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我國國土空間雖然十分遼闊，但是因為適宜開發空間少、水資源短缺、生態環境比較脆弱、自然災害威脅大，加上經濟與人口增長過快，導致耕地減少過快、生態系統退化、資源環境問題凸顯、空間結構不合理、空間利用效率低、公共服務和生活條件差異大等嚴重問題.為了科學、規范、有序地開發國土空間，國務院2010年頒布的《全國主體功能區規劃》將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區.然而，實施主體功能區規劃戰略會引發區域之間的利益沖突，現行區域間生態補償制度不健全制約了主體功能區戰略的實施，為此，必須建立政府主導下的區域間生態補償制度. 1主體功能區規劃與區域利益沖突 國家主體功能區劃規定優化開發區域和重點開發區域的主體功能定位是生產工業產品，限制開發區的農產品主產區主體功能是生產農業產品，限制開發區的重點生態功能區和禁止開發區主體功能是提供生態產品或生態服務.所以，從區域的主要產品生產功能視角考慮，主體功能區劃實際是將全國國土空間劃分為三種不同類型的生產區域：以工業產品生產為主的城市化地區；以農業產品生產為主的農業地區；以生態產品提供為主的生態地區. 由于工業產品比較收益高、外部正效應很小或無，農業產品比較收益低、外部正效應較大，生態產品比較收益很低、外部正效應大.這樣，推進形成主體功能區可能面臨兩個方面問題：一是在主體功能區規劃過程中，很多地方都力爭進入重點開發區域或者優化開發區域行列，不愿意進入限制開發區域或禁止開發區域行列；二是在主體功能區建設過程中，限制開發區域和禁止開發區域可能難以做到生態保護與生態建設，而是千方百計發展比較收益較高的工業.因此，如果完全依靠市場的力量，沒有政府干預，各地不可避免會產生增加工業投資的沖動，輕視農業，忽視生態保護，主體功能區劃會導致區域之間的利益沖突. 2區域生態補償機制不健全制約主體功能區建設 主體功能規劃與建設在區域（空間）理論與實踐上都是重要創新.限制開發和禁止開發區的主體功能是生態保護和生態修復，因此，這些地區的財政經濟發展和人民群眾生活水平都將受到影響.生態補償的本質就是調節各利益相關者在生態、環境和經濟等方面利益的不平衡，而基于主體功能區的生態補償制度重點在于解決區域之間的利益不平衡，其利益相關者是各類主體功能區.或者說，生態補償調節的對象是不同的公共利益主體，而不是一般意義上的單位或個人.因此，為了落實限制開發區和禁止開發區的功能定位，在保護生態環境的同時提高當地人民生活水平，政府需要建立與創新生態補償制度.目前國家實行的退田還湖、退耕還林、退牧還草、天然林保護等生態補償政策，大部分采取工程項目投入形式，且補償年限偏短，缺少配套項目支撐，沒有形成完善的政策系統.更沒有從促進區域協調發展角度出發，將生態補償與實現基本公共服務均等化結合起來考慮.由于沒有形成完善的區域生態補償政策體系，導致限制、禁止類開發區域用于生態環境修復與維護的資金難以落實，也缺少足夠的財力引導和促進限制、禁止類開發區域超載人口流出. 必須指出，由于生態環境的外部性較大，跨區域的生態補償必將涉及眾多的利益主體，并且環境產權歸屬界定較為復雜，企圖通過市場途徑解決區域間生態補償問題，必然面臨交易成本過高，談判時間過長，成功可能性小的風險.綜觀全國，到目前為止，凡是跨省的生態補償，沒有一個成功的案例[1].例如，黃山市是新安江流域上游的水源涵養區，而杭州市是新安江流域下游的受益區，從2004年起，安徽省黃山市與浙江省杭州市就共同就新安江流域生態補償問題開始協商，安徽與浙江兩省以及黃山、杭州兩市黨政和環保部門，就建立新安江流域生態補償問題進行了10多次的談判與協商；原國家環保總局調研組也專門對新安江流域生態補償問題進行數次調研；第十屆全國人民代表大會四次會議后，建立新安江流域生態補償機制被全國人大常委會定為2006年度重點督辦的12件建議案之一；2007年，新安江流域被國家發改委等列為全國中小流域生態補償機制建設四大試點流域.