衛生制度范例

1949～1978年，中國農村醫療衛生制度經歷了從無到有、從頻繁整頓到穩定發展的過程，其成敗得失應可為1980年代初及當前農村醫療制度改革提供寶貴的經驗教訓。然而遺憾的是，目前的研究多集中于合作醫療制度，而對其所依托的制度基礎尚無專文論述。事實上，合作醫療不過是農村醫療衛生制度之樹的花朵，作為根、莖、葉的醫療機構所有制、資金的籌集管理、核算方式等等才是決定其成敗的關鍵。故而筆者擬將視線轉移到合作醫療之外，去探察決定農村醫療衛生制度興衰的深層次因素。農村醫療衛生制度是指為滿足農村居民醫療衛生服務需求而制定的縣以下(公社、生產大隊以及生產隊)醫療機構的產權、資金的籌集管理、核算方式、主要任務和監督機制等各種規則的政策體系。筆者選取河北省經濟發展水平一般的平原小縣———深澤縣①作為考察中心，具體展現農村醫療衛生制度在該縣的變遷過程，以期探驪得珠，為當前的新醫改提供些許借鑒與啟示。

一、組織起來:農村醫療衛生制度

從營利到福利的曲折發展解放前，廣大民眾處于疾病叢生、缺醫少藥的困境，而農民尤甚。據1947年統計，全國只有縣醫院1437所，且條件非常簡陋?？h以下除一些私人開業醫生外，沒有任何醫療機構［1］(p．2)。地處冀中平原的深澤縣，至1948年底全縣171個村只有藥鋪56個，醫生62人，平均3個村才有一家藥鋪，萬名群眾占有醫生數僅為6人［2］(p．501)，農民看病非常困難，因找不到醫生或買不起藥而延誤病情的事例時有發生。

新中國成立后，醫療衛生工作受到黨和政府的高度重視。1950年8月，在《對第一屆全國衛生會議的指示》中明確提出:“衛生工作是一件關系著全國人民生、老、病、死的大事，是一個大的政治問題，黨必須把它管好。”此次會議還制定了新中國衛生工作的三大方針:面向工農兵、預防為主、團結中西醫。此后，防治嚴重危害人民健康的疾病和建立城鄉、工礦的基層衛生組織成為醫療衛生工作的首要任務。農村基層衛生組織的建立是以農業合作化運動為背景和基礎的。1951年9月，中共中央召開第一次農業互助合作會議，制定了建國后第一個《關于農業生產互助合作的決議(草案)》?！稕Q議》指出:要按照積極引導、穩步前進的方針和自愿互利的原則，發揮農民互助合作的積極性，提倡“組織起來”，逐步引導農民走集體化道路。隨著農業合作化運動興起，農村掀起農民集資辦醫熱潮，出現聯合診所和農業生產合作社保健站兩種集體所有制醫療機構。前者由個體開業醫生聯合組成，人數不等，實行獨立核算，自負盈虧。后者由農業合作社出資建立，經濟基礎較雄厚，醫務人員也是農業合作社成員，由農業社支付報酬，改變了醫生靠賺病人錢維持生活的局面，把醫療衛生事業變成了農業合作社的福利事業［1］(p．8)。在當時看來，保健站比聯合診所更具生命力，更符合人們對社會主義社會的構想和期望。

