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摘要：隨著國家大力推進生態文明建設，河湖生態補水行為日益增多，生態補水水價問題日漸受到關注。選取分析了部分生態補水實踐案例，論述了生態補水水價制定的必要性，提出了生態補水價格制定原則和水價形成機制的思路，從水價管理規范的修改完善、峰谷水價、生態補水費用籌措等方面提出了相關建議。
關鍵詞：生態補水；成本構成；水價制定
我國北方地區水資源短缺，出現河流斷流、湖泊干涸、水土流失、地下水大面積超采等一系列嚴重的生態環境問題。生態補水作為生態系統修復的重要舉措，通過工程措施向因最小生態需水量無法滿足而受損的水生態脆弱地區補水，可以有效遏制生態系統結構的破壞與功能的喪失，逐漸恢復生態系統自我調節的基本功能。近年，部分地區生態補水實踐取得了良好的生態效益，但是由于相關政策規范缺失，生態補水價格如何確定也沒有明確的規定，造成生態補水供水單位難以收取合理的補償費用，影響到生態補水的可持續性。為此，迫切需要厘清生態補水的性質，建立合理的生態補水價格形成機制。本文就生態補水水價形成機制進行初步探討。
一、生態補水水價制定的必要性
1.國內生態補水的典型實踐
近年我國開展了多個地區的生態補水（調水）實踐，以下簡要介紹萬家寨引黃生態補水、南水北調中線干線工程生態補水、內蒙古引黃濟岱（岱海補水）等典型實踐情況。
（1）引黃生態補水為
從根本上解決山西省水資源嚴重缺乏問題，山西省1993年開始了萬家寨引黃入晉工程建設。由于水價、需水結構變化等，工程運行后供水區用水量遠低于預期和規劃，形成了較大的閑置供水能力。2008年以來，為了更好地滿足太原市和大同市生態環境需水，山西省黃河萬家寨水務集團有限公司積極開展跨流域生態補水工作，分別通過南線向汾河、北線向桑干河及大同市文瀛湖實施了生態補水。引黃生態補水具體調度運行主要由黃河萬家寨水務集團有限公司負責，截止到2018年9月，工程生態補水量共計11.56億m3，約占總供水量的40%。
（2）南水北調中線干線工程生態補水
南水北調中線干線工程不但對保障華北受水區人民生產生活具有重要意義，同時通過置換地下水也發揮著重要的生態功能。在目前還有閑置供水能力下，為改善受水區生態環境，滿足沿線群眾美好生態環境的迫切需求，在水利部統一部署下，從2017年開始多次通過沿線退水閘群、多個受水區域閘泵站群聯合調度，向河南、河北、天津部分地區開展生態補水，其中2017年、2018年連續兩年，中線工程利用汛期洪水資源向受水區30條河流進行生態補水，累計補水11.6億m3。2019年，中線干線工程更是為華北地區21條河湖補水達34.9億m3。
（3）內蒙古引黃濟岱（岱海生態補水）
岱海湖是內蒙古自治區三大內陸湖泊之一，是被國家列入規劃保護的365個好湖泊之一。為有效改善岱海湖水面積不斷萎縮、湖泊水質下降和湖泊生態環境惡化的趨勢，促進岱海流域生態環境良性發展，保障區域生態環境安全和經濟社會的可持續發展,內蒙古自治區2016年規劃實施了引黃濟岱生態補水工程，補水工程分近期、中期、遠期三個階段，2016年通過實施一期補水工程年增加補水量300萬m3。
2.生態補水的效益分析
經過幾年的生態補水實踐，生態補水的生態效益初步顯現，主要表現在促進地下水回升、恢復天然河道、美化人居環境、修復河湖水系生態系統等方面。
（1）補水區地下水水位回升
生態補水對受水區最直接的效果就是地下水得到補充，地下水水位回升，特別是補水河道沿線和補水湖泊周邊區域地下水水位回升明顯。山西汾河太原城區段得益于持續的生態補水，地下水水位不斷上升，如晉祠難老泉斷流后水位距地面最深曾達24m左右，目前已回升至距地面3m左右。根據河北省水文局對南水北調中線干線工程生態補水實施后河道沿線地下水水位初步監測結果，與生態補水前的2017年10月對比，河北省9條生態補水河道沿線5km范圍內，淺層地下水埋深平均上升了0.49m。
（2）減少了斷流時長，恢復了部分天然河道
河流有水才能稱其為河流，才能提供最基本的河流生態功能。河北省近兩年利用南水北調中線工程對境內滏陽河、七里河、沙河、瀑河、李陽河、滹沱河等12條河流實施生態補水，使部分干涸裸露的河床恢復了水面，初步統計共約600km河道恢復過流，河流重現生機。
（3）美化了人居環境，提升了群眾生活質量