但是，歷時5年，皖浙兩市間的生態補償機制仍舊是“水中月”、“鏡中花”.因此，生態環境是公共產品，上級政府尤其是中央政府在區域間生態補償中應當發揮主導作用，實踐證明，試圖完全通過市場方式解決不同區域之間的生態補償問題很難行得通. 由于現行的區域性生態補償制度不健全，使本來就貧困的限制、禁止類開發區域的經濟社會發展更加落后，居民收入水平與優化、重點類開發區域的差距越來越大.同時也嚴重影響到限制、禁止類開發區域生態保護的成效.結果是上游地區投入，下游地區受益，欠發達地區投入，富裕地區受益.總之，限制、禁止類開發區域生態保護和建設任務重、投入大，卻沒有得到合理的補償，造成區域發展差距不斷擴大. 3政府主導下的區域間生態補償制度創新 3.1建立政府主導下區域間生態補償制度的理論分析 關于解決區域間的外部性問題，一般有二種方案可供選擇：一是基于科斯定理，建立排污權交易市場，即通過產權明晰條件下的市場主體間的充分自由交易來消除外部性問題；二是基于庇古的外部性理論理，征收排污稅（費）和提供財政補貼，即通過政府對負外部性行為征收矯正性的稅收和對正外部性行為提供鼓勵性的補貼來解決外部性問題.前者強調市場交易的作用，后者主張發揮政府的主導作用.至于兩種方案的優缺點，相關文獻論述較多，在此不做過多評述.筆者認為，在主體功能區建設背景下，建立區域間排污權交易市場會受到更多因素制約. 首先，受到市場交易主體確立的問題制約.科斯定理的產權交易效率是基于完全競爭市場假設條件，即通過眾多企業或居民之間的競爭，達到市場均衡的效率水平.主體功能區建設背景下，區域間生態補償的目的是促進主體功能區之間基本公共服務均等化，或者用以彌補生態修復成本，是區域之間的利益關系調整，現實條件下，能夠代表區域利益的只能是當地政府，政府間交易不可能是完全競爭市場，難以實現最優效率.#p#分頁標題#e# 其次，受到排污權分配問題制約.若將更多的排污權分配給重點、優化類開發區域，顯然有違區域間生態補償的初衷；若將更多的排污權分配給限制、禁止類開發區域，顯然與主體功能區定位相矛盾. 再次，受到市場交易條件問題制約.限制、禁止類開發區域的排污權是受限制的權利，只能用于交易，而不能使用，一種受限制的權利的市場交易價格顯然要低于正常交易價格，也難免會導致效率低下. 因此，單純的排污權交易無法適用于主體功能區建設背景下的區域間生態補償，必須將科斯定理與庇古的外部性理論理有機結合，建立以政府為主導的區域間生態補償制度，需要產生負外部性地區（優化開發區域和重點開發區域）對產生正外部性地區（限制開發區域和禁止開發區域）提供生態補償. 3.2建立政府主導下區域間生態補償制度的初步構想 由于空氣、土地和水是構成生態環境的三大最基本要素，區域間生態環境的外部性，主要應當考慮三種情況：一是由于空氣流動，上風地區對空氣質量的影響會造成下風地區受益或受損；二是由于主體功能區規劃引起土地開發權轉移，限制、禁止類開發區域因為土地開發權受到限制而受損，重點、優化類開發區域則因為享有更多的土地開發權而受益；三是由于河（江）水流動，上游地區對水質的影響會造成下游地區的受益或受損.因此，在主體功能區建設背景下，區域間生態補償制度，主要應解決好區域間大氣生態補償制度、主體功能區之間的土地開發權補償制度和流域間生態補償制度. 3.2.1建立區域間大氣生態補償制度 由于風云變幻莫測，大氣流向不定，蹤跡漫無邊際，空氣流動的外部效應造成的受益受損主體較為模糊，其受益受損區域范圍不明確，顯然不能采取一對一的談判形式來解決.雖然市場微觀主體（企業）之間可以通過碳交易來解決外部性問題，如上文所述，但是其并不適用于解決區域間（政府間）的生態補償問題.因為空氣具有完全的非排他性和非競爭性特征，是典型的純公共產品，提高空氣質量也是全社會公共需要.按照現代公共經濟學原理，與純公共產品對應的價格形式是稅收，因此，可以通過設計庇古稅方案解決區域間空氣生態補償問題.