1955年10月，中共中央召開七屆六中全會，貫徹“關于農業合作化”問題的指示，再次掀起辦社高潮。相對于農業合作高級化和農業生產高產化運動而言，衛生工作遠遠落后于形勢的需要。12月27日，在《中國農村的社會主義高潮》序言中寫道:“中國工業化的規模和速度，科學、文化、教育、衛生等項事業的發展的規模和速度已經不能完全按照原來所想的那樣子去做了，這些都應當適當地擴大和加快。”［3］此時，深澤縣入社農戶已達83.7%，基本實現了全縣農業合作化，但醫療衛生行業的“合作化”卻毫無進展，民間醫生除在衛生工作者協會領導下參與本地防疫活動外，仍和解放前一樣個體行醫。1956年2月2日，石家莊專署下發《關于發展農村醫療機構的意見》，批評部分地區衛生干部存有右傾保守思想，嚴重影響衛生事業的迅速發展，要求在春耕前把可能組織起來的醫生完全組織起來，對當時沒有條件者也應積極培養和創造條件，在1956年內全部組織起來［4］。在專署《意見》的嚴厲批評和具體指導下，深澤縣人民委員會不敢再怠慢，馬上召開了“發展醫療機構全體衛生人員大會”，動員農村醫生自愿組成聯合診所或農業社保健站。會后全縣先后“建立了8個鄉的農業社辦保健站，9個聯合診所，參加聯診所和社保健站的醫生83名，另有個體開業者56名，半農半醫176名”［5］。在衛生部門統一領導下，衛生工作密切結合生產，受到廣大社員歡迎，有社員反映:“社里有了自己的醫生，多方便哪!早請早到，晚請晚到，不請也到(指醫生巡回和復診)，開個藥鋪總比開個茶鋪強!”［6］然而，由于聯診所和社保健站建立過快，熱情高、經驗少，因此存在著成員之間不團結、入不敷出、制度不健全、賒欠嚴重等諸多問題［7］。不久深澤縣社保健站只剩1個，其他均轉為聯合診所。

1958年8月運動興起，開始鄉社合并，深澤縣9個鄉改建為3個大公社。醫療機構也隨之進行大規模調整:以取消私人單干和自營自收為目標，號召以原有區衛生所、聯合診所、保健站為基礎改建醫院(附設產院)，負責全社衛生防疫、婦幼保健和疾病治療工作。醫療機構和醫務人員轉入公社后，所有藥物資金全部作為社內投資，不得私自撤出，醫務人員待遇采取吃飯社里管、酌情給予部分工資的半工資制。11月深澤縣和晉縣一起并入束鹿縣，三縣合并后共建立17個公社醫院，37個分院，117個門診部，186個附屬產院。“歷史遺留下來的個體開業組織，轉成了的福利事業———醫院。”［8］公社醫院成立后，醫療力量得到統一安排使用，對集中防治主要疾病、改造醫務人員思想等方面起到促進作用。但是，原有醫療機構一律集中到公社，管理一度出現混亂，加上公社化后“平調”現象嚴重，新醫療機構仍有不少問題。其中縣、社兩級醫院人員擁擠與基層衛生工作薄弱的矛盾尤其突出。同時，因為仍實行單獨核算、各計盈虧，開大方、要大價、生產隊要求保健站必須上交利潤的現象依然存在，不僅加重了病人負擔、浪費了藥品，而且影響衛生防疫工作開展。有鑒于此，根據省委指示，1959年下半年束鹿縣對農村醫療機構連續進行四次整頓，將全縣醫療資源調整為17處公社衛生院、70個管理區衛生所、90個保健站、316個生產隊保健室。全縣有288名醫務人員安排到公社衛生院工作，386名到管理區衛生所，275名在生產大隊保健站，632名在生產小隊保健室。在經濟上，公社衛生院、管理區衛生所、保健站實行統一核算，保健室由生產隊統一核算。醫務人員的工作待遇，衛生院、所、保健站采取固定工資加獎勵，保健室則采取固定工分加技術津貼［9］。#p#分頁標題#e#

統一核算和固定收入解除了醫務人員的后顧之憂，濫用貴重藥品、多用藥品的浪費現象隨之減少，減輕了患者負擔。至此，“幾千年來醫生收入建立在病人痛苦基礎上的生活方式一去不復返了，從而使醫生生活在生產不斷發展的基礎上也得到逐步提高，廣大醫務人員的積極性大大發揮出來”［10］。1960年，造成的災難性后果已是有目共睹。7月，中共中央在北戴河召開工作會議，決定對國民經濟進行調整。會議重申農村實行以生產隊為基本核算單位的三級所有制。從10月開始，在農村部署。伴隨著，農村醫療機構也開始了以下放公社醫務人員為中心的整頓工作。為適應“三級所有，隊為基礎”的體制，整頓原則為“精簡上層，充實下層，便利生產，便利群眾”。為做到生產隊①、醫生、社員三滿意，讓醫生走得愉快、留得安心，束鹿縣衛生科采取“先外后內”、“兩抓”、“多方面征求意見”的方法，總體遵循醫生盡量回本村的原則，不能回村即照顧其地區威望進行妥善安排，實在做不通工作者進行說服教育由公社決定。

