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循環經濟是經濟發展模式的根本性轉變，是關系到人與自然和諧共處、人類社會未來可持續發展的重要問題。發展循環經濟涉及到社會、經濟、環境各個方面，這就需要建立有效的法制體系和機制，遵循生態學原理，制定必要的“循環經濟法規”，做到有法可依、有章可循，才能確保經濟社會又好又快的發展。 一、柴達木循環經濟的發展狀況 經過50多年的開發和建設，柴達木地區的石油天然氣工業、鹽湖化工工業、有色金屬工業、煤炭工業、建材工業形成了一定的規模。“十一五”期間，柴達木地區國民經濟發展速度明顯加快，結構調整取得重大進展，優勢產業、特色經濟加快發展，產業結構發生變化。一、二、三產業占GDP的比重由“十五”末的3．3:74．5:22．2調整為2．8:79．1:18．1。工業增加值年均增長19%，高于“十五”增速1．3個百分點。工業對經濟增長的貢獻率達到79．31%。全區累計完成固定資產投資844．3億元，超目標144億元。1依托資源優勢，形成產業格局 1．1項目建設穩步推進。柴達木經濟開發以鉀資源開發為龍頭，綜合開發利用鈉、鎂、鋰、鍶、硼等資源。在加快察爾汗鹽湖資源開發利用的同時，積極開發馬海鹽湖和東、西臺吉乃爾鹽湖，著手大浪灘、昆特依、一里坪鹽湖和大風山天青石等礦產資源的開發。建成了青海油田40萬t甲醇、青海堿業一期120萬t純堿、鹽湖集團百萬噸鉀肥綜合利用一期、慶華集團烏蘭焦化一期100萬t、青海慶華公司一期300萬t洗精煤等重點循環經濟工業項目。同時，青海油田油氣資源勘探開發、格爾木中浩60萬t甲醇、格爾木150萬t煉油廠擴建升級改造、青海油田澀北氣田100億m3產能建設、鹽湖集團百萬噸鉀肥綜合利用二期、青海鹽湖集團三元鉀肥10萬t硫化堿配套1萬t聚苯硫醚、青海堿業二期120萬t純堿、青海鹽湖海虹10萬聯二脲配套10萬tADC發泡劑、5萬t烏洛托品等重點工業項目全面開工建設，這些項目的全面開工建設，為柴達木循環經濟快速發展提供了強勁的后勁。 1．2產能裝置初具規模。目前，柴達木循環經濟試驗區已初步形成了450萬t鉀肥、3．5萬t碳酸鋰、130萬t純堿、200萬t原鹽、350萬t動力煤、350萬t焦煤、300萬t洗精煤、100萬t焦炭、150萬t鉛鋅采選、330萬t鐵礦采選、30萬t天青石采選、3．5萬t碳酸鍶加工、230萬t采油、50億立方米天然氣開采、150萬t煉油、100萬t甲醇的生產能力，同時在建330萬t純堿、12萬t氫氧化鉀、7．2萬t碳酸鉀、22萬t聚氯乙稀、66萬t尿素、10萬t燒堿、20萬t硝酸鉀、16萬t氯化銨、10萬t聯二脲、10萬tADC發泡劑、5萬t氫氧化鎂、5萬t烏洛托品、5萬t氧化鎂、5000t硼酸鋅、100萬t焦炭、16萬t粗鉛冶煉的生產能力。并且，初步確定了把柴達木地區建設成為國家重要的鉀、鈉、鎂、鋰、鍶、硼等系列產品生產基地和國家主要的天然氣化工初級產品生產地的發展構架，良好的產業基礎和稟賦礦產資源為柴達木循環經濟的健康發展奠定了堅實的基礎。 2加快基礎建設，夯實經濟基礎 “十一五”期間大規模的投資建設使得柴達木循環經濟試驗園區在交通、電力、水利、通訊等基礎設施得到了明顯改善。 2．1電力保障顯著提高。電源電網建設方面，相繼建成330kv湟源至德令哈至格爾木、格爾木至甘森、110kv烏蘭至德令哈II回，110kv錫鐵山至魚卡、熱水至江倉木里專屬供電區、甘森至肯德柯克、甘森至卡爾確卡等輸變電工程，新增330kv輸電線路744km、110kv輸電線路990km，電力保障能力進一步提高。管道方面，澀寧蘭、澀格天然氣管道復線和石油管道花格復線等工程建成投運，天然氣管輸能力達到93億m3、石油管輸能力達到300萬t。 2．2供水模式不斷優化。水利的建設方面，柴達木地區現已形成了以地下水為主的城鎮供水，以機井為主的工礦企業供水;以調蓄水庫、渠系配套為框架的農灌供水;以機井和輸水管道、蓄水池相結合的農牧區人畜飲水的多種供水模式。 二、柴達木循環經濟的立法及對法制建設的構想 1循環經濟的立法 1．1國外循環經濟的立法。國外在循環經濟理念和法制保障方面，德國走在前列，早在1972年，德國就制定實施了《廢棄物處理法》，當時的立法目的僅僅是為了“處理”生產消費中所產生的廢棄物，屬于末端治理。