國際上關于空氣污染稅收主要包括碳稅和硫稅，考慮到征收空氣污染稅會增加企業和居民負擔，我國應當采取循序漸進方式逐步建立與完善空氣污染稅制度.當前可以考慮先開征碳稅，以后再考慮征收硫稅；率先在優化開發區域進行碳稅試點，條件成熟再向重點開發區域推廣；目前只向企業征收碳稅，以后酌情對個人征收；開始使用較低稅率征收，逐步按照邊際治污成本征收.碳稅的計稅依據是二氧化碳排放量，應當采用從量定額稅率形式.由于碳稅在地區間分布不均勻，而且容易轉嫁，應當作為中央稅比較合理，并建立大氣生態補償基金.大氣生態補償基金主要應用于中央對限制、禁止類開發區域的生態補償，既可以增加其一般性轉移支付規模，也可以增加對植樹造林等有利于凈化空氣項目的專項轉移支付.限制、禁止類開發區域主要功能是進行環境保護與生態修復，提供涵養水源、防風固沙、凈化空氣、調節氣候等生態服務，對全國或較大范圍地區起到重要的生態屏障作用，其行為在區域間具有正外部性效應.重點、優化類開發區域主要功能是發展經濟，是生態服務的受益者，在享受新鮮空氣的同時，還排放廢氣，造成生態環境破壞，其行為在區域間具有負外部效應.庇古稅方案的實施，一方面有利于促進重點、優化類開發區域轉變經濟增長方式，降污減排，提高資源利用率；另一方面為限制、禁止類開發區域提高基本公共服務水平、加強生態環境建設提供資金保障.因此，庇古稅方案的實施，最終能夠體現優化、重點類開發區域對限制、禁止類開發區域的生態補償. 若按照財政部的建議一開始每噸CO2只征收10元的低稅率[2]，按照每年CO2排放55.47億噸[3]計算，我國每年可征收碳稅500多億元.在主體功能區建設背景下，除了安排部分碳稅收入用于能源開發利用等科技投入外，大部分應當形成大氣生態補償基金，用于對限制、禁止類開發區域生態補償.具體補償辦法，可以綜合考慮限制、禁止開發區域面積和人口兩個因素來確定. 令：全國限制、禁止類開發區總人口為TR； 全國限制、禁止類開發區總面積為TM； 各省限制、禁止類開發區人口為Rn(n=1，2，3，4……)； 各省限制、禁止類開發區面積為Mn(n=1，2，3，4……)； 全國計劃年度安排大氣生態補償基金總額為TC； 則中央對N省計劃年度大氣生態補償金額=（Mn／TM×50%+Rn／TR×50%）×TC 注：公式中50%表示權重，這里表示人口與土地權重各占50%. 3.2.2建立主體功能區之間土地開發權轉移生態補償制度 土地出讓金收入是土地使用權性質改變帶來的收益，土地開發對地方政府提供最直接的收入就是土地出讓金收入.主體功能區規劃是國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃，是對未來國土空間開發做出的總體部署，對不同國土空間的功能定位、發展方向、開發方式及開發強度等做出明確規定.優化開發區和重點開發區主要是規劃為工業化和城鎮化地區.限制開發區和禁止開發區是主要規劃為糧食主產區和生態功能區.主體功能區規劃實質上是規定了不同地域空間單元的土地開發權.優化開發區和重點開發區被賦予更多的將農業用地轉化為工業用地的權利，地方因此可以取得更多的土地出讓金收入，例如，根據2009年12月中國60個城市土地市場交易情報，上海市、杭州（包含余杭、蕭山）市、北京市土地出讓金收入位居前三甲.限制開發區和禁止開發區則被限制或剝奪了進一步開發土地的權利，必然因此導致地方經濟利益的損失.土地出讓金是土地開發權價格或貨幣形態，是土地使用權性質改變帶來的收益.例如，若將農業用地變更為城市建設用地，土地售價會立即暴漲，這種收益主要源于國家的國土空間規劃，即中央允許地方對土地使用性質的改變，并非來自權利人的投資或勞動.土地（除了農村集體土地以外）都屬于國家所有，國家所有權就包括開發權，不然還叫什么所有權？既然是國家所有，就是全民所有.因此，土地開發收益不能只歸當地使用，至少中央應當拿大頭，地方拿小頭，以避免土地收益地方所有所導致的新的不公平和地方竭澤而漁、發土地財.因此，我國的土地開發權主要歸國家所有，而目前與之相聯系的土地出讓金收入完全歸屬地方政府，顯然不妥.