保障了評估的中立性與公信力，能夠更真實地確定地產的實際價值，減少征收征用中的摩擦與爭議。中國的礦業權整合的評估部分，可以仿效日本逐步交由擁有專業資格的第三方公司、企業、事務所等進行，以提高效率、降低成本、減少爭議。在保障與加強國有資產的同時將相關領域開放給民間資本，不失為國有經濟與私營經濟共同發展的一個方向。
山西煤礦整合一事，由于其強烈的行政命令色彩與引發的種種爭議成為學界關注之焦點、熱點。礦業權整合一事能否在法治框架下合理、依法進行，不僅關系到私人權利與私人財產的保障，關系到礦產資源類企業的發展，關系到我國能源法律體系的發展，更關系到我國法治建設進程方向這一根本性問題。行政命令與私人財產之間如何在法治框架下達到利益平衡進而促進法治進步與公共利益是一個深刻而長遠的課題，需要整個法律界的關注與努力。目前，我國正在審議修改《礦產資源法》、《煤炭法》以及制定《能源法》，我們希望對礦業權及推而廣之的能源開發利用權利的保障以及對損失的補償能夠切實地體現在這三部法律中，以實現國家礦產開發秩序與礦業權人利益的平衡，同時也希望對礦業權及推而廣之的能源開發利用權利的保障在《能源法》中有所體現，以切實發揮《能源法》的“能源憲法”作用，最終達到我國法治的新的進步。#p#分頁標題#e#