2008年以來，配合汾河太原城區段治理美化工程，山西省利用萬家寨引黃工程向汾河每年補充生態水量1億～1.5億m3，經過治理和生態補水后的汾河太原城區段，汾河兩岸建成了生態公園，供市民休閑、娛樂、晨練、健身，大大改善了太原古城的生態環境和人居環境，夏季汾河兩側氣溫也比其他地區低2～3℃，形成了優良的局地小氣候。
（4）河湖水系生態系統得到修
復岱海湖面面積2016年前年均縮減3.9km2，年均水位下降0.61m。2016年實施岱海引黃生態補水以來，湖面面積縮減和水位下降速度不斷變緩，到2018年雙雙停止下降，實現了反向上升。生態補水使岱海湖生態系統得到了一定修復，在岱海生活的鳥類由原來的68種增加到現在的91種，野兔、狍子、野雞、狼等野生動物明顯增多。
3.建立制定生態補水水價機制的必要性
2004年1月1日起施行的《水利工程供水價格管理辦法》規定：水利工程供水價格按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則制定，并根據供水成本、費用及市場供求的變化情況適時調整。但對生態用水的成本構成、水價制定卻沒有明確的規定和標準，鑒于生態用水明顯的公益性，如果將其劃歸其他用水中核算水價顯然又失公允。因此，在目前多個生態補水案例中，要么生態供水價格和費用補償懸而未決，要么作為權宜之計由政府指定一個價格，這成為生態補水能否長效運行的重要制約因素。南水北調中線干線工程生態補水2019年前沒有規定生態補水價格，甚至生態補水量的認定和計量亦無明確的規定，運行管理單位實際上承擔了所有的成本和費用。在此背景下，2019年4月，國家發改委《國家發展改革委員會關于南水北調中線一期主體工程供水價格有關問題的通知》（發改價格〔2019〕634號），規定了南水北調中線生態補水水價制定的基本原則：由供需雙方參照現行供水價格政策協商確定。經協商，向河北生態補水水價是0.21元/m3、河南是0.13元/m3。另據了解，目前引黃向汾河段的生態補水水價是政府指定的1.98元/m3。上述生態水價距實際的成本均有較大的差距。生態補水作為一項公益性事業，輸水工程管理單位難以長期承擔生態補水公益性的虧損，因此迫切需要研究解決生態補水價格和費用補償機制，適應未來常態化的生態補水長效管理需要。
二、水利工程水價形成機制與生態補水定價原則
按照2004年1月1日起施行的《水利工程供水價格管理辦法》相關規定，生態補水價格也應充分考慮其公益性和特殊性特點，確定其定價原則。
1.水利工程水價的形成機制
（1）水利工程水價的成本費用
構成水利工程供水實行分類定價，水利工程供水價格按供水對象分為農業用水價格和非農業用水價格。農業用水是指由水利工程直接供應的糧食作物、經濟作物用水和水產養殖用水；非農業用水是指由水利工程直接供應的工業、自來水廠、水力發電和其他用水。水利工程的資產和成本、費用，應在供水、發電、防洪等各項用途中合理分攤、分類補償。供水成本及費用包括原材料、動力、人力等的消耗、工程維護費、固定資產折舊及管理費用、銷售費用、財務費用、附加在供水價格上的各種收費、水資源費等期間費用。
（2）水利工程水價的價格
構成農業用水價格按補償供水生產成本、費用原則核定，不計利潤和稅金。非農業用水價格在補償供水生產成本、費用和依法計稅基礎上按供水凈資產計提利潤，利潤率按國內商業銀行長期貸款利率加2～3個百分點確定，稅金包括增值稅和企業所得稅。
（3）水利工程水價的制定
水行政主管部門商價格主管部門對供水成本調查，根據《中華人民共和國價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規定，由政府價格主管部門組織社會有關方面，對水利工程供水價格履行受理申請、調查、論證、聽證、審核、批準、公告等管理程序確定具體的供水價格，部分農民或農民用水合作組織所建設的工程農業用水價格可通過協商解決。
2.生態補水的公益性與特殊性
生態補水主要作用是補充河流水域的生態需水量，改善相應水域或補水區的水生態環境，在經濟學上通常被認為是一種典型的“公共物品”或“公共需求”，體現的主要是社會效益和生態效益，具有經濟收益外溢性、非排他性和非競爭性特征。由于收益主體分布廣泛而分散，既難以確定具體的受益對象，也難以準確甄選收費對象，難以依靠市場力量配置其資源。必須充分認識到生態補水的公共物品特性，根據其純公益性的屬性，采取有別于普通水利工程供水水價的辦法，制定相應的生態補水水價。目前大部分生態補水都是借助原有經營性供水工程實施的，而且生態補水利用的是原輸水工程的閑置輸水能力，在輸水時段的優先級靠后，保障程度也最低，在制定生態補水價格時必須考慮這些特殊因素。
