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作者：李戈 張帆 貝文 盧中南 單位：上海市衛生局衛生監督所
為完善民主監督機制、加強行風建設、促進依法行政,進一步拓寬執法監督渠道,改進工作作風,擴大案件來源,提高衛生監督執法水平,已有不少衛生監督機構聘任社會衛生監督員。充分利用社會資源,提高衛生監督覆蓋率及監督工作的深度和廣度,保障良好的衛生秩序,促進社會健康,提升衛生監督機構的社會形象。然而,社會衛生監督員這一做法目前還只是處于一種探索試行階段,尚未作為一種普遍實行的衛生監督執法新制度。筆者擬通過闡述社會衛生監督員制度的社會功能及制度經濟學分析,以期喚起有關部門的重視,搭建好衛生監督與社會公眾聯系交流的平臺。
1社會衛生監督員的人員構成和職責
1•1人員構成
社會衛生監督員一般可由政府工作人員、人大代表、政協委員、法學界、行業協會、工礦企業、旅店業、醫療系統、學校、幼兒園、新聞媒體、社會團體、志愿者等組成。社會衛生監督員的多專業、多部門背景,有利于緩解當前衛生監督機構人員不足、專業單一、部門合作不順暢等問題。例如,上海全市衛生監督機構現有衛生監督員1064人,占全市常住人口比為0•51人/萬人口,需負責公共場所、有職業危害因素企業、醫療機構、涉及飲水衛生單位、消毒產品生產企業、學校、二次供水單位等20萬余家單位;約11•7萬名醫護人員;約200萬名公共場所、企業等從業人員;及約100萬名大、中、小學生的衛生監督管理工作。監督員疲于應付日常繁重的監督執法工作,無暇顧及執法能力及自身內涵的提升。監督員的嚴重不足,也勢必導致衛生監督覆蓋率低、監督工作的深度和廣度不足等問題,最終給社會健康結果及衛生監督機構的社會形象帶來不利影響。此外,衛生監督員普遍存在專業單一問題,主要以醫學專業為主,其他專業人員如法律專業、空調專業、建筑專業等所占比例很小,既學醫又學法律的人員更少。社會衛生監督員隊伍的建立,將為衛生監督執法隊伍注入新鮮血液。有利于緩解衛生監督人員不足、專業單一問題,提高衛生監督覆蓋率及監督工作的深度和廣度;有利于衛生監督執法多部門合作的開展;有利于及時、全面了解管理相對人的信息、需求;有利于完善衛生執法權的外部監督機制;有利于增進衛生監督機構與社會公眾的交流;有利于提升衛生監督機構的社會知曉度等。
1•2職責范圍
社會衛生監督員的職責主要可分為兩類:外部監督;參與、協助監督執法。具體可分為:①對衛生監督機構及衛生監督員履行職責和遵紀守法情況實施監督;②承擔部分管理相對人衛生狀況的巡查;③督促衛生整改措施的落實;④提供管理相對人衛生違法違規行為的線索及協查;⑤宣傳有關法律法規標準;⑥提出加強和改進衛生監督工作的意見和建議等職責。社會衛生監督員將成為衛生監督執法的又一層監督保護屏障。
2社會衛生監督員制度的社會功能
2•1促進社會和諧
社會衛生監督員都是社會各界公眾的代表,對管理相對人的情況及社會公眾的衛生需求較熟悉,能夠及時全面了解社會公眾的意愿。社會衛生監督員制度是社情民意的規范化反映方式。社會衛生監督員制度也是衛生監督機構“集中民智”的制度化。這一制度是得民心、順民意的舉措,具有堅實的社會基礎。有利于增進社會公眾對衛生監督機構的信任,減少社會合作成本,促進經濟、社會的協調發展,建設社會主義和諧社會。
2•2強化外部監督
衛生監督是國家管理衛生事務的重要形式,衛生監督執法權也必須自覺接受人民群眾的監督,衛生監督執法權必須自覺接受人民群眾通過多種途徑和形式參與管理國家衛生事務的直接民主式監督。形成有效的規范化、制度化外部監督機制,促進衛生監督機構的依法行政、文明執法、廉潔執法。
2•3彰顯程序正義
社會衛生監督員制度對衛生執法權增設了一道來自人民的監督程序。這種程序設計,保障了程序的公開和透明,拉近了政府與人民之間的距離,緩解了政府與管理相對人在行政執法程序中的緊張關系,而面對與自己處于相同社會地位的社會衛生監督員參與的執法程序,管理相對人更容易接受執法的結果,程序吸納不滿的功能得到了進一步增強。德國法學家拉德布魯赫曾言“民眾對法律生活的積極參與會產生對法律的信任”。的確,當社會衛生監督員制度真正能夠成為我國衛生監督執法程序中獨具特色而又行之有效的一分子時,其價值已不僅僅在于對行政權力的監督,而更在于其對程序本身正當性之增進,及其對法律公信力本身的提升。
3社會衛生監督員制度的經濟學分析
3•1囚徒生存案例揭示制度經濟學原理
