前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的美國教育公共治理革新，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
作者：潘希武 單位：深圳市教育科學研究院
20世紀80年代中期以來，美國中小學教育進行了一場重大的教育公共治理改革活動。它在公立學校內部嘗試突破官僚制結構，實現多元中心治理，并采取憑單制形式在公立學校內外推進擇校制，整頓“失敗”學校，挽救“失敗”的學生。這項改革至今仍在艱難中推進。對于這項改革，國內學者進行了大量的研究，并進而研究中國自身的教育公共治理，但是我們還主要停留在或主要關注教育公共治理模式本身，即主要關注教育公共治理的結構本身，而忽略了其教育發展新階段下的治理公共性結構與內涵的轉型。筆者曾在一篇文章中提出美國教育公共治理改革的公共性衰退問題?，F在看來，這不是一種衰退，而是在公立學校系統內部對教育公共治理的公共性內涵的一種擴大和提升。
一、美國教育公共治理改革的兩個維度：多元中心治理和擇校制
所謂教育公共治理改革，是相對于傳統教育公共管理而言的，它包括兩個維度：從治理結構上看，其主要改革框架是要在公立學校系統內突破教育官僚制結構，實現多元中心的治理；從機制上看，它在公共教育系統內注入市場因素，引入競爭機制，比如采取憑單制的形式為學生擇校提供自由。教育官僚制包括學校內部官僚制與外部官僚制。學校內部官僚制雖然也侵入了學校日常教學生活，但學校教育還是在科學訓練與藝術性之間求得相對自治的空間，因為學校畢竟在教學上具有自己獨有的專業領域。外部官僚制主要是指學校外部力量對學校治理形成的官僚制結構形態，它具有壟斷性經營與生產的特點。教育外部官僚制結構的缺點在于，學校一旦“失敗”，官僚系統內的治理力量很難實行自救；而且這樣一種壟斷性特點使得公立教育系統過于笨重，缺乏靈活性，不能回應學生的教育需求。在公立學校系統內引入社會與市場的力量，突破教育外部官僚制，改進教育的公共治理，最核心的問題在于政府、市場與市民社會各自在公共教育管理中的權力限度問題，實際上是個如何在相互合作與相互監督的關系中加強政府的主導、控制與監管的問題。特許學校就涉及到教育服務的提供者與生產者相互分離的問題，政府如何與學校經營者處理好關系是特許學校要重點研究的問題。此外，政府與企業共同投資興建職業技術類或特色實用類的學校，關鍵也是要處理好各自的權限與職責，在此基礎上謀求相互合作的伙伴關系。
公共教育多元中心治理的結果存在兩種可能性，它既可能導致公共性的衰退，也可能保障教育公共性。擁護與反對的聲音都有。從公共行政理論看，越來越多的學者傾向于拓展“公共”和“治理”的內涵，認為“公共”不是政府的同義詞，[1]它既不屬于公共權力領域也不是市民社會領域，而屬于一個超越私人領域之外的空間；治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。[2]同時，學者們認為，公共行政的范式也需要轉換。歐文•休斯認為，公共行政是與官僚范式、技術路線、服從、政治與行政二分、過程等范疇緊密相聯，公共管理是與非正規組織、市場范式、技藝、責任、政治與行政相分離、結果等范疇緊密相聯的。[3]治理理論想要突破的正是官僚制結構，尋求公共事務的多元治理———治理主體不限于政府，還包括社會公共組織，市民社會承擔越來越多的責任；在公共事務管理中各組織形成相互協作機制，最終形成一個有別于官僚系統的自組織網絡。教育公共治理也需要形成政府、市場與市民社會三種力量之間的合作治理，它強調的是三種力量的互動關系及其形成的框架或模式。倡導者認為，引入市場機制實行學校間競爭，可以改善效率；反對者認為，市場的力量會損害教育的公共性。