作者：李戈 張帆 貝文 盧中南 單位：上海市衛生局衛生監督所

為完善民主監督機制、加強行風建設、促進依法行政,進一步拓寬執法監督渠道,改進工作作風,擴大案件來源,提高衛生監督執法水平,已有不少衛生監督機構聘任社會衛生監督員。充分利用社會資源,提高衛生監督覆蓋率及監督工作的深度和廣度,保障良好的衛生秩序,促進社會健康,提升衛生監督機構的社會形象。然而,社會衛生監督員這一做法目前還只是處于一種探索試行階段,尚未作為一種普遍實行的衛生監督執法新制度。筆者擬通過闡述社會衛生監督員制度的社會功能及制度經濟學分析,以期喚起有關部門的重視,搭建好衛生監督與社會公眾聯系交流的平臺。

1社會衛生監督員的人員構成和職責

1•1人員構成

社會衛生監督員一般可由政府工作人員、人大代表、政協委員、法學界、行業協會、工礦企業、旅店業、醫療系統、學校、幼兒園、新聞媒體、社會團體、志愿者等組成。社會衛生監督員的多專業、多部門背景,有利于緩解當前衛生監督機構人員不足、專業單一、部門合作不順暢等問題。例如,上海全市衛生監督機構現有衛生監督員1064人,占全市常住人口比為0•51人/萬人口,需負責公共場所、有職業危害因素企業、醫療機構、涉及飲水衛生單位、消毒產品生產企業、學校、二次供水單位等20萬余家單位;約11•7萬名醫護人員;約200萬名公共場所、企業等從業人員;及約100萬名大、中、小學生的衛生監督管理工作。監督員疲于應付日常繁重的監督執法工作,無暇顧及執法能力及自身內涵的提升。監督員的嚴重不足,也勢必導致衛生監督覆蓋率低、監督工作的深度和廣度不足等問題,最終給社會健康結果及衛生監督機構的社會形象帶來不利影響。此外,衛生監督員普遍存在專業單一問題,主要以醫學專業為主,其他專業人員如法律專業、空調專業、建筑專業等所占比例很小,既學醫又學法律的人員更少。社會衛生監督員隊伍的建立,將為衛生監督執法隊伍注入新鮮血液。有利于緩解衛生監督人員不足、專業單一問題,提高衛生監督覆蓋率及監督工作的深度和廣度;有利于衛生監督執法多部門合作的開展;有利于及時、全面了解管理相對人的信息、需求;有利于完善衛生執法權的外部監督機制;有利于增進衛生監督機構與社會公眾的交流;有利于提升衛生監督機構的社會知曉度等。

1•2職責范圍

社會衛生監督員的職責主要可分為兩類:外部監督;參與、協助監督執法。具體可分為:①對衛生監督機構及衛生監督員履行職責和遵紀守法情況實施監督;②承擔部分管理相對人衛生狀況的巡查;③督促衛生整改措施的落實;④提供管理相對人衛生違法違規行為的線索及協查;⑤宣傳有關法律法規標準;⑥提出加強和改進衛生監督工作的意見和建議等職責。社會衛生監督員將成為衛生監督執法的又一層監督保護屏障。

作者：阮貞 卞鷹     單位：澳門大學中華醫藥研究院

2009年8月18日，衛生部等9部委了《關于建立國家基本藥物制度的實施意見》（以下簡稱《意見》），標志著我國建立基本藥物制度的工作正式拉開帷幕。浙江省和山東省第一批試點機構分別于2010年2月25日和2010年3月1日起正式實施基本藥物制度。本文抽取兩省部分試點縣區，具體分析基本藥物制度的實施情況。

