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作者：古翠鳳 單位：廣西師范大學教育科學學院
我們這里以學校基礎教育為研究重點，所以一般不包括這種極端的情況。其實，從根本上說，就是只存在兩類主體，其中學校投資者包括各級政府、個人和非政府組織，他們是學校的直接投資者，而受教育者是最終的出資方，是受教育者通過交納稅收和給學校付費來委托政府和非政府投資基礎教育管理者辦學，為其提供基礎教育服務。所以政府和非政府的投資辦學組織，對于學校、學校管理者和教師來說是出資方和委托人，但同時也是受教育者的人，負有管理基礎教育交易活動和管理學校的直接責任。同樣，學校管理者是學校、學校投資者和受教育者的人，負有管理基礎教育交易活動和管理學校的直接責任，同時受教育者、學校投資者、學校、學校管理者對于教師來說又都是出資方和委托人，基礎教育管理者對他們負有管理基礎教育交易活動和管理學校的直接責任。
基礎教育辦學政策體系分析
我們把圍繞基礎教育的學校投資者、學校、學校管理者這三個環節的基礎教育政策歸為基礎教育辦學政策。政策是交易活動規則的政府文本形式，是制度的政府文體形式?；A教育辦學政策所要規范的就是學校投資者、學校、學校管理者之間的委托權和權，或者說投資權所有權和管理經營權。學校投資者所擔負的對基礎教育的投資權是對中小學校和中小學校管理者的投資，所擔負的基礎教育管理權是對整個基礎教育學校的管理權，即學校外部的、學校之間的學?；A教育管理權和對學校內部的學?；A教育管理權，直接的和重點的是學校外部的、學校之間的學?；A教育管理權，間接的是學校內部的學?；A教育管理權。學校和學校管理者對基礎教育的管理權主要是學校內部的管理權，同時也可擁有參與學校外部和學校之間的基礎教育管理權，它屬于各級政府，對于基礎教育辦學也存在著上述類似的委托關系。上級政府對下級政府的基礎教育辦學擁有投資權，并擁有直接管理下級政府和間接管理或影響下級政府辦基礎教育的權力，但較之上級政府來說，由于下級政府擁有其基礎教育辦學產出的更多的具體的信息，因而對于其所負責的基礎教育辦學，下級政府擁有更多的直接的和實際的管理權，對其所負責的基礎教育具有更多的直接的和實際的影響力[2]。
由此可見，基礎教育辦學政策主要包括兩方面的內容：一是投資政策，二是管理政策?；A教育的辦學政策就是要通過這兩方面的政策來解決在基礎教育辦學中投資者或所有者與管理者或經營者的不一致及在非同一主體時，在投資權與管理權相分離的情況下，基礎教育辦學的投資權與管理權的協調一致的問題?；A教育投資的主體主要有政府和社會（非政府），其中政府又分為各級政府，社會（非政府）基礎教育投資者又可分為公益投資者和營利投資者。管理的主體主要是政府和學校，其中政府又分為各級政府，主要從事校外事務的管理，學校又分為民辦學校和公立學校，主要從事校內事務的管理。辦學政策主要就是對這些基礎教育的行為主體的行為進行規范。
基礎教育辦學政策中的投資權與管理權的關系
基礎教育的投資主體與管理主體的相對分離，即基礎教育的投資權和管理權的相對分離有兩種情況：一是在各級政府之間出現的各級政府投資權和管理權的相對分離；二是在政府與非政府之間出現的投資權與管理權的相對分離。各級政府投資權和管理權的相對分離，可以稱之為投資權與管理權的垂直錯位分離，而垂直錯位分離又可分為垂直正錯位分離和垂直負錯位分離。基礎教育的投資權與管理權的垂直正錯位分離指的是：投資權在上一級政府，而管理權在下一級政府，這種垂直正錯位分離是符合委托關系的，即上一級政府是委托人，具有投資權，而下一級政府為人，具有管理權。投資權與管理權的負錯位分離指的是：投資權在下一級政府，而管理權在上一級政府，這種垂直負錯位分離是與委托關系相反的，即上一級政府是委托人，但卻沒有投資權，而有管理權，下一級政府作為人，卻具有投資權而沒有管理權?；A教育政策就是要盡量減小但不可能完全消除垂直正錯位分離，因為當委托人和人不是一個主體時，分屬于上下兩級政府時，投資權與管理權的分離在主體形式上是始終會存在的，且是應當存在的，而不應當消除，只有這樣才能保證上級政府在基礎教育辦學上對于下級政府的權威性，確保上級政府在基礎教育辦學上對于下級政府的直接管理權和對公辦學校的間接管理權或影響力。投資權與管理權在各級政府之間的垂直正錯位分離可以通過政策調節而盡量減少，從而使得雖然投資權和管理權在主體形式上是分離的，但在實質上卻是協調一致和統一的。對于其他基礎教育辦學中，投資權與管理權在各級政府之間的垂直負錯位分離這種不正常的分離，則應盡量消除。