后者包括，個人利益超越公共利益之上；[4]個體價值超越于教育的公共目的之上；[5]公共教育對培養公民精神與德性的公共責任的放棄；[6]強化種族分離。[7]同樣，對于公立教育系統內部的憑單制式的擇校改革也有不同的聲音。倡導者的出發點是在公立學校之間實行競爭，可以提高學校質量，也為學生提供擇校自由，特別是為那些“失敗”的學生或得不到公平的受教育機會的學生提供擇校機會。反對者認為，自由擇校的結果必然是低收入家庭子女的利益受損：普遍的憑單制方案只會加劇美國教育中存在的不平等，隱蔽與阻礙對平等的追求；[8]學校教育中的擇校制，包括憑單制、特許學校和磁石學校使富裕的、白人家長和學生享有更大的特權。[9]顯然，改革教育外部官僚制，并非是要在公立學校系統內完全推行多元中心治理。以查布（JohnChubb）和莫伊（TerryMoe）為代表的教育市場化改革倡導者認為，公共教育可以由政府供給，但不一定由政府生產；市場化的教育生產更能提高學校的學術成就。這樣的說辭有它的道理，但不完全正確。如果市場化的教育生產完全被證明更能提高學校的學術成就，那么，多元中心治理就完全有理由在公立學校系統內外全部推行，它就獲得了政治上的正確性。事實上，教育多元中心治理的合理性在于：官僚制系統內的學校失敗使得外部力量治理的嘗試可以推行，所以它主要是充當傳統公共教育的外圍競爭物，改善了一些“失敗”的學校，也滿足了“失敗”學生的教育選擇需求。同樣，擇校也并非是完全的擇校。個體擇校雖然來自于個人自由的理念，但這樣的改革首先還是政治上的考慮。全面地推行憑單制必定因損害低收入者的教育公平而造成公共性的衰退，這是哲學上的考慮而不是政治上的考慮。
二、教育公共治理公共性轉型的可能：政治的考慮與家長的需求
教育公共治理在20世紀60、70年代以前還沒有成為一種理論話語，[10]在實踐上也還不成為一個重要的社會問題。換句話說，當教育公共治理成為重大的社會與政治問題時，改革開始進行。20世紀80年代后，教育公共治理成為政治與社會的問題，即“失敗”的學生和學校影響到國家的競爭力。當然這是一種政治的考慮。通常認為，美國教育公共治理改革與福利國家的失敗有關。應當說，20世紀80年代后的美國教育公共治理改革是在新自由主義經濟政策失勢和新保守主義學說抬頭的背景下進行的，或者說是在福利國家的失敗和新公共管理運動的興起這樣的背景下進行的。把教育公共治理改革放到公共服務改革的大背景下進行考察，總體上說是對的，但是，它與其他公共服務改革的原因與動機還是有重大差別，雖然采取的形式基本類同。通過比較兩者的差異，可以看出教育公共治理改革關涉到公共教育利益和個體教育利益。#p#分頁標題#e#
公共服務改革主要是從經濟效率上考慮的，著眼于縮減公共開支，教育公共治理改革則不同。其一，國家希望提高公共教育質量，增強勞動力的國際競爭力，以滿足經濟競爭的需要。1983年《國家在危機中》的報告把美國經濟競爭力的下降歸結為公立學校的平庸和失敗，一些公司也把注意力引向學校失敗和經濟衰退。于是，教育市場化取得了政治因素的支持。其二，個人對優質教育資源的需求出現了。20世紀80年代，由于財富的向上轉移，大公司對中層管理人員的大量解雇，信貸市場化加深出現了大量的個人債務，制造業轉向工作時間長而報酬低的零售業和服務業，導致美國中產階級的急劇萎縮。身份危機中的中產階級放棄了對教育公平政策的支持，優質的公共教育成為首要資源。[11]一般公共服務的改革主要著眼于縮減公共開支，提高公共服務的生產效率，理順政府與市場之間的關系，實現政府的“善治”。教育服務改革不同的地方在于，它被期望是國家提高經濟競爭力的手段，同時也與個體的教育需求密切相關，不過這種需求并非完全基于學業考慮。作為教育市場化的主要形式———公共投資憑單制，最初目標是瞄準低收入者，特別是黑人低收入者，其后擴展到在公立學校失敗的學生和有特殊教育需求的學生，最后擴展為所有家長都有權選擇適合自己孩子的憑單計劃。從憑單制的參與學校來說，起初是在公立學校內進行，其后擴展到私營學校，后甚至擴展到宗教學校。憑單制的推行從所有人到所有學校，表明教育公共治理改革除了一般意義上的政治考慮外，即實現教育的公共性，解決教育公平，提升勞動力的經濟競爭力，它還表明教育服務改革與個體的教育需求密切相關。
