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當前，我國面臨著經濟社會轉型、社會結構分化、社會流動速度加快、社會矛盾和風險加劇等挑戰，2011年劉家義審計長提出應發揮審計的國家治理功能。文章旨在探討社會保險政策執行情況審計對國家治理的作用機制和實現路徑。 一、國家治理目標下社會保險政策執行情況審計的必要性 （一）國家治理與公共政策 政府及其公共職能是國家治理的主導力量。全球治理委員會1995年的研究報告《我們的全球伙伴關系》認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。從政治學的角度看，治理是指政府管理的過程，它特別關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用（俞可平，2000）。即使是其他公共機構或私人組織的治理活動，也依然是在政府管理的社會環境中進行的，依賴于政府提供的政策法規服務。政府的國家治理行為及其公共職能通過公共政策來實現。公共政策是關于所為和所不為的所有內容（托馬斯•戴伊，2004）。它是政府用以實現政治統治、經濟管理和社會服務的載體，是政府履行公共職能、實現國家治理的表現形式，如法律法規、重大決定和國策，以及部門行動計劃等。公共政策的正當性決定了政府職能和國家治理行為的合法性，公共政策的有效性則直接決定了政府職能和治理目標的實現程度。 （二）政策執行情況審計的國家治理功能 作為政府權力活動的重要監督主體和國家治理系統中的重要組成部分，國家審計應以公共政策執行情況監督為重要形式和發展趨勢。必須發揮預防、揭露和抵御的“免疫系統”功能，促進國家重大方針、政策和戰略的貫徹實施，揭示重大的體制性障礙、制度性缺陷等問題，深化改革，完善制度（劉家義，2008）。首先，政策執行情況審計是國家公共權力監督的有效途徑。公共政策以公共權力為依托，是公共權力運行的外在表現。國家審計作為公共權力的重要制約和監督機制，必須尋求有效的監督方式和監督途徑。以公共政策的執行情況為對象展開審計監督職能具有很強的可操作性。其次，政策執行情況審計是公共受托經濟責任監督的必要方式。公共政策的本質在于社會資源的分配。國家審計作為公共受托經濟責任的監督和促進者，不僅應對政府財政資金和財務收支進行監督和控制，還必須以公共政策執行效果本身為對象，關注政策對社會資源分配效應和對社會利益的協調方式，進而實現公眾利益的均衡發展和公共福利的普遍提高。再次，政策執行情況審計是促進公共管理和服務的重要方法。它不僅能促進公共管理目標的實現，還能為國家治理決策提供咨詢建議，提高決策質量和服務水平，以實現公眾需求，推動經濟社會的全面、協調和可持續發展。 （三）國家治理目標下社會保險政策執行情況審計的職能定位 社會保險政策是國家治理政策的重要組成部分。它涉及人群廣泛、權益保障普遍、利益分配顯著，其政策執行、調整及完善對于我國改善民生、調整財富分配格局、增進公民福利、促進改革成果共享、促進社會公平正義意義重大，是當前我國國家治理的重要環節。因此，社會保險審計作為國家審計的重要領域，必須以參保人員利益改善和社會公平正義為宗旨，突破合法合規性審計的局限，將審計職能拓展至政策執行情況的監督、分析、評價和建議上。政策執行情況審計是我國社會保險審計實現國家治理的重要途徑。它是以社會保險基金財務收支的合法合規性審計為基礎，對現行社會保險政策執行情況及其效果的監督。該功能主要監督現行社會保險政策的貫徹落實情況以及社會保險政策目標的實現程度，分析政策缺陷和制度漏洞及其產生的原因，對社會保險政策和制度的未來發展進行分析性預測，并提出政策修補、制度改進及風險防范和化解的政策建議。 二、社會保險政策執行情況審計的合法性依據及其對國家治理的重要作用 （一）社會保險政策執行情況審計的合法性依據 社會保險政策執行情況審計本質上屬于績效審計（效益審計）的范疇?！