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一、政治與經濟雙重語境下的國有資本預算 1．國有資本經營預算的歷史演進 國有資產泛指國家所有的資產（包括經營性國有資產、非經營性國有資產和資源性國有資產等），其中經營性國有資產被稱為國有資本。有論點認為，國有資本經營預算所指的國有企業，特指處在競爭性領域的國有資產，主要特征是具有盈利性而不是公益性。〔1〕 本文對國有資本經營預算制度的討論也主要立足于經營性國有企業。 回顧歷史，關于國有企業納入人民代表大會的預算監督問題，我國在20世紀90年代就開始設計相關機制。早在1993年中共中央曾提出“改進和規范復式預算制度，建立政府公共預算和國有資產經營預算”的要求。同時，我國也在法律上確立相關機制。如《預算法實施條例》第26條規定：“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。”但是從我國提出建立國有資本經營預算一直到2006年，中央企業實際上并沒有向財政部或者其他出資人代表分配利潤。 在社會主義市場經濟不斷深入發展的同時，我國在國有資本經營預算方面的思路也日漸成熟。2003年黨的十六屆三中全會首次明確提出：建立國有資本經營預算制度和企業經營業績考核體系。從2004開始，中央政府在不同場合反復強調，要抓緊完善國有資產監督管理體制，研究建立國有資本經營預算制度。同時，國務院國有資產監督管理委員會和財政部也開始按照中央的精神研究競爭性國有企業的預算制度。2007年，我國開始在中央本級試行國有資本經營預算。2009年5月實施的《企業國有資產法》在《預算法實施條例》之后，以五個條款對國有資本經營預算制度進行了規定，正式從法律層面確立了國有資本經營預算的基本制度框架。其中第58條規定：“國家建立健全國有資本經營預算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預算管理。” 2．我國國有資本經營預算中的政治和經濟因素 國有資本經營預算的制度框架雖然已經搭建，但其中的法律問題仍然值得進一步研究和探討，其中最核心的問題是：國有資本經營預算到底是政治決策還是經濟決策，人代會的政治職能與企業的經濟職能如何在國有資本經營預算中得以較好的平衡等等。 國有資本經營預算的構建，必須符合公有制和法治的要求。在公有制下，國有企業作為國家投資并代表人民行使所有權的一種企業形態，其與財政有著天然的、不可分割的聯系?；镜倪壿嬍牵瑖覍ζ髽I的投資來源于納稅人貢獻的稅收，國有企業形成后的匯報要回饋納稅人，即從現代公共財政的角度來看，“取之于民，用之于民”，是對國有企業投資和收取紅利的基礎?；谪斦幕咎卣?，財政活動必然是由一國的國民，通過民主參與、民主決策、民主監督來保證國家財政活動的有效運行，以法律的強制性和規范性來劃定財政權運行的合理軌道，是財政權規范行使的題中應有之義?！?〕 從法治的角度來講，公共財政體制是具有民主憲政意義的財政體制，是真正尊重市場經濟規律，尊重社會個體解放及財產權利，并在此基礎上定位政府角色的一種財政體制。因此，適應建設法治國家以及遵守公有制下國有企業運行的基本要求，是構建國有資本經營預算的重要基礎。 國有資本經營預算的構建，必須同時考慮政治和經濟兩方面的要求。在公共財政體制之下，作為政治權力的社會經濟管理職能和作為財產權利的國有資產所有權職能是兩種性質不同的職能。一方面我國的財政體制正在向公共財政轉變，即政府從事財政活動的根本目標是滿足公共需求，提供市場機制無法自發供給的公共產品。在這種財政體制下，預算體現出一種強烈的社會公益性，政府編制預算時不能考慮盈利目標。另一方面由社會主義國家公有制的性質和國有經濟實力雄厚的特殊性所決定，我國還存在大量的經營性的國有企業，這就必須為經營性的國有資產設立以盈利為價值取向的預算機制，這就是國有資本經營預算。在國有資本經營預算的框架下，國家作為競爭性國有企業的出資人，其最終目標是要求國有企業在競爭規律和價值規律的引導下，實現投資利益的最大化，政府的財政投資活動具有明顯的盈利性質，為此所設立的預算體制必須考慮利潤目標?！?〕 因此，國有資本經營預算必須同時考慮政治和經濟兩個方面的基本要求。 