一、資料與方法

1.資料來源

數據來源于國家醫藥衛生體制改革中期預評估調查。浙江省以杭州、紹興兩市各3個區縣的所有基層醫療衛生機構作為樣本，收集了2009年8月和2010年8月同時使用、同規格劑型藥品的銷售情況；并隨機收取2009年8月21-30日和2010年8月21-30日的門診處方每日10張。山東省以日照市苣縣的基層醫療衛生機構作為樣本，收集了2009年6月、2010年6月和2011年6月同時使用、同規格劑型藥品的銷售情況。所有數據以2009年為基年。剔除數據有誤、基本信息不全的調查表，最后得到山東省14個有效樣本；浙江省76個有效樣本，處方15028張（2009年7519張、2010年7509張），其中男性7446人，女性7582人，平均年齡43.4歲。

2.研究方法

評價分析基本藥物制度實施前后藥品銷售情況、合理用藥情況。銷售指標包括銷售額、銷售量及價格。根據世界衛生組織合理用藥國際網絡（WHO-INRUD）公布的《醫療單位合理用藥調研方法與評價指標》[1]，結合處方信息，選取以下處方指標作為合理用藥的評價指標：（1）每張處方平均藥品種數；（2）每張處方平均國家基本藥物（NationalEssentialDrugs，NED）種數；（3）每張處方平均抗菌藥物種數；（4）每張處方平均針劑種數；（5）每百張處方使用輸液的比例；（6）每百張處方使用激素的比例。以價格變化率為橫坐標，其他指標變化率為縱坐標，用四象限法分析價格與各個指標的變化分布及強度。分布用n表示，為落在該象限的樣本機構數量。當縱坐標為銷售量和NED品種指標的變化率時，陽性結果為第二象限；當縱坐標為藥品、抗菌素、針劑、輸液和激素指標的變化率時，陽性結果為第三象限。各個象限變化強度用I表示，公式如下：i=姨x2+y2,I=∑iX表示價格變化率，Y表示其他指標變化率，i表示單個樣本機構的變化強度，I為該象限的變化強度，表示某象限所有樣本機構的變化強度之和。

摘要：醫療服務水平的提升，離不開財務支撐。在把握醫療衛生系統財務會計工作開展方向的基礎上，對系統推行的預算制度、核算制度等財務會計制度展開了分析。結合現實情況，對制度實施問題進行了探討，并從監督管理、科目調整、制度銜接等方面提出強化制度實施的對策，希望能夠加快醫療衛生系統財務會計工作改革發展。

關鍵詞：醫療衛生系統；財務會計制度；實施策略

在市場經濟時代，社會各項經濟活動日益復雜和多樣，給財務會計工作開展帶來了較大挑戰。為保證醫療衛生系統平穩運行，國家近年來不斷出臺政策完善財務會計制度，希望能夠推動醫療衛生系統財務會計工作改革發展，通過提升系統財務管理制度推動醫療衛生機構服務水平持續改進，為國民身心健康提供保障。研究醫療衛生系統財務會計制度，結合制度實施問題探索發展對策，能夠為相關工作開展指明方向。

一、醫療衛生系統財務會計概述

在醫療衛生事業改革中持續深化的過程中，需要創新自身財務會計管理模式，消除系統存在的財務管理缺陷，通過維持系統經濟運行確保事業取得長足發展。隨著國民醫療需求的快速增長，國家的醫療衛生系統面臨了巨大挑戰，需要加快財務會計管理改革滿足民眾基本醫療需求。一方面，國家開始推行責任制度，通過落實“有權比有責、權利受監督”要求開創新的財務會計工作局面[1]。另一方面，在基層醫療機構資金使用方面，通過推行新的預算制度、核算制度等規范資金使用，細化資金核算，強化資金監管。針對機構資產，開始實施減值準備，確保系統內部資產狀況能夠得到展示反映，為提高醫療資源利用率提供保障。在制度改進和實施過程中，應確保國家法律法規和制度規范能夠有效落實，保證醫療衛生收支管理能夠得到強化，為達到更高醫療衛生服務水平提供有力支持。