蹲罡邔徲嫏C關國際組織績效審計實施指南》就將績效審計的內涵歸納為兩個問題，即政策是否得到正確執行和政策的社會影響和效果是什么，其中，效果性尤其關注政策和目標的實現情況。雖然我國當前審計法律文件中沒有明確的“政策執行情況審計”的提法，但它仍然符合我國審計法律和制度框架。我國《審計法》就將社會保險審計規定為對社會保險基金財務收支的真實、合法和效益審計。其中效益性是指經濟效益、社會效益和環境效益，主要通過績效審計（效益審計）來實現。要評價社會保險基金的經濟、社會效益，必須以社會保險政策目標為依據。同時，公共政策與公共財務是緊密相連的。政府支出通常能夠反映出政府職能及其優先選擇（托馬斯•戴伊，2004）。從某種程度上說，財務審計就是政策執行情況審計。在社會保險領域，各保險業務中的財務收支和管理都反映了社會保險政策的執行及其效果，如城鎮職工基本養老保險基金的繳費和支付辦法，城鎮職工醫療保險的統籌償付辦法，工傷保險的傷殘等級認定及待遇支付辦法等。 （二）社會保險政策執行情況審計在國家治理中的重要作用 1．完善社會保險制度，增進公民權益 目前，我國社會保險制度共包括五大險種九個險別。社會保險政策執行情況審計的任務，就是分別對九個險別的參保繳費、待遇支付、基金征繳和管理、個人權益記錄和保障等各個環節的社會保險政策的執行情況及其效果進行審查。比如，參保繳費政策是否得到嚴格執行，是否做到了應保盡保和真實參保，是否保障了所有覆蓋人群的參保權益；待遇支付政策是否保障了參保人員的基本生活，是否能夠幫助參保人員化解各種生活風險，以及是否實現了收入分配功能；基金管理是否實現了基金的保值增值，并增強了基金的可持續性等。這些審計內容，一方面有助于揭示當前社會保險的政策執行偏差，有利于即時糾正；另一方面，可以通過對社會保險政策執行效果的分析，對當前社會保險政策和制度漏洞及其改進提出建議。#p#分頁標題#e# 2．緩解社會不公，促進社會正義 目前，我國社會保險制度尚存在一些欠缺公平之處，如由于社會保險制度的碎片化而導致各從業群體的收入不公平；由于社會保險統籌層次較低導致各統籌地區保險待遇的不公平；由于地方政策與國家政策的差異導致區域間社會保險權益的不公平；由于城鄉社會保險制度的分割，導致進城務工人員社會保險待遇轉移接續存在障礙，進而造成待遇不公平等。社會保險政策執行情況審計，就是要超越財務收支的合法合規性局限，上升到以國家治理的宏觀價值導向為依據的政策監督的高度，以科學發展觀為核心價值理念，以社會公平正義為主要評價依據，對當前社會保險政策執行及其效果的不公平現象進行深入考察，以提出消除不公平、實現社會正義的政策改進方案。 3．轉變經濟發展方式，維護國民經濟安全 轉變經濟發展方式、維護國民經濟安全，是我國“十二五”期間國家治理的重要內容。社會保險政策執行情況審計，有利于改善勞動者的生活水平和生活質量，從而擴大消費需求、促進就業，提高經濟發展質量，促進經濟結構調整和區域均衡發展。民生安全是國家經濟安全的出發點和歸宿（左敏，2011）。社會保險政策執行情況審計正是旨在預測社會保險政策執行影響因素的未來發展趨勢，對可能威脅社會保險制度可持續性和安全性的因素進行分析和預警，提出風險抵御建議，是保障民生安全，維護國家經濟安全的重要手段。 三、社會保險政策執行情況審計對國家治理的作用機制 如前，國家治理主要通過公共政策來實現，為實現國家治理，以政策執行情況為核心的社會保險審計的作用機制也應與公共政策的運行機制相適應。一般而言，公共政策發生和運行機制為：政策制定—政策執行—政策效果產生—政策效果評價—政策效果反饋—政策調整—調整后政策執行。這是一個完整理想的政策循環過程。