二、國有資本經營預算以實現所有者的終極控制為目標 建立國有資本經營預算制度，基本的前提是“現代企業制度”。按照我國著名經濟法學者史際春教授的觀點，國有企業建立現代企業制度的精髓：一是所有者控制和支配，二是企業及其經營的契約化、市場化，三是高效廉潔的文官制度。筆者認為，這一觀點基本上完整囊括了現代企業制度的法治要求。因此，圍繞建立現代企業制度的基本要求去構建國有資本經營預算制度，是建立國有資本經營預算的前提。 而建立國有資本經營預算的重中之重，是要強化所有者（不僅僅是國有出資人，還應是作為最終股東的人民）對國有企業憑借其所有權進行的控制和支配。這種來自于所有者的控制支配，包含了來自于政治方面的監督和經濟上的控制兩個方面。 1．從政治監督的角度考察 建立和完善國有資本經營預算制度，關鍵是要實現預算法治。在現代法治國家，預算監督具有高度權威性，是財政法治的基本特質。預算過程某種程度上表現為一個政治過程，是各方利益集團博弈的過程。因此，預算具有較強的法律約束功能和政治監督功能。預算制度及其相應的預算監督是現代國家政治制度的重要內容，是人民主權和基本人權的體現，也是經濟發展和社會正義的保障。〔4〕 作為國家對其財政收入和支出進行安排的基本法律制度，預算法治的理念也應在國有資本經營預算中體現。整體來看，由于我國現行的財政體制還具有很強的行政管理本位特征，〔5〕這使得以體現人民當家作主、對預算進行全過程監督的預算法在國有企業運行中難以有效發揮作用。#p#分頁標題#e# 筆者認為，在公有制下國有資本經營預算的本質，在于圍繞建立現代企業制度這一基本改革方向，融入具有民主、法治精神的預算監督。從財政法治的角度看，國有資本經營預算制度是實現人民主權的重要途徑。 在社會主義中國，人民是國家的主人，也是國家預算的供應者，他們有權對財政活動進行控制和監督，并享有憲法所賦予他們的一切權利，包括知情權、監督權、批評建議權、申訴權等等。 尊重和體現選民意志，確保政府的財政收支活動都來源于人民的授權并接受人民監督，這是財政民主的首要內容?！?〕 因此，在國有資本經營預算的運行過程中，必然要堅持財政民主的要求，以人民代表大會制度為核心，保證人民在對國有企業的紅利收取、投資和再投資等重大財政事務中的參與權、決策權、監督權。 2．從財產權利的角度考察 從財產權利的角度來看，國有資本經營預算制度是實現股東地位的重要途徑。經營性國有資產作為國家所有的資產，人民是最終的“股東”。相應地，國有企業要最終接受人民的最終監督和控制，舉凡對企業的投資、利潤的分配和使用以及委派董事會成員、監事會成員等最終屬于人民主權。當然，人民是國有企業的“股東”并因此享有投資決策權、資本收益權等，并不意味著要由人民代表大會直接管理和控制企業的經營活動。人民行使對國有企業的財產上的權利仍然需要通過預算這個中介工具來實現。 對于人民來說，通過嚴格的程序來編制預算，并對國有企業的未來發展進行財政安排，就可以使人民充分行使對國有企業的財產權利。一方面人民可以通過國有資本經營預算當中所確立的預算收入和預算支出全面認識公司的發展規劃、財務現狀和未來發展，從而保證人民對經營性國有企業運行情況享有知情權。另一方面為經營性國有資產建立專門的預算體制，通過民主公開的預算程序以及預算法所賦予的責任和救濟機制，就可以使人民代表對國有企業預算開支的合理性、合法性進行審查，并表達他們對國有企業效率的意見，從而確保對國有企業的財政投入由人民決定，國有企業所獲的收入由人民來安排。 三、國有資本經營預算實現的宏觀層面上的“所有者控制” 1．預算權與企業經營自主權的矛盾和沖突 對現代企業制度的基本要求是：企業作為具有獨立民事主體地位的組織，在市場上開展競爭，并能獨立承擔相應的權利、義務和責任。根據公司法的規定，公司治理結構在公司運營中發揮基礎性作用，憑借股東大會、董事會、監事會所享有的責權利以及彼此之間的相互制衡機制開展市場競爭。 值得思考的是，就預算的本質而言，實則是在代議制之下，人民行使主權的一種體現，具有極強的政治監督功能。 由于預算程序的程序化、公開化、民主化等機制所決定，其作為正式的制度或法律，難免帶有某些刻板、僵化色彩，在一定程度上是以犧牲效率為代價換來民主化的決策的。