二、醫療衛生系統財務會計制度分析

（一）預算制度

作者：張仲芳     單位：江西財經大學財稅研究中心

一、引言

醫療服務市場具有不確定性、信息不對稱性、外部性、政府干預及非營利性等特征［1］，醫療衛生體制改革堪稱“世界性難題”。進入21世紀以來，尤其是2005年以來，對于醫療衛生改革成敗及出路的大討論無疑是我國社會公共政策領域的一件大事。2003年SARS的大規模流行，引發了全體國民對公共衛生問題的廣泛關注。2005年國務院發展研究中心的一份研究報告，更使醫療衛生體制改革成為舉國關注和爭論的焦點［2］。

在對于醫療體制改革的討論中，一些學者強調了稅收政策的作用。我國于2000年推行城鎮醫藥衛生體制改革，其中一項重要改革是實行醫療機構的分類管理。與醫療機構的分類管理政策相配套，對非營利性醫療機構和營利性醫療機構分別實行不同的稅收政策。但是，從稅法的三大基本原則，即稅收法定原則、稅收公平原則、稅收效率原則來看，分類實施的稅收政策事實上對營利性醫療機構構成了一種稅收歧視［3］。沈彤指出，醫改需要稅收政策的支持，尤其要減少對營利性醫療機構的稅收歧視。2000年以后實行的醫療服務征稅制度的主要問題集中體現在兩個方面:一是對營利性醫療機構存在稅收歧視;二是營利性醫療機構收入少稅負重，難以發展［4］。在健康保險(醫療保險)方面，朱銘來和丁繼紅的研究表明，世界各國政府在對商業健康保險市場發展進行引導時大多采用稅收扶持政策。就我國目前的經濟發展水平來說，實行全民健康保險僅靠政府的財政直接投入遠遠不夠，因此他們建議對企業和個人購買健康保險給予稅收優惠，以鼓勵消費者購買健康保險，從而提高全民健康保障水平［5］。

經過多年的討論，2009年4月新的醫藥衛生體制改革方案(即《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，簡稱新醫改方案)終于面世。新醫改方案提出了“建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度”的總體目標，涵蓋了醫療服務體系、公共衛生服務體系、醫療保障體系和藥品供應保障體系建設等事關建立和完善“基本醫療衛生制度”的所有重大方面。其中，在醫療服務體系方面，堅持以非營利性醫療機構為主體，同時“鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業”，“促進非公立醫療衛生機構發展，形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫體制”。在醫療保障體系方面，建立和完善覆蓋城鄉居民的基本醫療保障體系，同時，“積極發展商業健康保險”，“鼓勵企業和個人通過參加商業保險及多種形式的補充保險解決基本醫療保障之外的需求”。在藥品供應保障體系方面，建立國家基本藥物制度，“減輕群眾基本用藥費用負擔”。

新醫改方案啟動后，國家有關部門陸續制定出臺了一系列配套措施，如人力資源和社會保障部等部門《關于全面開展城鎮居民基本醫療保險工作的通知》(人社部發［2009］35號)、國務院《關于扶持和促進中醫藥事業發展的若干意見》(國發［2009］22號)、民政部等部門《關于進一步完善城鄉醫療救助制度的意見》(民發［2009］81號)、財政部等部門《關于完善政府衛生投入政策的意見》(財社［2009］66號)、衛生部《關于促進基本公共衛生服務逐步均等化的意見》(衛婦社發［2009］70號)、衛生部等部門《關于建立國家基本藥物制度的實施意見》(衛藥政發［2009］78號)、國家發展改革委等部門《關于改革藥品和醫療服務價格形成機制的意見》(發改價格［2009］2844號)、衛生部等部門《關于公立醫院改革試點的指導意見》(衛醫管發［2010］20號)、國務院辦公廳轉發發展改革委等部門《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見的通知》(國辦發［2010］58號)、國務院辦公廳《關于印發2011年公立醫院改革試點工作安排的通知》(國辦發［2011］10號)。這些配套文件涉及多個政策層面，涵蓋新醫改的各個方面，但是并沒有對稅收扶持政策給出具體詳細的規定。毫無疑問，推進新一輪醫藥衛生體制改革需要完善包括財稅政策在內的一系列配套政策。在新醫改方案中，涉及稅收政策的內容僅有一條，即“完善醫療機構分類管理政策和稅收優惠政策”，后續出臺的系列配套文件并未對這一問題做出進一步的細化。在推進醫藥衛生體制改革的進程中，稅收政策工具尚有很大的操作空間［6］。