然而現實中，首先，政策運行是個不斷循環的系統，每一次政策制定和調整都會對以往現實或利益相關者產生影響，并可能需要支付一定的財政或個人利益成本，這就涉及到政策執行中的成本問題；其次，政策過程并非封閉系統，它是在政策環境中各種因素的作用下運行的，不僅會影響當前的政策效果，還會影響未來的政策和實踐發展，這就涉及到對相關因素影響的預測問題；再次，當政策作出調整后，就需要開始新一輪的政策執行效果評價，這就涉及到政策反饋與跟蹤的問題。因此，面向國家治理的社會保險政策執行情況審計也應僅僅圍繞政策過程展開，其作用機制為五個方面：政策執行一致性審計；政策執行成本審計；政策執行效果審計；政策執行預測審計；政策執行反饋與跟蹤審計。每一個環節都旨在特定政策的執行效果評價和政策改進，但它們并不是割裂的，而是系統完整的政策監督過程。實際上對同一項政策的執行情況審計就同時包含著一致性、成本、效果、預測及跟蹤五項內容。本文以城鎮企業職工基本養老保險為例，基于部分地區真實的養老保險審計數據，對社會保險政策執行情況審計對國家治理的作用機制進行探索。由于目前審計數據還不夠全面，僅在政策執行一致性、政策執行效果和政策執行預測三個方面做了實證分析嘗試。 （一）政策執行一致性審計 在合法性審計的基礎上，審查社會保險政策執行的一致性、嚴格性以及各地政策差異情況，并對其影響進行分析，對政策執行偏差給出矯正建議，對政策差異給出政策調整建議。以基本養老保險繳費基數政策執行情況為例。根據國發[1995]6號文及此后一系列文件規定，各地養老保險當年繳費基數的下限應為當地上年職工平均工資的60%，但在政策執行中，有些地區突破了此限制，最低僅為當地最低工資標準，主要涉及人群為農民工、被征地人員、農場職工和漁業企業漁民等。這表明，我國部分地區對基本養老保險繳費基數下限政策的執行明顯不力，違反了社會保險統一性和公平性原則，對特殊群體采用特殊辦法也是對勞動者身份平等和權利平等的損害。同時，降低繳費基數下限的做法還減少了養老保險基金的收入，也減少了這些人員退休后的養老金水平，可能影響其生活質量。面向國家治理，該項審計內容的目的在于，維護養老保險參保人員的平等權益，促進繳費政策的公平實施和養老金待遇的公平獲取。可能的審計建議是全國各地應嚴格執行基本養老保險繳費基數下限的規定，各類人員及特殊群體應公平對待，因統一下限而產生的特殊群體繳費差距應由中央或地方財政負擔或建立與社會救助制度的聯動補貼機制。 （二）政策執行成本審計 對政策執行中，各社會保險主體所需要直接、間接付出的成本進行測算，對已經發生的成本給出解決方案，為未來政策調整與執行提供成本參考。如基本養老保險中最大的政策執行成本問題，即養老保險制度建立和轉軌過程中產生的基金隱性債務問題。對此，政策執行成本審計包括老人繳費義務缺失帶來的隱性債務規模、中年人視同繳費年限繳費義務缺失而產生的隱性債務規模，以及由于國家和地方財政責任不明晰而產生的個人賬戶空賬及其對其他參保人員繳費和待遇收益的影響。從國家治理的角度講，該項審計內容的目的是：分析國家及地方財政對該政策執行成本的負擔能力，監督國家財政在政策制定和改革中的責任；分析政策制定和調整中的各方成本和收益變動，分析各利益主體對該成本的負擔能力及公平性；監督社會保險政策的穩定性和連續性，保障各代參保人員成本和收益的公平性?？赡艿膶徲嫿ㄗh是，調整和落實財政轉移支付政策，盡快做實個人賬戶，并以精算為基礎進行政策調整，以避免產生新的成本和不公平。 （三）政策執行效果審計 基于政策執行一致性審計，對政策目標的實現效果及其影響進行評價，檢驗政策的合理性和解決社會問題的有效性，發現政策缺陷和制度漏洞并提出改進建議。以基本養老保險支付政策為例。表1采用全國六省市真實的個人養老保險數據，計算出各地區不同時間退休人員在退休當年的養老金替代率，以評價養老金對參保人員退休前收入的補償效果。