研究表明，擇校制，尤其是跨學區的擇校，對學校管理者并沒有產生預定的影響，即學校教育模式并沒有產生改變，學校的行為表現也沒有得到改進，[12]對部分學校而言倒是減少了問題學生，降低了入學率。擇校制的存在與家長的需求密切相關，然而，家長的擇校需求并非完全基于學生的學業失敗，學校的安全和種族歧視問題對家長的擇校有很重要的影響。拉波斯基（ThomasRabovsky）認為，家長的擇校在低年級階段主要基于學校的安全與種族歧視的考慮，而在高年級階段才是基于學生學業失敗的考慮。[13]所以，就擇校制而言，政治的考慮與學校和家長的考慮是不相吻合的：政治上的考慮是基于學校與學生“失敗”對經濟競爭力的影響，但學校沒有改進教育效率的愿望，家長則是基于學校安全、種族因素與學業因素的多種考慮。應當說，政治的考慮與家長的需求共同推進了教育公共治理公共性的轉型。
三、在教育均衡政策與官僚制失敗下的個體擇校需求應對中實現公共性的轉型
教育外部官僚制比較好地保障了教育公共性，較好地實現了教育公平，但是公平永遠是動態的。教育外部官僚制的問題就在于，它可能存在學校教育的失敗問題，其自身系統內難以迅速調整，缺乏回應性和靈活性。其在系統內的可能解救辦法就是尋求外部力量，改革教育官僚制型態，實現多元中心治理。同樣，公共教育發展到一定階段后，即教育均衡和相對優質的問題得到基本解決后，按學區就近入學政策如何應對學生“失敗”就成為一個問題?？赡艿慕饩绒k法是在公立學校系統內外推行擇校制。這兩個問題歸根結蒂是一個問題，即教育官僚制系統如何應對學校“失敗”與學生“失敗”的問題，這個問題因為它的政治性使美國教育步入一個新的發展階段，對這個問題的解決使美國教育公共治理改革進入一個新的階段。但是，教育市場化或私營化會沖擊政府壟斷性生產教育下的公共性問題，因為市場作為一種資源配置的工具在形式上是中性的，而教育市場機制的運作過程也是中性的，缺乏對“公共性”的價值追求。因此，教育公共治理改革在教育的政治性與哲學性之間存在沖突。公共教育關切公共利益，而教育哲學則關切個體幸福。教育公共治理改革一方面要保衛公共性，但同時也需要避免呆板的教育均衡政策與公共性對個體教育需求的忽略。均衡化的教育政策與“失敗”學生的擇校需求之間總是存在矛盾。這就是美國教育公共治理在現代性社會中的境遇。這種境遇實際上是現代性自身矛盾的體現。
集體與個體之間的矛盾始終跟隨著現代性自身。社群主義與新自由主義對此有過激烈的爭議，除了各持自身的理論觀點之外，至今沒有也不會有同一化?，F代政治哲學就是這樣，“諸善共舞”，既要公平，又要自由。但正如托克維爾（AlexisdeToc-queille）的深刻洞察，自由與平等往往是矛盾的。事實上，集體與個體的矛盾問題在盧梭那里就有了最為深刻的探討。在盧梭看來，自然狀態下的人是最為自由的，而人的社會化因為使人活在他人的認同中，從而使人失去了內心的快樂和真正的自由。當然，盧梭知道，人是無法逃避政治社會的，也不可能重返自然狀態；盧梭的政治哲學也不是主張回到自然狀態，而是要為政治社會的聯結的正當性找到合適的方式，[14]為在人道的范圍內朝向自然狀態尋求最大可能性。對擇校制的探索實際上在一個層面上保持了這種盧梭式的追問。