二、醫藥衛生領域的政府干預與稅收支持

WHO認為藥品監管缺乏透明是造成藥品監管不利的重要原因［1］。國務院《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》指出：要加強藥品監管，建立信息公開、社會多方參與的監管制度。而藥品使用環節中的抗生素使用、處方點評、藥品報銷等是監管的重要環節，也是亟需透明化的內容，但國內外缺乏相關研究［2-3］。目前我國已經頒布了《關于全面推行醫院院務公開的指導意見》，對醫院的信息公開做了較為詳細的規定?；鶎俞t療機構在我國衛生體系中具有重要作用，衛生部門雖制定了《基層醫療機構信息公開目錄》，但涉及用藥信息公開的內容非常少，由此可見基層醫療機構用藥信息公開較缺乏。

本文通過對上海、江西、陜西3省市基層醫療機構信息公開的相關實踐的總結，在法律法規和實踐層面上從信息公開內容、公開主體、公開對象及公開方式等方面進行比較，為建立基層醫療機構信息公開制度，促進基層藥品使用透明奠定基礎。

1法律法規及相關政策中有關藥品使用信息公開的規定

基層醫療機構用藥需及時向社會、患者、機構內部員工以及衛生行政等部門公開，在我國有關藥品的法律體系中早有規定。通過對《中華人民共和國藥品管理法》、《處方管理辦法》、《醫療衛生服務單位信息公開管理辦法》等法律法規的相關規定的總結，歸納結果如表1。由表1可以看出，我國與藥品有關的法律體系中包括藥品購銷價格、購銷數量、價格清單等18項內容，對透明主體有相對明確的規定，并且每一項需要公開的信息都有較明確的公開對象。從表中可以看出，基層醫療機構用藥信息的公開主體都是醫療機構，應主動或依據申請要求向價格主管部門、藥監部門、衛生行政部門、患者、社會和處方醫師公開與藥品有關的18項信息。

2地方基層醫療機構信息公開現狀

選取可以獲取信息公開資料的東、中、西部的上海、江西、陜西3省市，通過查找當地衛生廳、藥監見表2。表中空缺處為該省公開信息沒有此項，社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院統稱為醫療機構。表中公開內容的數字為表1中的序號（下同）。

2.1基層醫療機構用藥信息公開內容比較將表2中用藥信息的公開內容和表1比較發現，上海、江西和陜西分別只公開了法律法規規定的10項、9項和6項內容。其中3地都公開的內容有購銷價格、價格清單、常用藥品價格、檢查事項、不良反應和醫療報銷政策和程序6項。陜西除此6項內容外，沒有其他相關信息公開。上?；鶎俞t療機構還將藥品購銷數量、新農合中的報銷比例、配備國家基本藥物的名稱數量和藥品費用信息進行公開；江西還將藥品在新農合中的報銷比例，醫療機構配備國家基本藥物的名稱數量和藥品信息進行公開。通過比較發現，用藥不合適的處方、不合理的用藥或用藥錯誤、藥品供應目錄內同類藥品的相關信息、處方點評管理情況、便民服務措施、醫?；颊呤褂玫淖再M比例較高的藥品、患者使用新農合報銷目錄外的藥品和其他應依法公開的或申請公開的信息3地都沒有公開。