因此，預算制度追求民主化、程序化的特質，與企業追求效率的目標，可能會發生內在的沖突，故而國有資本經營預算的實施，如果以政治決策取代經濟決策，以人代會取代股東會，則可能會違反市場經濟的基本規律，嚴重損害市場效率。以《企業國有資產法》第60條為例，該條規定：“國有資本經營預算按年度單獨編制，納入本級人民政府預算，報本級人民代表大會批準。 國有資本經營預算支出按照當年預算收入規模安排，不列赤字。”毫無疑問，這是符合預算法特質的政治決策程序，但是這樣的政治化的決策機制是否會損害企業的決策效率，重新回到政企不分的老路上，的確是需要認真考慮的重大問題。 從方向來看，在構建國有資本經營預算的過程中，不因預算程序而損害企業的經營效率，不阻礙市場機制發揮作用，不破壞公司法所構造的公司治理結構之間的責權利制衡，這是對完善相關制度的基本考量。 2．國有資本經營預算實現的是宏觀層面的“所有者控制” 筆者以為，在構建國有資本經營預算的過程中，至少應堅持兩個方面的價值取向：一是要尊重市場競爭規律?，F代企業制度的一個基本特點，就是企業經營的市場化和契約化。因此，預算不是要對企業的具體微觀的經營行為進行干預，而是要按照市場競爭規律，加以必要的股東約束；二是要尊重國有出資人代表的法定職權。國有資產的特性決定了人民是國有資產的最終所有者。但是基于國有資產管理方面的需要，我國設定了相關的國有出資人代表來行使具體的股東權，這在我國的《企業國有資產管理法》、《物權法》中都有明確體現。由是觀之，可以說人民是國有企業的抽象老板，其應享受設立國有企業所帶來的利益，但不直接實施對企業經營管理，而出資人代表才是具體的老板，并代表人民行使相應的法律上的股東權利。 國有資本經營預算不能以政治代替經濟，以預算程序來取代國有企業的經營決策。國有資本經營預算應著眼于實現對國有企業的宏觀調控，主要體現為： 第一，國有資本經營預算要重在對國有企業的長遠規劃。就預算基本職能來看，具有很強的政策規劃職能，通過由權力機關審議通過預算案，就可以統一規劃和使用國家的財政資源。因此，制定國有資本經營預算，可以使人民代表大會從宏觀上把握國民經濟的發展情況，確保新增國有資產的投資方向；同時對現有國有資產存量進行結構調整，引導一般競爭性國有企業通過售股變現、收購兼并、債務重組、破產清算等方式退出市場，以此促進經濟結構的合理調整和優化升級。另外，建立國有資本經營預算后，國家就可以將分散在各部門的國有資本經營收益集中起來，納入預算體系，從而形成國家的財政資金，并依法確定其用途。 第二，國有資本經營預算旨在形成強有力的激勵和約束機制。通過建立國有資本經營預算制度，要著眼于實現國有資本收益。#p#分頁標題#e# 預算是權力機關通過的具有法律效力的文件，預算必須對財政收入和財政支出做出相應的具有法律約束力的安排。因此，國有資本經營預算有助于促進國有資產的保值增值?！?〕 與公共預算相比，國有資本經營預算更側重于追求經濟效益，市場化特征明顯，收入受市場因素制約，變數多，而支出一般具有周期性、有償性等特點?！?〕 因此，在完成收益預算這一首要重要經營目標的指導下，在業績考核等激勵約束機制作用下，促進國有資本占有主體努力經營，實現國有資本收益目標。 第三，國有資本經營預算要對財政收支形成剛性約束。 從法理上說，預算編制以后，就具有了法律效力，編制國有資本經營預算必須強化其法制屬性。國有資本經營預算草案和決算草案由國資委或者財政部門組織編制后，需報同級人民代表大會或其常務委員會審查批準，由國資委組織實施。 預算一經批準，就應該嚴格執行，并根據實際情況建立預算執行制度。下達執行的國有資本經營預算，一般不予調整。 如果執行中由于市場環境、經營條件、政策法規等發生重大變化，導致國有資本經營預算編制基礎不成立或執行結果發生重大偏差的，必須由預算執行單位根據法律規定的程序提出國有資本經營預算的調整方案，呈請人民代表大會或其常務委員會審議批準。通過這一系列的剛性約束，就可以使人民對經營性國有資產營運效率的監督更為有效。同時，國有資本經營預算經過人民代表大會審批后，就具有法律的確定性和執行性，各級國資委和財政部門必須服從人民代表大會審批的預算，這就有助于克服國有出資人的任性行事，促使其在法治化的軌道范圍內履行對國有企業的監管職責。