1986年，德國將該法修正為《廢棄物限制處理法》，強調要通過節省資源的工藝技術和可循環的包裝系統，把避免廢物產生作為廢物管理的首選目標。1994年的《循環經濟與廢棄物管理法》，把資源閉路循環的思想從商品包裝拓展到社會所有領域，在廢棄物管理方面取得了很大的收效。此外，日本的《廢棄物處理法》先后經過了七次修訂，1998年又頒布了《家用電器回收利用法》。美國于1976年通過《資源保護回收法》，1990年通過《1990年污染預防法》。1993年日本出臺了《環境基本法》，2001年《循環型社會形成推進基本法》開始實施，隨之開始建立健全與循環經濟相關的單行法律規制。各國都先后按照資源閉路循環、避免廢棄物產生的思想重新制定了各國的廢棄物管理法規。為循環經濟的發展提供了一定的立法保障，夯實了循環經濟的理論基礎。 2國內循環經濟的立法 在立法方面，我國也相繼于1989年出臺了《環境保護法》、1995年出臺了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(2004年修訂)、1997年出臺了《中華人民共和國節約能源法》(2007年修訂)、2002年出臺了《中華人民共和國清潔生產促進法》2009年出臺了《中華人民共和國可再生能源法》，分別對節約能源、清潔生產和固體廢物污染防治進行了專門規定。2008年8月，經第十一屆全國人大第四次會議正式通過了《循環經濟促進法》，進一步明確了循環經濟的概念、原則、組織、措施和法律責任。這表明，發展循環經濟被納入法制軌道，這對于提高資源利用率，保護和改善環境，實現經濟社會可持續發展具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。 #p#分頁標題#e# 3構建和完善柴達木循環經濟法制建設 3．1立法的框架和重點。在充分考慮與國家法律法規相銜接的前提下，根據試驗區實際及國家立法進程和其他地方性法規的立法成果和立法經驗，應當制定《柴達木循環經濟促進條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》擬分為七章。第一章是總則，主要對事關試驗區發展循環經濟全局的、重大的、原則性的事項進行規定，包括立法目的、適用范圍、基本方針、原則、管理體制等。第二章是循環經濟的規劃，包括發展循環經濟的主體，近期規劃與遠期規劃制定的程序、重點、任務落實等。第三章是循環經濟的推行，包括發展循環經濟的財政稅收政策、產業政策、技術政策、信息服務、產業導向、示范推廣、科學研究、宣傳教育等。第四章是循環經濟的實施，可分為資源開采、生產消耗、廢棄物利用和社會消費等環節。第五章是循環經濟參與主體的權利與義務，主要包括對循環經濟參與主體發展循環經濟的獎勵、政策扶持，發展循環經濟享有的權利以及發展循環經濟所承擔的義務和違反循環經濟發展規劃的處罰措施等。第六章是法律責任，包括對各類主體不履行法定義務的行為規定相應的罰則，以保障法律的有效實施。從柴達木地區本身相對非常脆弱的生態環境方面講，對破壞環境、影響生態、污染嚴重的經濟行為必須“嚴控”，并要具有一定的力度，以充分保證“嚴控”目的的實現。第七章是附則。 3．2完善基本管理制度。根據我國《循環經濟法》的立法進程情況，應當創設的主要管理制度和措施包括以下內容: (1)循環經濟規劃制度。循環經濟是一種經濟發展模式。這一模式建立的基礎是傳統經濟發展模式，而又是對傳統發展模式的改造。同時，循環經濟還是人類社會在不斷認識基礎上對未來發展的一種設計，是一種需要不斷完善的發展理念。因此，提高對循環經濟發展的規劃水平，是保證循環經濟在柴達木循環經濟試驗區取得切實效果的重要保證。 (2)產業政策的引導和規劃制度。循環經濟的發展必然要以產業為依托，因此，產業政策的制定與實施對循環經濟的發展影響巨大。產業政策要以促進產業結構調整為手段，對市場準入、工藝、設備和產品等作出具體規定。要嚴格確保產業發展政策符合循環經濟發展的總體要求，要從產業發展鏈條的延伸和續接入手，不斷筑牢循環經濟的產業鏈條，通過產業鏈條的壯大與發展帶動循環經濟的發展。 (3)建立抑制資源浪費和污染物排放的總量控制制度。發展經濟決不能突破本地的環境容量和資源承載力，需要根據本地的資源和環境承載力安排經濟和社會發展規模。