結果顯示，六地區各年份退休的職工養老金替代率普遍偏高，大部分地區在0.7以上，其中有些地區有些年份已超過1，說明這些地區這些年份退休的職工，其養老金超過了其在職期間的繳費工資，收入水平不降反升，違背了勞動貢獻與個人收入的對等關系。出于國家治理的目標，該項審計內容應旨在分析當前養老金繳費水平與養老金待遇水平之間的對應關系，分析當前養老金計發辦法的個人繳費激勵效應，考察勞動貢獻與個人收入之間的關系是否符合公平與效率相結合的原則?？赡艿膶徲嫿ㄗh需要在深入分析替代率偏高的原因后給出。#p#分頁標題#e# （四）政策執行預測審計 依據經濟社會發展的宏觀趨勢，分析社會保險制度相關因素的變化趨勢及其對政策執行的影響，對政策執行的長期效應和未來趨勢進行風險預測、預警，并提出風險防范建議。以基金可持續性預測為例。本文基于養老保險繳費和支出辦法，基于HB市2007年養老保險數據，精算得到圖1，在不同參數條件下，HB市未來20年城鎮職工基本養老保險基金結余呈下降趨勢，自2013年起，基金負債將超過25億，至2027年負債將達到40億左右?；趪抑卫淼哪繕?，該項審計內容的重點在于，分析人口老齡化、經濟增長、通貨膨脹等因素對未來基金平衡可能產生的影響，評價基金的可持續性，分析未來一定時期內的基金支付能力?？赡艿膶徲嫿ㄗh是，基于進一步精算，提出適當的繳費指數、退休年齡等制度參數的調整方案，增強基金的可持續性。 （五）政策執行反饋與跟蹤審計 經過以上四個環節的審計結論反饋后，經社會保障部門核實并采納后，對審計建議的采納結果和糾正效果進行跟蹤審查，目的在于持續的政策執行改進。該項審計內容只有在以上四項審計結論被采納并實施后才開始，是對以往審計問題和審計結論的跟蹤考察，其方法與前面四項基本相同。 四、面向國家治理的社會保險政策執行情況審計的實現路徑 （一）明確法律授權以提升權威性 社會保險政策執行情況審計的實現以明確法律授權為前提。目前我國尚沒有法律規范明確使用“政策執行情況審計”的提法，而從國外績效審計的經驗來看，政府審計的最重要依據就是法律，如美國《政府審計準則》就明確了績效審計作為與財務審計并列的審計內容的法律地位，并以《政府績效和結果法案》為績效審計具體實踐的明確法律依據。因此，要實現社會保險政策執行情況審計，必須首先在審計法律體系中明確審計部門的政策執行監督權限，對政策執行情況監督的范圍、目標、形式加以規定。 （二）建立配套機制以保障可行性 在法律授權基礎上，還需要制度保障。必須建立有效的、正式的政策執行情況審計機制，包括規范的政策執行審計程序，審計標準制定與審計結果分析的專家參與機制，審計數據分析與取證機制，審計部門與社會保險政策制定及執行部門之間的溝通、反饋與核實機制，以及政策執行的跟蹤評價審計機制等。 （三）豐富理論、方法與專家隊伍以增強科學性 這是社會保險政策執行情況審計實現的智力和人員保障。社會保險政策執行情況審計涉及到政治價值、經濟運行、人口增長、社會結構變遷等諸多影響因素，其審計理論就必須增加政治學、經濟學、社會學、社會保障學、公共管理學、政策科學等學科視角，結合多學科交叉研究優勢來進行政策執行情況分析，審計方法上則應著重采用統計學、精算學等定量分析方法。在審計人員配備和審計專家的任用上，必須突破傳統審計專家的局限，借助多學科專家咨詢優勢，對社會保險政策執行情況進行綜合評價與分析，以提高審計結論的科學性和準確性。 （四）發展計算機審計技術以推動前沿性 社會保險政策執行情況審計的實現還需要高端的技術支撐。在信息時代，與我國社會保險經辦的數據化建設相適應，社會保險審計的前沿也是靠計算機審計技術的發展來推動的，也只有計算機審計技術可以實現海量異構數據的統計和精算任務。我國已成功開發了社會保障聯網審計系統N-SAS，和包含幾百種審計方法的《社會保險計算機審計方法體系》，研究制定了《社會保險審計數據標準與數據規劃》，為社會保險政策執行情況審計的實現提供了技術支撐。