摘要：作為國家公共衛生體系的重要組成部分，我國的公共衛生應急管理體系建設得到黨中央和人民群眾的高度關注。健全公共衛生應急管理體系，實現群防群控，需要具備一定衛生應急素養的群眾的廣泛和積極參與。以全民衛生應急素養提升為抓手，符合我國國情實際，便于操作和實施，對于健全國家公共衛生應急管理體系具有重要意義。

關鍵詞：衛生應急素養；應急管理；突發公共衛生事件；健康中國

“非典”疫情之后，我國衛生應急管理體系本建成，此次應對疫情印證了國家公共衛生應急管理體系的成績也暴露出衛生應急管理體系的不足，公民個體的衛生風險的意識和能力不足、初期的群眾反映過度，恐慌無序，醫療系統應對乏力等等加速了疫情的傳播。以全民衛生應急素養提升為抓手進行國家公共衛生應急管理體系建設，“為了人民、依靠人民”，發揮人民群眾在突發公共衛生事件中的主體作用，理順發展與安全的關系，助力健康中國建設。

一、公民衛生應急素養的內涵

關于衛生應急素養的具體定義，學界目前還未達成共識。從內容上看，衛生應急素養一般是指公眾在突發公共衛生事件中獲取、理解、接受、運用衛生應急知識，掌握避險、救援技能并參與簡單應急救援活動的素養與能力，集中體現為公眾在突發公共衛生事件中的自救與互救。它是全民健康素養的組成部分，是政府建立公共衛生群防群控機制的社會基礎。提升我國公民的衛生應急素養是我國公民衛生健康教育工作的重要組成部分，是做好新時代人民健康工作的重要內容，是健康中國建設的題中之義。我國已將突發性傳染病防治與緊急救援工作納入十三五規劃，從戰略層面給予重視。2016年，國家衛生計生委印發《關于加強衛生應急工作規范化建設的指導意見》，正式提出要以廣泛普及基本的衛生應急知識和技能的方式，提升我國公民的衛生應急素養，增強我國公民在突發公共衛生事件中的自救與互救能力。2018年，國家衛生健康委了《公民衛生應急素養條目》，以簡單生動的圖解形式，將居民面對突發公共衛生事件時有所行動的十二條注意事項進行了扼要的科普性傳播。這是我國首次就開發公民的衛生應急素養基本知識與技能做出的，結合了中國實際、體現了中國特色的創造性嘗試。

二、我國突發公共衛生應急管理體系優勢明顯但公民衛生應急素養不足

（一）應急管理體系中“集中統一領導”優勢明顯。我國的國家公共衛生應急管理體系是一套綜合性系統，它以疾控中心為骨干，以醫療機構為依托，以全社會的廣泛參與為支撐，將針對公共衛生風險的監測預警、治療處置、科研攻關等環節進行有機結合，除現有的疾病防控體系與醫療救治體系之外，還統籌了突發公共衛生事件應對中的監測、應急處置、救治救援、物資和技術保障等各個環節。健全國家公共衛生應急管理體系是一項具有明顯的整體性、系統性和協調性的任務。我國的國家公共衛生應急體系具有“有力、有序、有效”的特點，“集中統一領導”是其顯著優勢。在此次抗擊疫情的戰役中，我國國家公共衛生應急體系發揮了這項優勢，實現了抗擊疫情的全面動員、全面部署、防控全面加強的有力態勢。我國的公共衛生應急管理體系，是自新中國成立以來，在各種突發性公共衛生事件的考驗之下發展起來的，是我國合理高效應對重大疫情、深入完善國家公共衛生應急系統的基礎與優勢。但在肺炎疫情的防控實踐活動中，這一應急管理體系也暴露出諸多短板和不足之處，成為此次疫情大考留給我們的“思考題”，有待在實踐中繼續加以完善。