因為如果讓下級政府擁有基礎教育辦學的投資權，則會有損于上級政府在基礎教育辦學上對于下級政府的權威性，削弱上級政府在基礎教育辦學上對于下級政府的直接管理權和對公辦學校的間接管理權或影響力。政府與非政府之間出現的投資權與管理權的相對分離，可以稱之為基礎教育投資權與管理權的水平錯位分離。水平錯位分離又可分為水平正錯位分離和水平負錯位分離。基礎教育的投資權與管理權的水平正錯位分離指的是投資權在社會或非政府，而管理權在政府，這種正錯位分離是符合委托關系的，即社會或非政府是委托人，具有投資權，而政府為人，具有管理權；基礎教育的投資權與管理權的水平負錯位分離指的是投資權在政府，而管理權在社會或非政府，這種負錯位分離是與委托關系相反的，即社會或非政府是委托人，卻不承擔投資責任，而是有管理權，政府作為人，卻要承擔投資責任，而沒了管理權?；A教育政策就是要盡量減少但不可能完全消除水平正錯位分離，因為當委托人和人不是一個主體并分屬于非政府和政府時，投資權與管理權的分離在主體形式上是始終會存在的，且是應當存在的，是不應當被消除的，只有這樣才能保證在基礎教育辦學上的非政府辦學或民辦基礎教育相對于政府的獨立自主性。確保民辦基礎教育的非政府主體在基礎教育辦學上對于制定基礎教育辦學政策的影響力和對民辦學校的管理權或影響力。但投資權與管理權在非政府和政府之間的水平正錯位分離，其實質上的分離卻可以通過政策調節而盡量減少，從而使得雖然投資權和管理權在主體形式上是分離的，但在實質上卻是協調一致的和統一的。對于在基礎教育辦學中，投資權與管理權在非政府和政府之間的水平負錯位分離這種不正常的分離，則應盡量消除。因為如果讓政府擁有民辦基礎教育的投資權，則會有損于民辦基礎教育的非政府投資主體在基礎教育辦學上的獨立自主性，削弱民辦基礎教育的非政府主體在基礎教育辦學上對制定基礎教育辦學政策的影響力和對民辦學校的管理權或影響力，同時也會造成國有資產的被挪用、轉移、侵吞和流失。#p#分頁標題#e#
基礎教育的中央財政政策分析
根據委托理論，在大型組織中，所有權和經營權不可避免地會處于一定的分離狀態，這種分離狀態導致了委托問題的出現。人擁有比委托人更多的具體信息，有可能做出有損于委托人的行為，導致交易活動的結果與委托人的目標不一致，但如果委托人對治理有方，則存在著委托關系組織的所有權與經營權集于一體，就不存在委托關系。一個國家的各級政之間就存在著委托關系。上級政府往往是下級政府的委托人，下級政府則是上政府的人，在基礎教育辦學中，應當處理好這一關系。目前“以縣為主”的基礎教育辦學政策，實際上是處于辦學的投資權與管理權集于縣政府一方的狀況。在這種狀態下，不存在上級政府對下級政府的委托關系，雖然在相當程度上回避了委托關系問題和委托關系的治理成本，但同時減小了政府在整個國家這樣一個大的組織背景下統一調配資源的能力，容易各自為政，削弱了上級政府乃至中央政府對于下級政府的權威，這是一種缺乏監督和治理的政策，容易滋生腐敗和低效率。
我國地域遼闊，地區之間經濟發展極不平衡，如果在基礎教育辦學政策上以縣為主，各自為政，則會造成基礎教育發展的嚴重不平衡，而僅僅靠財政轉移支付政策，也無法有效地解決這一問題。分稅制之后，國家中央政府的稅收財政收入大大高于地方政府。中央、省、縣三級政府稅收比例中，縣級是最小的，在這種情況下需要中央政府進行大量的財政轉移支付，但因為由中央到縣級政府，其中的委托環節太多，而每一對委托關系中都存在著委托的治理成本。因而政府的辦學政策，最好是由中央統一進行辦學投資，并委托省級政府進行具體的基礎教育辦學的管理和運作。也就是說，以中央政府為委托人和出資人，省政府為人和管理人，這樣基礎教育資源就可以在整個國家中調配，而由各省政府具體統一管理本省的基礎教育的運作，這可以從根本上消除地區、城鄉、工農之間在基礎教育上的日益嚴重的差異。同時中央政府與省級政府的委托關系，又保證了監督和治理政策的存在，這樣就消除了基礎教育辦學中的低效率，從而既實現了高效率，又保證了公平。
在中央政府財政尚未具有這種能力的條件下，可先采取一些過渡政策。如：一是以省級政府為委托人和出資人，以市縣為人和管理人，使得省內的地區、城鄉、工農之間基礎教育上的差異得以消除。二是將基礎教育的投資權和管理權都集中在省一級政府，以此取代將基礎教育的投資權和管理權都集中在縣一級政府的“以縣為主”的基礎教育辦學政策。在這兩項過渡政策實施過程中，還可以輔以規范的基礎教育財政轉移支付政策等。這兩種過度政策可同時在不同的省份中實行，也可在同一省份中分步實行。若分步實行，則省級政府作委托人和出資人，市縣政府作人和管理人，實施的時間應當長一些，而省級政府集出資人和管理人于一身的政策應當短一些。因為，這將是一種沒有監督和治理的政策，容易滋生腐敗和低效率。