從終極上看，教育公共性與擇校自由之間一定是矛盾的。作為問題的實際解決，教育政策必定是調和的產物，必定是在兩種政治哲學———以國家利益為中心和以家庭選擇為中心———之內尋求平衡。有些學者試圖調和這種沖突，[15]還有一些學者，如帕奎特（Paquette.Jerry）、[16]庫克森（Cookson.Peter）、[17]庫恩斯（Coons.JohnE）[18]等從治理結構上對擇校制、憑單制、特許學校等提出了很多改進策略。比如，帕奎特主張在某些領域實施政府管制，為公立學校擇校制提供平等框架；庫恩斯主張實行有目標的憑單制（針對窮人和有特殊需求的學生）與普遍的憑單制。這些策略都希望找到一種新的治理結構以解決公共性與私人性的矛盾，解決公共教育系統的低效率狀況，既想保持學校教育的公共性功能，又想有限地滿足個體的擇校自由。教育公共治理正是在這種價值沖突中、哲學的追問中實現了公共性的轉型。這種轉型不僅僅表現為治理結構上的轉型，更重要的是表現為公共性內涵的轉型：既持守教育均衡，又嘗試滿足個體擇校自由。在轉型中對教育公共性喪失的擔憂是對的。但是，從終極上看，多元中心治理與有限的擇校是方向性的策略是必然的趨勢，這是由教育官僚制的缺點所限定的。只要操作方法得當，它不但不是教育公共性的衰退或喪失，反而是教育公共性的提升。當然，多元中心治理與擇校，只可能是某種限度內的突破，或者說它是教育官僚制的外圍存在物，旨在給傳統的教育官僚制解放出某些活力，彌補均衡教育政策下的對個體教育需求的反應遲鈍。從根本上說，它并不想突破教育官僚制系統，也不會以個體的教育需求作為最高的指向。它的基本的政治邏輯是，始終要體現教育的公共性。作為教育公共治理改革的主要政策成果，特許學校通過實現多元中心治理，為學校教育的成功奠定了外部力量的保障，彌補了教育官僚制的缺陷，既保衛了教育公共性，又在均衡教育政策下通過擇校制回應了個體教育需求。它是對教育公共性內涵的重要拓展和提升。這種內涵的拓展與提升，可以解除我們對義務教育治理與政策的保守的認識：即認為教育的公共性意味著教育的政府生產與治理，意味著統一的就近入學。#p#分頁標題#e#
四、對中國教育公共治理的反思
中國當下的教育公共管理改革（指義務教育階段，下同）并不處在美國教育改革的階段，因此，美國教育公共治理改革對中國有多大的借鑒意義是值得反思的。多元中心治理與有限的擇校制對中國并沒有很重要的借鑒意義?？赡艿慕梃b在于，實行多元評價，推進教育評價機制改革。當下中國的教育官僚制系統存在的問題與美國教育官僚制的問題并沒有相似性，我們的問題并不是缺乏靈活性和回應性的問題，而在于我們教育官僚制的優勢還沒有充分發揮出來，表現為教育質量普遍還不高、教育還不夠均衡，自身該承擔的職責還沒有履行好。我們現在還不是引入外部力量實現多元治理的問題，外部力量無法改變教育官僚制普遍的效率不高（教育質量不高和不均）的問題；也不是推行擇校制的問題，相反還需要杜絕擇校制，因為教育不均衡的條件下更應禁止擇校。
中國與美國的教育官僚制系統有一些共同點，比如義務教育的政府統一提供與生產；而差別主要在于，我們沒有處理好教育行政與專業發展的關系。教育教學是一個專業性、技術性、藝術性都很強的工作，需要有自身相對自治的空間。美國雖然也有官僚制侵入日常教學領域的問題，但總體上對于行政與教學有一套區分的系統。教育官僚制有自身的優勢，政府統一指揮、統一生產、強有力的教育質量監管，但統一指揮是指教育理念、教育大綱、教育監管的統一，而不是教育公共權力的高度統一。因此，教育的質量改進與均衡發展有賴于教育官僚制系統自身的改革，而不是靠引進外部力量。美國教育的多元中心治理，改變的是教育生產的主體結構，而不是改變教育模式；中國教育最需要改變的是教育模式，而不是誰來治理的問題。多元中心治理對我們當前教育問題于事無補。