為推動各園區和企業按照國家的要求，根據本地的資源和環境承載能力安排產業結構和經濟規模，積極主動地采取節能、節地、節水、減排等循環經濟措施，應創設抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度，明確規定各園區必須依據上級政府制定的本區域污染物排放總量控制指標和建設用地、生產用水總量控制指標，規劃和調整本行政區域的經濟和產業結構［1］。 (4)循環經濟績效考評制度。循環經濟的考核制度是通過對循環經濟的評價，來對循環經濟發展主體、監督管理機構的工作進行評價的制度，它使循環經濟發展主體和監督管理機構對自身的循環經濟發展有一個明確的認識，同時對更進一步發展循環經濟有了明確的方向。根據國家有關部門確定資源生產率、資源循環利用率等循環經濟績效評價和考核指標?？h級以上人民政府有關行業行政主管部門應當依據循環經濟績效評價和考核指標，對企業發展循環經濟進行考核，并將考核結果定期向社會公布［2］。 (5)對高耗能、高耗水企業的管理制度。為了保證節能減排的各項規劃目標得以實現，當前和今后一個時期對重點行業的高耗能、高耗水企業進行重點管理是十分必要的。應當規定對有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑等行業內，年綜合能源消費量、用水量超過國家規定總量的重點企業，實行重點管理制度。重點企業應當制定嚴于國家標準或者行業標準的能耗和水耗企業標準，并按規定進行審核。 (6)責任延伸制度。在傳統的法律領域，產品的生產者只對產品本身的質量承擔責任，但現代生產者還應依法承擔產品廢棄后的回收、利用、處置等責任［3］。也就是說，生產者的責任已經從單純的生產階段、產品使用階段逐步延伸到產品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應對其設計也提出了更高的要求。為此，應當根據產業的特點，對生產者在產品廢棄后應當承擔的回收、利用、處置等責任提出明確要求。 3．3結合實際補充一些特有的制度。柴達木盆地地處高原，生態環境比較脆弱，生態環境問題突出，循環型工業發展水平低，工業經濟發展與保護資源環境之間的矛盾尖銳。由此，在這里要強調或補充一些特有的制度。 (1)完善循環經濟的市場激勵制度。政府應該通過征收排污費、生態補償稅、資源使用稅等經濟激勵的方式，提高直接利用原生自然資源的產品的稅收標準，使再生產品取得一定的價格優勢，拉動循環經濟產品的消費;對于電池等難以回收處理的廢棄產品，可以通過產品稅的方式建立回收處理基金。當然，經濟激勵制度的使用應注意環境和經濟的有效性、管理可行性、成本最小化和措施的可接受性，注意維護環境公平。 (2)重視技術創新機制的建立。目前，柴達木資源開發中沒有完全實現“循環”，是因為在現有技術水平下難以做到全面“循環”，缺乏與之相應的產業技術支撐體系。利用已成立的柴達木循環經濟試驗區管理委員會的優勢，積極引導、引進和鼓勵企業開發和應用發展循環經濟先進適用的技術，增強企業發展循環經濟的自覺性、積極性和主動性，通過產學研一體和已建成的技術開發研究中心等機制的建立，推動柴達木循環經濟試驗區科技支撐體系和產業支撐體系的建設。即通過技術創新，在企業上形成“食物鏈”，在產業上形成“產業群落”，在區域上形成循環經濟“生態系統”。 #p#分頁標題#e# (3)建立循環經濟領域的國際交流與合作制度。目前，柴達木循環經濟試驗區已立足于建設全國最大的鉀肥生產基地、鹽湖化工基地、光伏產業應用示范基地、新型材料基地等八大基地，其影響面和關注程度肯定是輻射國內外的。由于柴達木循環經濟發展起步較晚，存在許多亟待解決的問題，在努力提升自身能力的同時，需積極參與國際交流與合作，追蹤學習國外循環經濟先進理論，借鑒國外循環經濟發展的成功經驗，引進國外循環經濟領域的先進技術與裝備，吸引更多國外資金投入到我區循環經濟建設上來。 總之，循環經濟從其思想的形成到概念的提出，以至最終各種發展模式的實踐，是人類社會發展的必然。循環經濟系統的建立和發展是以生態系統為依托，生態文明為客觀要求，生態工業園區為載體，生態平衡為原則，通過物質循環和能量流動理論來實現真正意義上的經濟循環發展。生態系統的整體性、能量流動與物質循環、生態平衡等生態思想構成了循環經濟中重要的生態理論。我們應當通過立法的形式，以法的強制性實現對這一新的發展理念的接納，避免這種先進的發展理念被各種理由所規避，從而達到在經濟社會發展中貫徹和切實遵行的目的。這不僅是循環經濟理論自身發展的需要，也是我們繼續推進柴達木地區經濟社會又好又快發展的需要。