深圳市紀委等五部委聯合出臺《深圳市事業單位績效工資制度實施方案》（深紀發【2009】33號）和《關于我市事業單位實施工資總額管理的通知》（深人社發【2009】23號），標志著深圳市事業單位工作人員收入分配制度改革正式啟動。實施績效工資是事業單位收入分配制度改革的重要內容，目的是在規范津貼補貼的同時，逐步形成合理的績效工資水平決定機制、完善的分配激勵機制和健全的宏觀分配調控機制，調動事業單位工作人員的積極性，促進社會事業發展、提高公益服務水平[1]。

1事業單位績效工資制度和工資總額核定的內涵

1.1事業單位績效工資的構成實行績效工資制度后，事業單位工作人員的工資由全國工資和績效工資兩部分組成。事業單位原有的特區津貼、保留津貼、臨時崗位津貼、住房補貼、獎金、清涼飲料費、書報費和物價補貼等津貼補貼以及本次實施績效工資的增資額統一合并范圍績效工資。在此基礎上劃分基礎性績效工資和獎勵性績效工資。其中，基礎性績效工資由原有的特區津貼和新設立的“基礎津貼”組成。“基礎津貼”分為48檔，與特區津貼聯動運作，按照規定的標準按月發放。獎勵性績效工資根據事業單位經費來源渠道的不同按不同的比例核定，其中，全額撥款事業單位的獎勵性績效工資按績效工資總額的30%的比例核定，差額撥款、自收自支事業單位分別按40%、50%的比例核定。獎勵性績效工資主要體現工作人員的工作量和實際貢獻，各單位可根據實際情況自行確定分配方式和辦法。

1.2工資總額的構成為規范事業單位收入分配秩序，合理控制單位用人成本，建立權責清晰、監督有力的宏觀調控機制，在此次實施績效工資工作中，對事業單位實施工資總額管理。事業單位工作人員的全國工資、特區津貼、基礎津貼、獎勵性績效工資、過節費和年終考核獎等所有收入納入工資總額管理。

2深圳市人民醫院績效管理的現狀

事實上，我院已早于全市實施績效工資管理。2005年10月我院制定《績效獎考核方案》并報市衛生局批準和組織實施?？偟脑瓌t是以工作量為計算依據，以醫療質量、醫療（生產）安全、服務質量、醫德醫風和成本控制等為考核指標，以減輕病人診療費用為目標，實行院、科兩級分配，優質優酬，科級領導因承擔風險責任和醫療風險責任，正、副職分別提高50%、20%績效工資風險系數。職能科室去全院核算科室平均獎的40%～90%，行政后勤科室一類人員按0.9的風險系數計發績效獎，工勤輔助二類人員按0.4～0.8的風險系數計發績效獎，體現了向臨床一線傾斜，職工的工作積極性空前高漲。關于工資總額的核定問題。根據市衛人委的規定，內部分配人員費用占本單位業務支出控制比例的42%，我院一直控制在37%左右，離市衛人委的控制指標還有5%左右的空間?？冃Ч芾砭唧w實施措施：一是從2008年1月起增設同比工作量獎，按核算年份的前兩年季度平均工作量與當月工作量對比，工作量在80%的200元/人，81%至90%的300元/人，90%至100%的500元/人，101%以上的800元/人（護理組封頂500元/人）。二是從2008年7月開始，臨床科室的人員工資補助支出由原來的3500元/人調整為5000元/人，盈余指標人均降低1500元。三是從2009年4月起增設醫療質量及服務安全績效獎（從2009年第二季度開始按季度發放），各科室在完成本科室核定工作量且未出現醫療質量和醫療安全問題的，以2008年同期工作量為基數完成基數的100%時給予發放獎金。具體標準為醫療類為每人每季度1000元，護理類每人每季度800元，且規定在統計工作時限內發生以下情況的所有科室全體人員不予獎勵：一是發生醫療質量和安全問題的科室；二是有效投訴達到3次的行政后勤科室，設立此項獎勵后，醫療質量明顯提高，服務態度有所改善，醫療安全得到有效控制。

3此次事業單位績效工資改革核定深圳市人民醫院工資總額的情況