3.生態補水的定價原則
生態補水定價要充分考慮其公益性，遵循非盈利、稅費優惠和覆蓋直接成本原則，既要體現公益性，又要滿足供水單位良性運行需要。
（1）非盈利
生態補水體現的是補水區的公共利益，生態補水應是一種公共產品，難以界定具有明確經濟收益的收費對象，最終由政府的公共財政支付水費，因此生態補水價格應體現非盈利的公共產品的基本體征，不計入利潤。
（2）稅費優惠
目前《水利工程供水價格管理辦法》水價構成中包含了多種費用以及稅金，但水資源費、各種水價附加費用本身也是出于公益性目的收費項目，在核算生態補水成本費用時不應將同為公益性的費用計入，同樣供水的稅金也是政府財政收入的一部分，同樣不應計入生態補水價格中。
（3）覆蓋直接成本費用
生態補水的具體工程輸配水管理單位也有相應的運行成本，作為財務獨立核算企業，生態補水價格必須覆蓋這些直接成本費用，保障供水單位良性運行，才能確保工程輸水管理單位財務平衡和供水積極性，也才能使生態補水可持續。
三、生態補水的水價形成機制
結合生態補水的公益性特征，提出合理的生態補水供水成本和費用構成，進行合理的成本費用分攤，按照價格管理程序，確定生態補水價格。
1.合理確定生態補水的供水成本費用構成
要充分考慮生態補水定價的幾項原則，在確定生態補水供水成本構成項時，建議只考慮直接供水成本：不包括工程折舊，其具體構成包括生態補水分攤的原材料、動力、人力等的消耗以及工程維護成本分攤和生態補水專項工程管理維護成本；在確定生態補水費用構成項時，建議只考慮分攤的管理費用、財務費用以及生態補水專項費用，銷售費用、水資源費以及其他附加費用可不予考慮。
2.成本費用分攤
水利工程供水成本費用核算是核定水價的基礎，根據生態補水的成本費用構成，在核算水利工程生態補水供水成本費用時，應按照不高于生態補水與正常經營性供水量比例或其他約定的辦法分攤，生態補水專項成本費用單獨核算，將生態補水公益性支出與經營性供水支出合理劃分、分別核算。
3.生態補水價格確定
生態補水價格核算的基礎是生態補水分攤的成本費用，不計入利潤和稅金。對于跨區域調水生態補水，生態補水地區價格主管部門、水行政主管部門會同調水工程管理單位以及上級主管單位，對供水成本進行調查，確定成本費用構成項。生態補水區政府價格主管部門組織社會有關方面，充分考慮工程輸配水成本費用和政府財政支付能力等對水利工程生態補水價格履行受理申請、調查、論證、聽證、審核、批準、公告等程序，確定具體的生態補水供水價格。
四、相關建議
1.完善相關的管理辦法
大部分生態補水工程往往依托于原有生產經營性輸水工程的基礎，利用原工程閑置的輸水能力在汛期或工程正常供水較少時期，進行生態補水，其補水調度優先權要劣后于正常供水，屬于原有的沉沒資本增值行為，其成本費用分攤應不同于正常的水利工程供水成本核算規定。但目前《水利工程供水價格管理辦法》沒有生態補水的成本與原供水間的成本費用分攤原則和規定，缺乏生態補水的成本費用構成說明，也沒有生態補水定價的明確規定。因此要修改完善《水利工程供水價格管理辦法》，明確生態補水成本費用構成、成本費用核算標準、水價制定程序與定價方法，使生態補水價格制定有規可循。
2.要多方考慮籌措生態水費
生態補水的公益性特性決定了難以向具體的受益者收取費用，生態補水費用應按照“誰受益，誰負擔”原則，主要由受益地區地方政府承擔，政府應在年度財政預算中列支相關科目，部分財政困難地區可以申請中央財政給予適當補助。另外也可探索生態補水收益行業收費制度，對因生態補水受益的行業取一定的生態補水費用，例如由于生態補水優化了水環境，從而提升了周圍的房產居住品質而形成了房地產的溢價，可對開發商收取一定的生態補水費用。
3.優化生態補水調度，探索峰谷季節水價
開展源水優化調度研究，在確保源水水庫安全前提下，對水庫汛限水位動態控制等問題進行深入研究，結合輸水工程的正常經營性供水需求，進一步完善供水調度規程，為生態補水提供更大的水資源利用空間。開展生態補水地區的生態需水研究，確定最小生態需水量或適宜的生態需水量指標，從而科學合理地確定調水時間和調水量。探索生態補水峰谷季節水價，在輸水工程閑置輸水能力較大情況下，充分利用其輸水能力，加大生態補水流量，實行較低的水價，在經營性供水需求較大情況下，優先保障生產生活供水，減少生態補水量，這時實行較高的價格。
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作者:高玉屏 楊檸 單位:水利部宣傳教育中心 水利部發展研究中心