1770年,英國庫克船長宣布澳洲為其領地后,英國為解決當時監獄人滿為患的難題,采用政府付費的方式把大量的罪犯雇傭私人經營的海船運往澳洲,結果死亡率高達12%,最高達37%,原因是私人船主為了從中牟取暴利,盡可能的克扣乘船人員的生活福利,令船上的生活環境和衛生條件都極差。此事在西方人道主義精神看來是絕對不可的。怎么辦?他們試過三種辦法。①對船主進行政治思想工作,要他們良心發現,結果收效甚微。因為作為人的船主,都有自利的人性,遠涉重洋要冒極大的風險,其間有個成本核算,他總是千方百計地爭取投人最小收益最大。特別激烈競爭的遠洋航行業,謀取自利是人(船主)的理性行為,從人性的角度講,沒有理由過多地責怪他們。②政府派員跟船,最后試下來發現兩個問題。一是政府派的隨船官員到了海上面臨兩種選擇:不與船主同流合污,就被丟進大海且死無對證。而同流合污還可以獲得船主給的一大筆好處。二是從管理上看,政府為此支付的成本也大大增加了,所以此辦法試驗后效果不佳。③依靠“制度”。后來英國政府設計了一種制度,既把按離岸人數付費改為按到岸人數付費,甚至包括上岸人體檢情況統計。此舉效果極佳,最后死亡人數減少到1%,正好符合英國的人道主義原則。為什么此舉有效呢?船主還是那個船主,還是那么自私自利的人性,人性沒有變。對官員而言,既免除了經受旅途風險和勞頓,又免除了受賄的誘惑和受審判的痛苦,政府也減少了管理成本。第三種辦法改變的僅僅是一個付費制度。從經濟學的觀點看,人性的自利是難以改變的、而制度經濟學研究的社會經濟現象,并不著意去改變人的自利本性,而是引導這種“無法改變的自利人性”,讓他做有益于社會的事。制度經濟學的一個最鮮明的原則是:制度的設計要順應人的自利性。它甚至認為,壞的制度可以使好人做壞事,好的制度可以使壞人做好事,因為在經濟學看來,人的自利無好壞之分,關鍵在于制度設計。#p#分頁標題#e#
3•2創設和運行社會衛生監督員制度的成本———效益
目前,由于管理相對人鉆法律空子的行為越來越多,逃避法律制裁的現象越來越嚴重,反取證能力越來越強,導致執法成本越來越高。執法費用在一些情況下變得十分高昂,要有效控制與減少執法成本的支出,必須進行合理的制度設計和創新。制度創新要解決兩個問題:一是信息問題;二是制度激勵問題。前者通過制度減少信息不對稱和契約的不確定性問題;后者通過正負激勵規則安排,提高違法成本,防止僥幸違法行為的發生。社會衛生監督員制度的創設和運行,符合“成本———效益”的經濟學原理。這種外控社會監督能夠獲取公正、秩序、廉潔的收益,節省單向內控監督持續增長的成本,避免制度再造投入成本與收益的不確定性,符合制度創設與運行“成本———效益”理論。
4規范社會衛生監督員制度的幾點建議
4•1要明確、擴展社會衛生監督員的職責范圍。目前社會衛生監督員的監督范圍多在于衛生監督的行風建設,應當加強其參與、協助衛生監督執法功能。不僅要發揮其對行政權力的監督,而更要強化其對執法程序本身正當性增進之功能,及其對法律公信力本身提升之功能。
4•2要完善社會衛生監督員的資格和產生程序。社會衛生監督員應具備:堅定的政治立場和較強的政治敏感性、鑒別能力;具有較強的參政、議政能力;具有一定的衛生知識、衛生法律、法規或行業管理等方面的知識;具有較好的群眾基礎和敬業精神。另外,社會衛生監督員產生的程序也應當予以明確和細化,應當有最基本的候選、公告、異議、確認以及更換等程序。
4•3要保障社會衛生監督員的活動經費。進行監督活動不可避免需要必要的經費支持,應探索建立穩定的、適宜的社會衛生監督員經費保障機制。
4•4靈活采用專職、兼職兩種工作方式。對于專職的社會衛生監督員可參照交通協管員的管理模式進行管理。對于兼職的社會衛生監督員則可設立一個非常設的社會衛生監督員辦公室,定期召開工作會議,通報工作情況。
4•5防止社會衛生監督員的聘而不用。社會衛生監督員制度應該說這種做法不失為一種有效的社會監督形式及公眾參與衛生監督事務管理形式。但在實際工作中應充分發揮所聘的社會衛生監督員應有的作用。應該采取切實有效的措施防止聘而不用現象的發生:一是要積極組織社會衛生監督員參加職責范圍內的各項活動,提供相關的政策法規和有關信息資料,及時通報工作情況,為他們履行監督職能創造條件;二是通過召開座談會、走訪聯系和信件、電話等方式,加強與社會衛生監督員的聯系,及時溝通、聽取、采納他們的意見和建議,進一步完善各項工作;三是要主動為監督員開展活動提供一定的便利,并建立相應的激勵機制,提高他們履行職責的積極性;四是加強對社會衛生監督員監督績效的考核,定期對他們提出的建議和監督情況進行統計、量化考評、以避免聘而不出力、不履行監督職能的現象發生。
總之,社會衛生監督員制度貫徹了主權在民、依法行政、權力監督的憲政理念與原則。其創設運行成本較低,運行風險基本為零,運行收益(公正、秩序、廉潔)則是可圈可點。通過社會衛生監督員參與衛生監督管理工作,給予他們更多的知情權、建議權與監督權,能夠有效降低衛生監督機構與管理相對人的信息不對稱,拓寬了公眾的信息反映渠道,提高了衛生監督工作的民主化和科學化水平。能有效提高衛生監督工作的社會參與度,避免衛生執法權外部監督的制度缺陷及機制缺失,避免單向內控監督機制下持續增長的監督執行成本與協調成本。面對復雜的衛生監管市場,我們應該在制度設計上多下功夫,通過制度設計和創新,讓制度自動調節人性(引導管理相對人自覺守法,達到自律的社會效果)和減少政府執法成本。