由于主體功能區規劃造成地區間土地開發權益不均衡，為了減少地區間圍繞土地出讓金而產生矛盾與利益沖突，筆者認為，應當盡快改革不利于主體功能區建設的土地出讓金制度.首先，考慮到土地出讓金收入規模巨大，因此必須納入預算管理，強化預算監督.其次，在進一步明確中央與地方事權與財權關系的前提下，隨著地方稅體系的完善，應逐步提高土地出讓金收入上劃中央的比例，目前可以考慮將中央與地方的分成比例定為60:40，以遏制當前愈演愈烈的“土地財政”趨勢，中央政府土地出讓金收入主要用于建立土地開發權生態補償基金.最后，土地出讓金收入主要用于增加對限制開發區與禁止開發區的生態補償.2011年全國土地出讓金總額達到3.15萬億元[4]，主要分布在大中城市，扣除用于“三農”支出后還剩余3萬億元.按照中央地方60:40分成，中央可取得土地出讓金1.8萬億元，并主要用于對限制開發區與禁止開發區的生態補償.具體補償辦法，可以也同樣綜合考慮限制、禁止開發區域面積和人口兩個因素來確定.#p#分頁標題#e# 令：全國限制、禁止類開發區總人口為TR； 全國限制、禁止類開發區總面積為TM； 各省限制、禁止類開發區人口為Rn(n=1，2，3，4……)； 各省限制、禁止類開發區面積為Mn(n=1，2，3，4……)； 全國計劃年度安排土地開發權生態補償基金總額為TD； 則中央對N省計劃年度土地開發權生態補償金額=（Mn／TM×50%+Rn／TR×50%）×TD 注：公式中50%表示權重，這里表示人口與土地權重各占50%. 顯然，土地出讓金制度的改革，一方面有利于抑制地方政府對土地的盲目、無序開發，保護了耕地和生態環境；另一方面體現了優化、重點類開發區域對限制、禁止類開發區域的土地開發權的補償. 3.2.3建立流域間生態補償制度 按照主體功能區規劃的要求，江河源頭的上游地區一般都界定為限制或禁止開發區域.由于江河有形，水流有道，流向固定，河（江）水流動的外部效應產生的受益受損主體相對明確，流域間生態補償主體相對容易界定，江（河）上游區域保護水源，下游區域受益，下游區域理所當然應對上游區域進行補償.同時，實行下游地區直接對上游地區補償的制度，有利于體現“誰投資、誰受益，誰污染、誰補償”的原則，也更加符合公平與效率的一般原則.但是，實踐證明，由于有些流域跨度較大，涉及兩個以上行政區域，利益相關者數量多，再加上缺少制度約束與政策引導，目前我國采取談判形式并不能夠有效解決流域間生態補償問題.針對我國目前流域間一對一談判方式造成生態補償的低效率，筆者認為應當發揮上一級政府的調控作用，健全流域間生態補償機制，建立政府主導下的流域間生態補償制度.按照公共產品層次性理論，提高全國性（省際間）的生態環境質量是中央政府的職責，提高地方性（一定行政區域內部）的生態環境質量是地方政府的職責.因此，主體功能區建設背景下，凡是涉及到省際間的流域生態補償問題，應當由中央政府出面解決，凡是涉及到縣際間的流域生態補償問題，應當由省級政府出面解決，以此類推.流域生態補償資金主要通過“以水養水”的方式籌集，具體思路是：根據流域跨度決定其管理和權益歸屬，即跨省江河由中央政府收取水資源費和污水排放費，跨縣江河由省級政府收取水資源費和污水排放費，以此類推；水資源費率、污水排放費率主要根據水環境容量、水資源的稀缺性程度以及流域治理難度綜合確定，實行一河（江）一率；水資源費和污水排放費由環保部門和國稅部門聯合征收；對其收入建立流域生態補償基金，水資源費主要用于彌補上游地區放棄開發的損失，水污染費主要用于對流域內生態環境治理.上級政府通過定期或不定期召集上下游流域地方政府，對具體的費率調整、資金使用、生態環境治理方案制定等問題進行協商.采取“以水養水”的生態補償方式，一方面是在上級政府主導下，通過流域內各個地方政府之間共同協商來進行的（科斯定理的運用）；另一方面采取對下游地區收取水資源費和污水排放費的辦法對上游地區進行補償（庇古稅方案）.顯然，“以水養水”的生態補償方式是對科斯定理與庇古稅方案的有機結合.
